美國進步時代的政府改革

06-14

美國進步時代的政府改革作者:馬駿

　　進步時代改革的政治目標首先是顛覆政治黨魁和政治機器的影響，凈化政治，也就是我們所說的黨政適當分開。打破官商勾結，使公共官員更加對公民直接負責，激發民主制度的活力。其次是行政目標，改革政府的運作機制和方式，提高政府的效率，減少腐敗的機會，建立更加對公民負責的政府。

　　在1890年到1928年之間，美國進行了一場偉大的進步時代的改革。當時美國為什麼要改革?到底出了什麼問題? 　　整個19世紀，尤其是中期內戰結束之後，美國短時間內取得了傑出成就。美國經濟啟動了工業革命，短時間內從農業經濟轉變為工業經濟，生產率得到大幅提高。技術創新領域，美國也有舉世矚目的成就，電話、汽車等都是那個時期發明的。在支持自由市場的政治環境和技術發展的輔助下，市場體系以前所未有的速度在全美國擴展，且和當時正在成型的世界經濟體系緊密聯繫在一起。1890年，美國工業總產值首次超過農業產值，1900年前者是後者的4倍，20世紀初，美國製造業的生產總量超過英國、德國和法國三個國家的總和。而早在1895年，就有統計學者宣稱美國擁有世界上最龐大的經濟權力，且這種權力從1860年以來，30多年翻了三倍。　　然而，快速的工業化和市場化也從根本上改變了當時美國的社會結構和生活方式，將美國建國以來維持了一個多世紀的國家、市場和社會的平衡關係打破了。儘管經濟社會已經出現根本性的變遷，但美國這個國家的治理結構還是130年前的國家政體結構，國家政體結構已經不能有效地解決當時的經濟社會問題，反而引申出新的問題。　　首先是經濟的集中與壟斷開始出現。1901年時1%的公司生產了全美國44%的產品。壟斷性非常強的金融資本主義也開始出現了，他們控制的財富力量已經強大到可以挑戰國家權力。貧富分化愈發嚴重。到1900年，美國社會的貧富懸殊已經到了非常危險的狀況，佔美國人口1%的富人擁有美國財富的87%，而另外一個極端是1000多萬美國人，總人口的1/8，生活在極度貧困中，由此剝削和階級衝突開始出現。而城市成為了當時社會和經濟問題最集中的地方，城市政府在美國人眼裡是最腐敗、最低效率的政府。與此同時，環境污染與食品安全問題也大規模爆發。　　正是在這樣的背景下，美國開始了進步時代的改革。　　美國治國理念的變化　　在整個進步時代改革中，美國人的治國理念發生了四個方面的重大轉變，具體的改革行為基本圍繞這些理念的重大轉變而展開。　　第一，是重新認識資本主義，尤其是自由放任的資本主義，美國人意識到自由放任的資本主義及壟斷特殊利益已經威脅到美國傳統的民主和個人自由，這實際上一直是美國的基調。這個時期放任自由的自由主義理念逐步被新的理念取代，也就是說民主社會應該是為所有人運作的，絕對不允許任何團隊控制其他所有人的命運，這是針對有權勢、有財富的那一小部分人說的，民主不能只為他們服務。進步時代的改革可以看作是對貪婪的資本主義以及國家的自然資源進行掠奪，他們要剎這個車了。　　第二，重新界定政府的角色和作用。在這個時期，絕大多數美國人都開始放棄小政府和有限政府的信念，轉而接受新的觀點，幫助管制經濟，經濟要進行管制，市場要進行管制，為所有的人民提供哪怕是少量的保護，這是政府的工作。政府既要開始干預市場經濟，又要提供基本的社會保障，不能像此前流行的社會達爾文主義那樣，說你們自己玩吧，我們政府不管這些。　　第三，社會責任開始正式引入。在此之前的民主政治不太強調國家的社會責任，而在進步時代的改革過程中，越來越多的美國人意識到民主要包括一個社會緯度，在堅持個人主義和個人自由的同時，每一個人都應該意識到大家是互相聯繫在一起的，每一個人都應該有一點對他人的社會責任，國家也應該承擔起這樣的社會責任。進步時代的改革開始用社會責任來平衡之前過分對個人主義的強調，就像歷史學家所說的進步主義的關鍵問題，是重構政府的過程中，必須在個人自由和社會責任之間進行平衡。　　第四是重新理解民主，民主不能發展到選舉民主就止步不前，民主同時還需要更多的對權力的監控。　　進步時代改革的政治目標首先是顛覆政治黨魁和政治機器的影響，凈化政治，也就是我們所說的黨政適當分開。打破官商勾結，使公共官員更加對公民直接負責，激發民主制度的活力。其次是行政目標，改革政府的運作機制和方式，提高政府的效率，減少腐敗的機會，建立更加對公民負責的政府。進步時代改革的經濟目標是將大型企業置於公共控制之下，反壟斷就是那時出現的，制定了《反壟斷法》。　　儘管進步時代改革的具體行動是分散的，但它們有一個共同特點，特別重視制度建設。進步時代改革之前，大家都說就是因為選舉找了一個壞人，那麼換一個人就好了。而進步時代的改革最強調的，卻是進行制度建設，解決各種各樣的問題首先要找到原因，然後建立制度來解決。比如說讓政府負責，就要建立預算制度，要讓政府變得透明，1880年美國開始改革政府會計體系。　　