黃益平：中國政府隱形債務多

　　新浪財經訊 「2013年中國新型城鎮化市長論壇」於10月19日在北京舉行。上圖為北京大學國家發展研究院教授黃益平。

以下為演講實錄：

　　黃益平：感謝會議組織方的邀請，今天討論融資的問題。討論城市化，城鎮化過程當中的融資問題核心大概就是我們想到了既然做城鎮化肯定需要很多投資，需要很多投資，那就需要找渠道來籌錢。所以，這個問題很清楚。現在如果我們看目前的大概城鎮化的融資，總體上看來，主要就是地方政府作為投資主體，但是這個地方政府作為投資主體，過去來看，看我們支持中國經濟增長，效果還不錯。這裡邊有一些大家願意積極支持經濟增長的因素在裡頭，因為有經濟學家做的分析，說看過去30年市長、市委書記、省長、省委書記有的被提拔了，有的沒有被提拔，到底是什麼原因？經濟學習分析得出的原因是GDP增長是最重要的決定因素。當然了，我們很多市長、市委書記不需要經濟學家來告訴我們這裡頭有這個因素。但是，客觀的來說，一個地方不發展，我們過去確實看到很多很具體的例子，我本人也看到我們在地方現在有很多挖地三尺，全程搞基建，對於市長得到重用了，這樣的例子很多。

　　但是，我們說新型城鎮化的時候，可能就是考慮怎麼樣可持續的問題。在怎麼樣解決以後的融資問題的時候，我覺得可能現在碰到的是兩個問題，第一個問題就是如果是我們客觀的來看，需要由政府來籌資，來支持基礎設施建設，來支持城鎮化，實際上我們缺乏正規、合理和可持續的融資渠道。實際上是沒有太多的錢可以直接從財政收入裡頭支持我們城鎮的發展。我們經常說，在我們財政體制裡頭，尤其是地方政府這一級，事權和財權不匹配，需要做的事情很多，錢不夠多，這是一個很客觀的矛盾，我覺得下一步如果我們要真正推進新型城鎮化需要解決這個問題。

　　第二個問題可能跟這個相伴隨的，我們現在已經看到了，就是地方政府的負債已經成為一個非常大的宏觀經濟的風險。我們知道在2011年的時候，國家公布了一個數據，地方政府融資平台大概借了10.7萬億，10.7萬億在當初相當於GDP的27%。後來大家覺得可能不止這個數，所以政府現在又在重新查到底有多少。數據還沒有出來，但是每一個學者、官員都有自己的估計。我看到了這個新數據，低的可能是13萬億，14萬億，多得可能是20萬億。不管是一個什麼樣的數據，我的看法是這樣，我們現在地方政府的負債確實比較多，但是不見得我們現在就是馬上面臨財政危機，或者是債務風險。因為如果我們來看，中國中央政府的負債，國債，大家現在只佔到GDP的15.5%，這個在全球來看都是相當低的。很多其他國家，美國100%，英國100%，日本200%，所以我們15.5%是相當低的數據。但是，我們有很多隱性的債務，包括地方政府的負債，養老的缺口，把所有可能的，或者隱性的債務加在一起，我們做了一個匡算，可能也高達GDP的100%左右。

　　所以，我覺得這個問題可能不是到今天就要爆發，但是債務的壓力其實已經相當大。我自己看來，可能我們更大的問題是一個流量的問題，不是一個存量的問題。流量的問題困難在什麼地方？流量的困難是地方政府借錢，但是在一定意義上面臨的是一個軟預算約束，在去年財經會議上周小川行長講話，討論地方政府負債和貨幣政策的問題，他的一個很重要的判斷就是過去我們貨幣政策關不住，一個很重要的原因就是地方政府面對的軟預算約束。就是一定意義上來說，地方政府是儘可能的借債，借完了之後，能不能還？說實話不是很確定，有的地方政府可以還，有的地方政府還不了。我們最近看地方融資平台在一個資料庫裡頭有700多家的數據，如果按照現金流來看，有一半以上現在還不出來，當然也不見得他們都會出問題。它實際上隱含的意思就是我們過去有很多已經在地方政府的帳面上，我不覺得是馬上就要面臨的債務風險。但是，這個問題不解決，如果是軟預算約束繼續下去，我們早晚有一天要爆發債務危機，這是我覺得我們在新一輪的城鎮化當中要特別防範的。

