張霞丨網約車「轉正」了，但「好戲」還在後頭

▲ 滴滴出行CEO程維。

在網約車新規的指導原則中，其中有一條叫「屬地管理」，意思是地方性事務還要由地方政府根據實際情況具體決定。地方是否會進行數量控制、價格管控以及設置過高的准入門檻，還未可知。

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2016年7月28日，交通部聯合工信部等七個部委共同發布《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱暫行辦法）。歷經兩年研究、近十個月的修改，被稱為「網約車新規」的暫行辦法終於面世，這意味著網約車正式告別「黑車」時代，獲得合法地位。三天後的8月1日，佔據中國網約車最大市場份額的滴滴出行宣布收購優步中國區業務，合併後將佔據中國90%以上的移動出行市場。新規醞釀的兩年間，傳統計程車的蛋糕被網約車迅速分食，兩者的「戰爭」日益激烈（點擊藍字，跳轉閱讀：《網約車僵局》）。但網約車始終未擺脫「黑車」身份嫌疑，不時遭到執法機構查處。直到新規出台，暫行辦法以部門法規的形式承認了網約車的市場地位，為其規範發展劃定了框架，同時也留給地方更大的自主權。相比2015年10月頒布的《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》（下稱徵求意見稿），新規改變多達17處。中國政法大學傳播法中心副主任朱巍在新規發布後，在朋友圈中評論，「亮點頗多，分享經濟的里程碑」。而在上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡看來，新規出來後一個非常有意思的現象是，計程車公司認為它們贏了，網約車方面也認為它們贏了，「大家都朝對自己有利的那方面去理解，未來具體的操作會怎樣，目前還不知道」。變與不變「它是開明的，把去年一些不符合網約車發展的政策拿掉了，但是並不代表那些措施不在了，只不過放權給地方了。」對比暫行辦法和徵求意見稿，修改多達17處。其中最大的變化，就是對於私家車准入的限制。暫行辦法不再規定私家車接入網約車平台，必須將「車輛使用性質登記為出租客運」，而是新增了一個車輛屬性——預約出租客運。這樣一來，網約車的車輛報廢標準問題也便迎刃而解。此前，如果按照營運車輛的性質，網約車要遵循「計程車8年報廢」的硬性要求，但是對於多數從事兼職的車輛司機來說，這項規定並不合理，這也是此前專家對徵求意見稿的主要反對意見之一。由於反對的聲音太大，新規重新設定標準為按照里程報廢，「行駛里程達到60萬公里時強制報廢，沒有達到60萬公里，但使用年限達到8年退出網約車經營」，退出網約車經營後，可以繼續作為社會車輛使用。另外，徵求意見稿中強制約租車平台與駕駛員簽訂勞動合同，新規則採取了更為靈活的辦法，平台可以「根據工作時長、服務頻次等特點」，與駕駛員簽訂「多種形式的勞動合同或協議」。朱巍認為，這種用工關係的靈活性適合「分享經濟」背景下的網約車用工模式，也更適合網約車駕駛員「兼職」賺家用的現狀。這項規定的變化，是交通部與勞動保障部門多次商討的結果。參與新規制定的前廣州客運管理處處長蘇奎告訴南方周末記者，「這個問題討論了很長時間，勞動部門從勞動法的角度認為，只要在平台上從事勞動服務並存在事實勞動關係，就應該得到保障。」但平台上的司機從事的大多是兼職，而與所有的兼職司機都簽訂勞動合同，勢必增加平台的成本。蘇奎回憶，「如何做到既保護勞動者又支持平台的發展，這個是最難確定的。」總的來說，暫行辦法遵循的思路一直沒有變，中央層面鼓勵的是網約車「高品質、差異化發展」，也要「規範發展」。傅蔚岡認為，從徵求意見稿到暫行辦法，改變不大，「本質上沒有變，核心也沒有改變」。他所指的，是新規仍沿用類似計程車管制的方式。比如新規要求，網約車平台、車輛、駕駛員三方主體，都要獲得政府的准入許可。網約車平台的經營者，須申請《網路預約出租汽車經營許可證》；網約車車輛和駕駛員，也需要分別取得《網路預約出租汽車運輸證》和《網路預約出租汽車駕駛員證》。對於網約車平台來說，徵求意見稿規定其在「設區市或縣級道路運輸管理機構提申請」，現在改成了只要在網約車公司註冊地審核通過，就全國有效。但是網約車平台要想在其他城市開展服務，就必須要經過線下的審核。與此前在各縣級主管部門申請不同，新政規定線下審核的申請對象為，「經營區域相應的出租汽車行政主管部門」，即地級以上市出租汽車主管部門。而這樣的條款在傅蔚岡看來，矛盾依然存在，對企業來說營運成本還是很高，「這和之前沒有多大的變化」。

國家行政學院法學部副教授張效羽評價，「總的來說，新規把激烈的問題都迴避了。它是開明的，把去年一些不符合網約車發展的政策拿掉了，但是並不代表那些措施不在了，只不過放權給地方了。」

