土地部門對利害關係人查處申請的告知義務

劉萬金（山東省東平縣人民法院）

本文原載於《人民司法（案例）》2016第14期，配圖源於網路。

【裁判要旨】土地違法行為的利害關係人以信訪形式請求土地部門履行查處該土地違法行為法定職責，土地部門不作為的，利害關係人起訴，屬於人民法院行政訴訟受案範圍，利害關係人具備訴訟主體資格。

案號　一審：（2015）東行初字第12號

【案情】

原告：亓忠軍。

被告：新泰市國土資源局。

原告以某煤礦佔地挖河行為致其財產損失為由，通過信訪方式舉報煤礦違法佔地挖河，要求依法處理。山東省國土資源廳、泰安市國土資源局、新泰市人民政府先後要求被告進行調查核實，並答覆原告。2014年9月28日，被告對原告作出告知書：「你反映的問題不屬實……新改河道於2005年6月20日開始動工，10月底竣工。新改河道總長度557米，寬8米，共需佔地6.7市畝……」

原告不服，認為被告的行為導致法院無法作出正確判決，原告無法得到應有的賠償，以告知書無任何實質內容，敷衍搪塞原告為由提起訴訟，請求判令被告履行法定處理職責。被告以本案不屬於人民法院行政訴訟受案範圍、原告不具備訴訟主體資格等理由予以答辯。

【審判】

山東省東平縣人民法院於2015年11月6日作出行政判決，認為：本案屬於人民法院行政訴訟受案範圍；原告具備訴訟主體資格；被告對原告舉報的佔地挖河問題既未立案查處，亦未告知原告不予立案查處的事實、理由、依據，以及陳述權、申辯權，其行為屬不履行法定職責行為。依照行政訴訟法第七十二條的規定，判決：限被告於判決生效之日起兩個月內對原告作出答覆。

【評析】

本案有三個焦點問題：1.本案是否屬於人民法院行政訴訟受案範圍；2.原告是否具備訴訟主體資格；3.被告未對原告申請事項作出答覆的理由是否正當。

一、受案範圍

有意見認為，原告舉報為信訪事項，被告已經作出告知書。原告不服，可以依照《信訪條例》第三十四條、第三十五條的規定申請複查、複核，但不能提起行政訴訟。因此，本案不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

本案判決未採納上述意見。

原告以信訪形式舉報他人違法佔地挖河行為，要求依法予以處理，是原告作為挖河行為的利害關係人，要求土地行政部門履行查處土地違法行為法定職責的申請。山東省國土資源廳、泰安市國土資源局、新泰市人民政府先後要求被告進行調查核實並答覆原告的行為，是被告的上級行政機關對被告發出的行政指令。據此，被告經調查如果認為不存在土地違法行為，應當將具體的事實、理由、依據明確告知原告，並聽取原告的陳述、申辯意見。然而，被告作出告知書，認為原告反映的問題不屬實，但未對原告舉報的佔地挖河行為是否違法作出認定，更未對該行為是否應予處理以及不予處理的理由作出說明。被告的行為，實質上是對原告申請的拒絕。本案雖然從形式上屬於信訪事項，但由於被告系具有查處土地違法行為法定職責的行政機關，原告信訪舉報的目的，是希望通過被告履行查處土地違法行為法定職責，實現保護其財產權利的目的。原告作為挖河行為的利害關係人，請求被告依法履行保護其財產權法定職責，符合行政訴訟法第十二條第一款第（六）項規定的受案範圍條件，故本案屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

二、原告資格

有意見認為，即使被告查處了，原告也不可能得到更多的賠償。因此，原告與被訴行政行為沒有利害關係，不具備提起本案訴訟的主體資格。

本案判決未採納上述意見。

所謂行政訴訟的原告主體資格，是指能夠啟動行政訴訟程序，請求人民法院對被訴行政行為進行合法性審查，並進而作出相應裁判的主體條件。如果公民、法人或者其他組織主張的是其合法權益，且其與被訴行政行為具有利害關係，則該公民、法人或者其他組織具有對該行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。本案中，原告認為被告行為導致法院無法作出正確判決，原告無法得到應有的賠償。而挖河行為違法與否是否影響原告請求民事賠償比例是民事訴訟而非本案審查的範圍，本案不宜對原告上述理由是否成立作出評判，進而不能排除原告與被告不作為行為存在利害關係。

原告作為挖河行為的利害關係人，為維護自身合法權益而舉報佔地挖河行為，請求土地行政部門予以查處，有著不同於一般舉報人的特殊利益。參照最高人民法院《關於舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答覆》，原告具備提起本案訴訟的主體資格。

三、被告未對原告申請事項作出答覆的理由是否正當

有意見認為，《土地違法案件查處辦法》第十六條曾規定：「土地管理部門受理土地違法案件後，應當進行審查，凡符合立案條件的，應當及時立案查處；不符合立案條件的，應當告知交辦、移送案件的單位或者舉報人。」該辦法2014年7月1日起被《國土資源行政處罰辦法》廢止後，廢除了上述規定。因此，土地部門對於不符合立案條件的土地違法行為查處申請，不再負有告知義務。

本案判決未採納上述意見。

土地部門對利害關係人提出的查處土地違法行為申請，如果認為不符合立案查處條件，應當告知事實、理由、依據，以及陳述權、申辯權。《國土資源行政處罰辦法》廢除了《土地違法案件查處辦法》第十六條的規定，不等於土地部門對利害關係人不符合立案條件的土地違法行為查處申請不再負有告知義務。

切實保護耕地是我國的基本國策。土地管理法第三條規定：「十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策」；第三十一條規定：「國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地……」；第三十三條規定：「省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，採取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少……」。我國人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地後備資源不足，為了保證糧食安全，必須實行最嚴格的土地管理制度。「節約集約用地，不僅關係當前經濟社會發展，而且關係國家長遠利益和民族生存根基……一定要守住全國耕地不少於18億畝這條紅線。」^[1]

依照《國土資源行政處罰辦法》第五條的規定，除「法律法規以及本辦法另有規定」的外，國土資源違法案件由土地所在地的縣級國土資源主管部門管轄。被告作為涉案土地所在地縣級國土資源主管部門，依法對轄區內土地違法行為具有查處職責。

行政參與原則是行政程序法的基本原則。行政參與原則是指，行政相對人有權參與行政過程，並有權對行政行為發表意見，而且有權要求行政主體對所發表的意見予以重視。行政相對人直接參与行政活動，可以使行政機關在行政活動中能夠充分、直接聽取相對人的意見，避免錯誤和違法的行政行為，對於提高依法行政水平，加快依法治國建設進程，具有非常重要的意義。

行政參與原則是人民主權憲法原則的體現。憲法第二條規定：「中華人民共和國的一切權力屬於人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。」第二十七條規定：「一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。」為了落實該憲法原則，行政法規、地方規章均作了相應的具體規定。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定：「行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權。」行政機關應當採取得力措施，切實落實行政參與原則，確保行政相對人行政參與權的實現。行政機關不但在作出影響利害關係人權利義務的決定時應當聽取利害關係人的意見，而且在受理利害關係人申請其履行法定職責的案件中，如果不能滿足申請人的申請，也應當告知其事實、理由和依據，以及陳述權、申辯權。

【注釋】

[1]摘自溫家寶總理2007年《政府工作報告》。