論·策 l 美國宣布擴大對俄羅斯制裁

06-14

美國財政部 (U.S. Department of the Treasury) 於當地時間2016年9月1日宣布對俄羅斯實施新一輪的制裁，並強調在俄羅斯全面履行對明斯克協議 (Minsk Agreements) 的承諾之前，華盛頓將繼續保持對俄制裁壓力。

財政部海外資產控制辦公室(OFAC)此次將37個與俄羅斯、烏克蘭有關的個人和實體列入制裁名單，旨在打擊有關方面試圖規避制裁的做法，推動烏克蘭危機的政治解決。同時被納入名單管理的還包括了部分由一個或多個此前已被制裁的對象持有了50%以上所有權的主體。

OFAC執行主任史密斯 (John E. Smith) 指出，白宮將繼續制裁那些威脅烏克蘭和平、安全和主權的個人以及實體，俄羅斯需全面履行在明斯克協議中所做出的承諾，包括全面停火、撤出所有武器和軍事人員、確保烏克蘭重新掌握對邊境控制權等。並再次重申堅決反對俄羅斯吞併克里米亞。

自2014年烏克蘭危機爆發以來，美歐已對俄羅斯實施多輪制裁。俄羅斯方面此前表示，制裁無助於解決烏克蘭危機，反而會削弱地區安全。

據悉，俄總統普京將在二十國集團(G20)杭州峰會期間分別與法國總統奧朗德和德國總理默克爾單獨會談，討論烏克蘭局勢。另外白宮證實，美國總統奧巴馬將在G20峰會間隙與普京會面，溝通烏克蘭和敘利亞局勢。能否解決或達成某些協議，目前暫時不得而知，但美俄處於對峙的狀態短期內恐怕將難以得到改善。

依據總統行政令E.O 13661作出的新指定

與已經被制裁的俄羅斯銀行（Bank Rossiya）關係密切的CJSC ABR資產管理公司本次被列入制裁名單，而俄羅斯銀行則經常被戲稱為總統普京和他小圈子的私人銀行。

2014年3月17日，由奧巴馬總統所簽署的第13661號行政令開啟了制裁俄羅斯序幕。13661號政令指出，俄羅斯政府針對烏克蘭的行動和政策，包括在烏克蘭克里米亞地區部署俄羅斯軍隊，破壞烏克蘭的民主程序和機制；威脅烏克蘭的和平、安全、穩定、主權和領土完整；並且促成對烏克蘭財富的侵佔。為此，美國當時將7名俄羅斯高管列為了制裁對象。

依據該政令，美國將對被指定的俄羅斯政府官員、對運作俄羅斯軍工業的任何實體和個人、以及對任何被確定代表俄羅斯政府高級官員行事或為其提供實際和其他支持的個人與實體進行制裁。名單上的受制裁對象在美國的任何資產、不動產與其他利益都將被凍結；並禁止美國公民或實體與他們進行交易，同時，停發籤證，令其不得進入美國。

依據總統行政令E.O 13660作出的新指定

自從2014年3月16日克里米亞自治共和國舉行全民公投以來，烏克蘭東部還自行宣布成立了「頓涅茨克人民共和國」和「盧甘斯克人民共和國」，涉及其中的6名官員本次被列入了美國財政部的制裁名單，比如「盧甘斯克共和國」的武裝指揮官巴蘇林(Eduard Basurin)等人；除此之外，美國還制裁了11名克里米亞官員，其中包括幾名部長，比如克里米亞財務部長瓦倫丁·德米多夫 (Valentin Demidov) 等。另外，由烏克蘭前總理米克拉·阿扎羅夫 (Mykola Azarov)所領導的烏克蘭救國委員會 (The Salvation Committee of Ukraine)同樣也被納入本次制裁的範圍。

奧巴馬在3月6日簽署的13660號總統行政令生效早於同年3月16日的烏克蘭克里米亞自治共和國全民公投，該政令的主要內容是針對制裁對象實施在美資產凍結、拒絕交易以及停發籤證(與E.O 13661類似，後者是進一步擴大了制裁對象和範圍)，當時被視為華盛頓對克里姆林宮所發出的警告。

然而，2014年3月18日，俄羅斯總統普京在克里姆林宮與克里米亞議會主席、塞瓦斯托波爾仍舊簽署了關於克里米亞和塞瓦斯托波爾加入俄羅斯的協議，並在簽字儀式結束之後奏響俄羅斯國歌。隨後，俄羅斯總統普京於3月21日簽署已獲上下兩院批准的法案，完成克里米亞與塞瓦斯托波爾加入俄羅斯的所有法律程序，使兩地正式加入俄羅斯。

依據總統行政令E.O 13685作出的新指定

2014年12月18日，美國奧巴馬總統簽署了《2014年烏克蘭自由法案》並於當日生效，啟動第六輪對俄制裁–補充制裁。補充制裁的焦點瞄準了俄羅斯的能源、金融和國防領域。根據該法案，美國之前已針對俄羅斯天然氣工業股份公司和國防產品出口公司等大型公司追加制裁措施並對俄羅斯武器公司和高科技石油項目的投資者實施新的制裁措施，同時，允許美國對烏克蘭政府增加軍事援助，以此對俄羅斯總統普京進一步施壓。