▲ 2015年6月，交管部門抓專車引發圍觀。這樣的衝突，在網約車身份合法性未明的一段時間內時有發生。（球小狼/圖）

漫長的博弈蘇奎印象中，在徵求意見稿發布之後，新規前後修改十多次，最終的版本是正式出台前一周才完全定稿。蘇奎從2015年初開始常駐北京，幾乎很少回廣州的家，他的主要任務就是參與交通部對網約車管理辦法的制定。那時候，交通部成立了改革工作小組，開始研究網約車新規。當時，網約車作為一個新生事物，剛出現不過兩年多，交通部對私家車接入網約車平台的態度並不開放。交通部部長楊傳堂在2015年3月舉行的「兩會」上，對私家車接入專車服務的表態是，「永遠不允許」。不過，他同時也給出了一些可被允許的條件，即「通過一定程序轉化為合規的營運車輛」。這樣的表態也預示了之後圍繞徵求意見稿的爭論會十分激烈。交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭告訴南方周末記者，在公布徵求意見稿之前，甚至關於是否應該針對網約車出台一個專門文件，交通部內部都有分歧，「有些同志主張，以交通部已有的《計程車管理規定》為基礎，把針對預約計程車的內容加進去擴充一下，在裡面分開寫（巡遊計程車和預約計程車）兩種形態；但也有同志提出，它們兩個還是有很大差異性的，網約車的銀行結算和信息安全的問題單靠交通部解決不了，需要靠多個部委來管。」他說，「最後採納的是專門針對網約車制定一個。」還有的計程車企業和地方政府提出，要限制網約車發展。「有的計程車企業代表說，網約車來了以後，把本來已經很難經營的市場給破壞了，搞補貼也催生了虛假的需求，不符合市場規律。而地方政府更多的是提要維護穩定，要規範管理。」張柱庭說。一位參與新規制定的專家告訴南方周末記者，在2015年年中，徵求意見稿的初稿實際上比後來的定稿「要寬鬆很多」，但隨後在交通部內部徵求意見的過程中，遭到各省交通局、交通處的極力反對，「改來改去就變成了徵求意見稿」。然而，2015年10月徵求意見稿甫一問世，便引發了社會公眾關注，其中來自法學、經濟學、交通等領域的專家反對聲最大。徵求意見稿出台五天後，在北大國發研究院召開的討論會上，十多位學者「炮轟」交通部的這個文件，反對用管理計程車的方式管理約租車。10月22日，12位來自交通規劃和法學界的專家發表公開呼籲書，認為專車新規「存在重大缺陷，不應出台」。徵求意見稿發布以後，一方面由交通部去徵詢公眾的意見；另一方面也向政府內部各部委徵求意見，由於爭議巨大，網信辦、發改委、工商總局、工信部等部門也參與到新規制定中來。「據我所知，不同部門的看法是不一致的。」一位參與政策制定的專家告訴南方周末記者，工信部和網信辦就傾向於鼓勵互聯網經濟發展。與此同時，政府與滴滴和優步等網約車公司也保持了密切的溝通。張柱庭告訴南方周末記者，交通部多次徵求滴滴等公司的意見。滴滴等公司曾提出來，能不能辦一個證在全國運營。這跟計程車的管理體制顯然是不匹配的，「那不就形成全國壟斷了嗎？這一塊沒有完全採納他們的意見，但是他們要求簡化審批的意見被採納了，審批合併在一個地方辦，在全國通用」。2016年1月以來，關於暫行辦法要出台的傳言從未停止過，但出台時間卻一再推遲，背後是一次次的討論和改動。「這期間在北京開會多次，五六百人的規模都至少有三次，今年6月份也開過一次大型會議，各個地方上的領導都來了。」蘇奎說。蘇奎印象中，在徵求意見稿發布之後，新規前後修改十多次，最終的版本是正式出台前一周才完全定稿。地方的自由裁量權「交通部用一句話叫"因城施策』，具體每個地方怎麼做，地方政府自己去想辦法，從濟南的事情來看，很多地方還是想延續過去的那種思維做法。」在網約車新規的指導原則中，其中有一條叫「屬地管理」，意思是地方性事務還要由地方政府根據實際情況具體決定。地方政府要在三個月內製定出具體的實施細則，從11月1日開始，新規正式實行。多位接受南方周末記者採訪的專家都表示，中央將更多的權力下放給地方，但地方是否會進行數量控制、價格管控以及設置過高的准入門檻，還未可知。這樣的擔心不無道理。據《齊魯晚報》等多家媒體報道，在暫行辦法發布的當晚11點，山東濟南客管中心便給當地計程車司機發送了一條簡訊，「本市網約車數量規模由本市政府決定！……而且網約車運價水平也由本市政府決定！」蘇奎分析，濟南客管中心的表態，在一定程度上是為了安撫計程車司機的情緒。但從內容來看，濟南市的上述告知並不與新規衝突。這次暫行辦法明確，網約車的價格總體上是市場調節，但城市人民政府認為「有必要時」，可以實行政府指導價。張效羽分析，政府遵循的原則是「高品質差異化運營」，與計程車實行差異化運營，就意味著可能會要求網約車強制漲價。這種情況下，地方政府很可能會為網約車設定一個最低限價作為政府指導定價。關於是否可以進行數量管制，中央也給地方留下了自由裁量權。暫行辦法規定，「城市人民政府對網約車發放《網路預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定。」但是地方到底可不可以進行數量管控，「理論講，這是非常模糊的。」傅蔚岡說。由於計程車實行數量控制，導致牌照資源稀缺，計程車牌照在一些地方被爆炒。如果網約車也同樣進行數量管控，新的尋租空間將被打開。「比如北京有一萬個網約車名額，那就很複雜，給誰不給誰，都是一個問題，可能還會出現賣牌照現象。」張效羽說。對此，東南大學交通法治與發展研究中心副教授顧大松對南方周末記者說，「只要地方搞數量控制，肯定有行政訴訟。」他分析，數量管控涉及行政許可的頒發問題，受行政許可法約束。「交通部用一句話叫"因城施策』，具體每個地方怎麼做，地方政府自己去想辦法，從濟南的事情來看，很多地方還是想延續過去的那種思維做法。」傅蔚岡說。「專車新政的出台不是專車之爭的結束，但是我們依然要為交通部發生重大的轉變點贊。」朱巍說。
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