　　但是，一方面需要錢，另一方面又要防範我們的債務風險，因為很多國家現在面對的都是這個問題，怎麼辦？我覺得恐怕最主要的核心辦法還是兩條，因為我們要做城鎮化，第一、可能需要開闢新的融資的渠道，應該說是可持續的融資渠道，而不是單一的由政府向銀行借錢。第二個可能是需要考慮硬化我們地方政府的預算約束，我們通俗的話說，就是誰借錢，誰負責。如果中央政府給補貼，也可以，但是不能像現在這樣的一個糊塗帳，而且很多層次實際上它現在的負債已經超過它的每年的財政收入的兩倍，三倍，甚至五六倍都有，做完了之後，市長還被陞官了，我覺得這個從長期來說是一個極大的風險。這其實就是意味著我們背後首先需要解決的是什麼問題？就是官員考核的問題。城鎮化我最擔心的問題就是成為新一輪的用投資推動GDP增長的一個運轉，這以後可能是災難性的。首先需要解決的就是把地方官員的升遷的考核當中，把GDP的指標拿出去，甚至把它的重要性降下來。第二、要明確地方政府獨立的資產負債表，這樣不管到那兒籌錢，借錢給你的不會考慮你的資產負債表，不會考慮你的償還能力，我覺得這樣的辦法才是可以持續的。

　　具體來說，我簡單的來看有四個渠道，有可能我們以後會依靠用來支持新型城鎮化的投資需求。第一、當然我們要解決地方政府的事權和財權不匹配的問題，實際上我們現在需要大幅度增加地方政府能夠控制，或者是能夠運用的財政收入。目前來看，我們地方政府財政收入在總的收入當中的比重比較小，地方政府大概直接能控制的其實比如說像資源稅、房地產稅等等等等，可能以後可以增加一些收入。但是，我們也看到，最近所做的營改增，服務業的營改增其實營業稅原來是地方政府的收入，把它改成增值稅，意味著地方政府會損失相當大的一塊財政收入。怎麼樣增加地方政府合法合理的收入，使得他們有資源可以支持城鎮化的建設？我覺得這是我們在這一次財稅改革當中需要解決的問題。

　　第二、我覺得這是全世界的慣例，或者一般性的做法，就是要發展增債，但是增債的核心就是你要有一個和明確的項目，要有一個很明確的財政收入，簡單的來說，你要有一個能夠獨立評估的資產負債表。

　　第三、轉移支付，當然這個我覺得可能還是需要，因為各個地方的收入不太一樣，需要也不太一樣，最終中央政府可能還是會在財政平了這個帳戶以後做一些轉移支付，支持一些需要錢，但是沒有錢，又需要大力發展基礎設施，城鎮化的地區。

　　最後，需要我們更多的利用民間資本，利用資本市場，包括我們現在很多新型的工具都可以利用，包括政府與民間的合作，搞一些城市的國共建設，我覺得這裡面有很多創新的工作可以做。

　　所以，我覺得渠道還是要有，但是在做的過程當中，我們可能需要密切觀察，或者是關注，或者是防範三個方面的問題。第一個問題我覺得還是需要防範過度投資的問題。過去我們一直說中國的增長模式有兩大很突出的特徵，第一是增長速度很快，第二是結構失衡很嚴重。結構失衡很嚴重，投資太多了以後，尤其是在一些特殊的領域，包括基礎設施，如果過渡投資的話，它會影響這些領域的投資回報，影響總體經濟的可持續增長。那麼，我覺得如果我們現在推進新型城市化，我希望不要全國又把投資佔GDP的比重變成全世界最高，全世界最高了以後是會有後果的。

　　第二個需要防範的就是金融風險。金融風險其實跟我們剛才說的地方政府的負債有關係，我們剛才所說的這些地方融資平台，大概有70%以上的錢都是從銀行來。如果這些錢的負債過高，實際上隱含著金融風險。這個過程當中我們要支持地方政府的基礎設施投資，城鎮化建設，但是同時怎麼樣保證我們金融風險得到有效的控制。

　　最後一個就是我前面說的軟預算約束的問題，我覺得軟預算約束的問題，地方政府負債的問題可能是我們未來一段時間最重要的金融和財政風險，值得我們密切關注，謝謝大家！

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