依據該政令，包括PJSC Mostotrest和SGM-Most這兩家建築公司在內的18家俄羅斯企業被新列入制裁名單，據美國情報顯示，他們協助建造了連接俄羅斯和克里米亞半島的大橋；而俄羅斯重型機械集團公司(OMZ OAO)則因為與俄羅斯天然氣工業銀行(Gazprombank)的聯繫而被制裁；除此以外，在克里米亞境內運營的多處船舶建造企業，如Zaliv、Morye、Zvezdochka等均被列入制裁範圍；

37名新增制裁對象的最後一個則是克里米亞地區海洋運輸業巨頭Sovfracht-Sovmortrans Group及其旗下的多個企業，包括SMT-K、LLC Koksokhimtrans、Sovfracht Managing Company LLC等，涉及到航運、諮詢管理以及國防科技等多個領域。

上述19個被制裁的主體，OFAC將禁止美國人士與之交易，並嚴禁從美國出口或在出口商品或服務至烏克蘭地區，同樣，無論身處哪些，任何美國人士也不得與上述主體發生從烏克蘭進口的交易，除非事先獲得相關政策豁免或許可證。

依據總統行政令 E.O 13662作出的4份指令以及OFAC』s 50%規則依舊有效

OFAC再次明確，被莫斯科銀行以及俄羅斯工業天然氣銀行持有超過50%的主體，同樣被納入制裁範圍，即被實施凍結在美資產以及交易拒絕等。同時，莫斯科銀行適用行業識別制裁名單(SSI List)下指令1的管理要求，而俄羅斯工業天然氣銀行則適用指令4的強制措施。

[關於SSI List 的具體內容以及運用請參閱本公眾號發佈於2016年8月4日的主題]

一系列跡象表明，奧巴馬正在把「金融武器化」提高了一個新的戰略高度，當作應對全球安全問題的重要抓手。外交策略上，奧巴馬立場鮮明地反對軍事干預，同時也對金融制裁的熱衷勝過往屆總統，從敘利亞內戰到朝鮮問題再到古巴封鎖等諸多事件皆可見一斑。

此前，金融實力是外交實力和防衛實力的後盾，屬於「幕後英雄」(enabler)，但在全球化導致世界相互依存度日趨提高的背景下，金融實力的作用已經提高至可與軍事實力並駕齊驅的水平。

美國智庫歐亞集團總裁伊恩·布雷默曾經說過：

喬治·華盛頓(George Washington)操著一支火槍；富蘭克林·羅斯福(Franklin Roosevelt)下令出動重型轟炸機。但對美國現任總統貝拉克·奧巴馬(Barack Obama)來說，在必須調和美國公眾的厭戰情緒與日益不穩定的世界要求之際，首選裝備將會是一種武器化的金融。

美俄對峙的新形態

隨著制裁持續加強和時間的推移，金融制裁的「外溢效應」使與俄羅斯有金融貿易往來的第三方也受到制裁的威脅。一般而言，金融制裁不僅僅局限於被制裁對象，還會擴大到與被制裁對象有貿易往來、金融結算的第三方國家、公司、組織和個人。如果美歐對俄羅斯金融制裁力度進一步加大，與俄羅斯重要領域，包括金融服務、能源、金屬與礦產、工程及國防領域有相關貿易往來的第三方也將有可能受到金融制裁。在美元主導的金融網路下，這意味著受制裁方可能被「踢出」國際金融體系。因此，當前與俄羅斯開展業務的企業已經變得更加謹慎，這或許就是美國政府想要的威懾效果。

烏克蘭危機是重大的地緣政治事件。烏克蘭是歐洲從俄羅斯進口能源主要的通道，同時，俄羅斯也視烏克蘭為其地緣屏障，認為鞏固在烏的地位是保持其大國地位的戰略支柱。烏克蘭危機正是俄羅斯與美歐國家爭奪勢力範圍的延續，也是冷戰後世界主要國家爭奪世界主導權鬥爭的延續。在美歐俄的制裁博弈出現以後，地緣政治衝突以「幣緣」政治的形式爆發。美歐憑藉「幣緣」政治的核心－－歐美貨幣的不對稱權力直指俄羅斯經濟金融安全與利益。通過截斷美元資金流甚至封閉美元結算通道等措施打擊俄羅斯的金融利益，以達到使俄羅斯政策轉向的目標。

總體來說，烏克蘭危機已經演變為一場多重因素影響的複雜戰略博弈，涉及世界主要大國重大利益，難以速決。以往俄羅斯與美國和北約通過烏克蘭內部尋找各自代理人式的戰爭模式再也難以奏效，而西方又不能直接依靠軍事手段解決危機。因此，金融制裁成了一種替代性措施，在博弈中發揮了主導性作用。目前西方國家採取的制裁行動已經導致俄羅斯資本外流、盧布匯率下降和石油收入銳減。但面對俄羅斯的強勢態度，在需要兼顧多方利益的前提下，危機的最終解決將是一個漫長過程。