政治進步和社會進步　　當然，那個時期美國內部的衝突非常大，因為美國的自由主義傳統非常強。國家應該承擔更多的社會責任，但國家社會政策這一塊財政支出費用從哪裡來?國家要承擔社會責任就要加大稅收，這樣人民又不同意。　　當時有兩種不同的進步時代政治主張，一個是政治進步主義，一個是社會進步主義，政治進步主義主要是以男性為主，社會進步主義主要以女性為主，他們的想法不太一樣。以男性為主的改革者，在這些女性改革者看來，主要關注於將整個政治遊戲規則改變，將這個政府的運作程序改了，他們不希望走得太遠。　　而主要由女性構成的另外一批改革者被稱為社會進步者，她們希望通過政治改革實現更大的社會改革目標，她們不僅希望社會改革，還希望對制度和政府的目標進行全面的大修理，促進社會公正。她們也希望國家提供更多的福利。有些學者通過研究提出，20世紀福利國家的財政赤字與開放選舉權給女性有關，因為女性有了選票，政治家需要她們的選票，就要向她們承諾更多的福利，因為她們很喜歡福利，她們更多地強調這樣的內容。　　總體來說，以男性為主的政治進步主義改革比社會進步主義改革更成功一些，比如城市層面，政治進步主義者所希望的很多改變，到20世紀基本上都做了，政府變得更加廉潔、效率，承擔起更多的公共服務責任，將公共服務例如公交系統從原來的私有變成公有。州和聯邦的改革也開始，聯邦的權力和能力都得到加強，開始對大企業進行反壟斷監控，對食品藥品進行監管等。　　這種局面，女性改革者並不是很不滿意，她們的希望更高，希望國家承擔更多的社會責任以促進社會公正。她們希望的這種改革當時並沒有出現，直到大危機爆發，羅斯福新政開始，才有了社會福利。因為經受了一個更強的衝擊，國民才能夠接受國家承擔更多的社會責任。　　整體而言，美國人的政治智慧核心就是講均衡，國家和市場的力量要均衡，國家和社會的力量要均衡，不能誰過大，誰過大了都不好，國家過大就會專制，市場過大就會出現財富挑戰國家，社會過大就會民粹主義盛行。根本上還是個人自由和社會責任之間要進行均衡，國家的主體還是應該有個人自由，以個人自由為主，但同時也要有社會責任，國家應該承擔起一定的社會責任。　　改革的四大啟示　　但美國人不是十全十美，最後的改革是到羅斯福新政才完成的，由此相對成功地實現了國家治理轉型以適應社會變遷。而在整個過程中，有四個條件幫助了美國轉型，沒有這四點，他們的改革不可能出現，也不可能成功。　　第一，在進步時代，由於時勢所迫，美國社會的政治與知識精英不得不對美國賴以立國的自由主義核心價值體系進行修正，但進步時代改革修正的，只是美國自由主義的邊緣保護地帶，核心是沒有動的。羅斯福新政時有人批評羅斯福，他說：你說得不對，我還是自由主義者，就像一個老頭掉到水裡，我將這個老頭救了起來，只是將他的草帽丟了。　　美國自由主義的核心價值全部是在的，只是進行適當的修正，比如說強調個人自由的同時，也要強調社會責任，對它進行彌補。恰恰是這個核心價值體系幫助美國社會相對成功地實現了國家治理轉型，沒有核心價值體系的社會是一個很麻煩的社會，大家都覺得自己很牛，誰也不聽誰的，社會衝突很厲害。我們要看到決策後面有核心價值體系，這樣才能有共識，有共識大家才能很快地整合起來做事。　　第二，在這個時期，儘管越來越多的美國人已經意識到他們引以為榮的美國式民主開始出現問題，他們也不得不對它進行改革，比如說將匿名投票制引進來，讓投票更加公正，但基本的憲政民主制度還是在的，沒有動，而且這個制度為美國的成功轉型創造了條件。　　選舉民主使得政治家必須變成改革者，因為這些社會問題爆發出來，你要想拿到選票，總得要去回應人民的訴求，最後逼出了改革。而且，改革不能亂來，憲政民主是存在了一兩百年的文明政治遊戲規則，可以將各種改革力量有秩序地整合起來，避免政治的不穩定、政治的動蕩。　　第三是新聞自由。進步時代的新聞扒糞運動形成巨大的社會輿論壓力，也形成了公共討論，使得民眾意識到社會出事了。　　第四，在美國建國以及19世紀初，法國人托克維爾看到的美國式民主，是以社區自治為核心的民主、為基礎的民主，真正的民主必須是基層能夠自治的，而不是天天盯著誰來當總統，基層、社區的民主才是最紮實的民主。　　美國已經是一個公民社會，公民精神是存在的，非常強的。這種公民精神使得很多美國人意識到他們生活的社會已經出現問題，他們開始反思，進而開始行動，包括呼籲政治家改革，甚至自己親自組織起來解決經濟社會的問題。　　國家治理的轉型不僅僅是國家、政治家或者是官員的事，需要社會的參與，大家共同來解決這件事，這個國家是我們的，不是他們的，國家是我們大家的，我們就是政府、政府就是我們，這是不能分的。如果一個國家沒有真正的公民，國家是很難治理的。　　作者簡介：馬駿中山大學政治與公共事務管理學院院長、教授。美國內布納斯加大學(奧馬哈)公共行政學博士，專業方向為公共預算和財政管理。主要研究領域有：公共預算、公共行政學、財政史與行政史。與劉亞平合編《美國進步時代的政府改革及其對中國的啟示》一書。