【論道】張志銘：審視當下中國監察體制改革 | 重磅首發

06-14

審視當下中國監察體制改革

張志銘教授

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本文系張志銘教授2017年4月1日在南京審計大學與《法學評論》編輯部聯合主辦召開的「監察與審計法治學術研討會」上的主旨報告，為支持法學學術前沿的原創，張志銘教授特授權法學學術前沿首發！

本文是繼【論道】張志銘：黨規與國法關係的法理邏輯一文後，張老師又一篇針對當下監察委改革這一緊迫政治實踐問題的建設性意見，歡迎大家轉載轉發和留言討論！

張志銘教授，中國人民大學二級教授、法學院基礎法學教研中心主任、博士生導師，教育部長江學者特聘教授，兼任華東師範大學法學院（名譽）院長。

（與會專家·南京）

首先對南京審計大學監察和審計法治研究院的設立表示祝賀！同時對秦前紅教授學術上的敏銳、責任擔當表示我由衷的欽佩！感謝會議主辦方的邀請，感謝前紅教授給我們這樣的一個機會，就這樣一個非常重要的話題到這來跟大家交流，向大家學習。我報告的題目是「審視當下中國的監察制度改革」。所謂審視，就是要認真地看一看、想一想，或者說更加認真地看一看、想一想，當下中國的監察制度改革，到底意味著什麼。

中央辦公廳關於在三省市推行監委會改革的試點方案中說，這項改革是「一項重大的政治改革」，「事關全局」，它的目的是指向「建立黨的統一領導下的反腐體制」。我也覺得監察委員會體制改革是一項非常重要的政治改革，粗粗地體會梳理就會發現，這項改革涉及到政體架構，涉及到黨國關係、黨政關係，涉及到法治德治，涉及到法律與黨規黨紀，法律與道德等諸多複雜關係的處理，涉及對這樣一些重大問題的重新認識，所以確實關係重大，而且一定會影響深遠。下面我就向順著這樣一個角度來講幾點。很多都只是提出問題，沒有什麼確定的結論，或者更多的只是一種思考。

首先，改革涉及到對檢察權的配置以及檢察權的憲法地位的重新認識和思考。回顧這次監察委員會體制改革，感覺檢察院方面比較被動。對於檢察理論和實踐，檢察系統這些年投入很多，各種論壇都在不斷舉辦。我對這些年檢察系統的理論研究曾經給過一個評價，即「熱鬧而不深刻」。因為這句話剝了檢察系統內很多人的面子，他們對我有意見。現在回過頭看，以往的檢察理論研究的確太受自己本位立場的限制了，對複合形態檢察權能的內在矛盾衝突，對檢察權的性質定位，沒有一個必要的審視和反思。我們檢察制度深受歐陸檢察制度傳統的影響。從歐陸檢察制度發生的意義上看，其角色功能主要有三個：一是制約審判，二是控制警察，三是保障人權。從後來的演變來看，制約審判這項職能不斷淡化甚至基本上不提，控制警察權呢，是在不斷的強化，而在保障人權方面，則是在不斷的被強調。我們的檢察制度這幾年的發展，實際上是跟這個走勢有很大不同。檢察機關在憲法上被規定為國家專門的法律監督機關，地位很高，在政體架構上是人代會下一府兩院中的一院。檢察權能被一概認定為法律監督權，甚至出庭公訴也被認為是在行使對法庭等的法律監督。查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等則更被認為是檢察院作為專門監督者的典型表現。現在這一大塊權能拿出去了，那麼檢察權能就基本變成了一個單純的公訴權能。如果檢察院成了單純的公訴機關，儘管它還有其他一些權能，但還是不是撐得起那麼高的憲法地位，就得打個問號。這的確是一個非常大的問題，無遠慮有近憂啊！

第二個問題是要重新思考黨政分開這樣一種認識。監察委員會體制的改革涉及到黨的紀檢和委員會的合署辦公，這個合署辦公的意義不會只是形式上的，肯定還有重大的實質內涵。檢察委員會是由人大產生，對人大報告工作，它與紀檢委的合署辦公，在對象上要實現對公務人員的全方位覆蓋。因此可以斷定，今後合署辦公的監察委員會在辦案所涉及的人員和事項上必然有黨員和非黨員，有黨務和非黨務。這樣一來必然在邏輯上需要我們思考一個非常大的問題，即黨政關係到底是一個什麼樣的關係。我們思考中國的政治改革，思考中國的法制改革，之前作為出發點、作為思考原點的是黨政分開，這究竟能不能成立。從純粹的技術邏輯上講，我們之前所謂的黨政分開，實際上是分不開的。對此最近有一個說法，說黨政是「分工不分家」。我想從邏輯上講，確實黨政是分不開的。這觸及了我們學者思考問題的一個天花板，這個天花板就是黨政分開。大家可以想一想，如果說一個政黨是一個國家唯一的執政黨，永久執政，它怎麼可能不直接地、大量地介入國家和政府的管理事務。沒有可能的。在這個問題上，在我們之前對這個問題的思考上，是需要有一個重新審視的。我們在這方面的認識實際上已經提出了一些概念，一些理論。比如，有學者明確提出共產黨要實現從革命黨向執政黨的立場轉變。什麼叫「從革命黨向執政黨的立場轉變」，我想這是在主張黨的活動、黨的執政一定要在國家之內，而不是在國家之外。革命黨的思維就是黨是在國家之外，在政權之外去運作，而執政黨的思維就是它一定要在國家之內，不是在國家之外，也不是在國家之上。這的確是一個非常大的問題，我們能不能突破這個天花板，突破這個天花板意味著什麼，需要很好地去思考。

第三個問題是要重新思考黨規黨紀與國法的關係。國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，在行事準則上必然既涉及黨紀黨規，也涉及國家法律，涉及到黨紀黨規與國法的關係。關於這個問題，到目前為止大家知道最流行也是最權威的表述，是「黨規嚴於國法，國法高於黨規」。這是一個很明快很鮮明的表述，需要有正確的理解。在我看來，所謂的「嚴」和「高」，如果不是在涉及到黨規和國法所調整的具體事項上有一個清楚的界分，就很難解釋清楚。監察委員會體制改革需要我們非常嚴肅認真地面對和思考黨規和國法的關係問題。我的看法是，法律有很多禁止性、命令性規定，屬於強行法領域，黨規黨紀是不能突破的。黨規要協同國法，國法高於黨規。這個原則能不能確立起來，如果能確立起來，共產黨作為執政黨就能做到依法執政，與紀檢委合署辦公的監察委的工作就能納入法治的道路。黨規協同國法，黨規不能與法律的強制性規定相抵觸，在這方面眼下可能面臨著一些非常艱巨的思考和操作。比如說法律是針對行為的，不能針對思想，而我們現在講黨規、講道德作用的時候，其實很多內容不是針對行為的，是針對思想、針對內心活動的。我們有沒有想過這些規定是否具有可操作性呢？黨規的很多規定可能還是要更多地立足於我們法治原則裡面講的合理性原則，只能要求做可能做到的事情，而不能要求做不可能做到的事情。

監察委員會體制改革現在是在三省市試點，但大家都知道，在中國，試點就意味著推行。比較可靠的預期是，在中共十九大和明年的十三屆人大之後，隨著國家監察法的推出，監察委員會制度將成為現實。在這樣一個制度改革急速推進的時點，我們學者可能在決策上不一定能起多大作用，但是作為學者，特別是作為法律學者，應該留下我們的思考，這也是一份擔當！

迦葉法律研究院