人民陪審員制度改革試點延期 進一步向「陪而不審」等開刀

5月11日上午，最高人民法院召開人民陪審員制度改革試點工作會議。最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新在會上強調，人民陪審員制度改革試點工作開展兩年以來，試點工作取得階段性成效，初步解決了人民陪審員數量不足、編外「法官」、駐庭「法官」、「陪而不審」、「審而不議」等困擾司法審判工作的問題。

徐家新稱，人民陪審員制度改革試點雖然獲准延長一年時間，但改革試點工作仍然面臨任務繁重、時間緊迫的壓力。他強調，各試點法院要認真貫徹落實十二屆全國人大常委會第二十七次會議作出的《關於延長人民陪審員制度改革試點期限的決定》，確保人民陪審員制度改革落地見效。

2017年4月27日，人民陪審員制度改革試點兩年期滿在即，全國人大常委會通過了《關於延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）》，明確試點工作期延長至2018年5月。

如果以建國後的1951年《人民法院暫行組織條例》起算，人民陪審員制度已確立66年。2005年5月1日起正式實施的《關於完善人民陪審員制度的決定》，是該制度歷史上的第一部單行法律。

兩年前的試點改革方案，意在使人民陪審員制度趨於大眾化、平民化，破除「陪而不審」等現象。但試點實踐在陪審員學歷、選任機制、職權和義務所作出的具體規定上，遭遇新難題。

舊題：「陪而不審」

作為中國司法審判制度的組成部分，陪審員是一支龐大的隊伍。最高人民法院公布的數據顯示，在試點開始前的2014年，全國人民陪審員共約20.95萬人，他們在2014年的參審案件達219.6萬件，佔一審普通程序案件的78.2%。

2005年施行的《決定》，明確了這一群體參審的職權範圍。除不得擔任審判長外，人民陪審員同法官有同等權利。在和法官組成合議庭審判案件時，其所佔人數比例應當不少於三分之一。

按照《關於完善人民陪審員制度的決定》規定，陪審員應年滿23周歲、具備良好風評、身體健康、一般應當具有大學專科以上文化程度。

但在基層法院特別是不發達地區審判活動中，學歷要求成「落地」難題

湖南省吉首大學法學與公共管理學院李智偉曾在對湖南湘西自治州人民陪審員制度實踐進行考察、調查時發現，在基層法院的司法實踐中，人民陪審員制度難體現「大眾化」。該地區由於絕大部分大專以上學歷的人員就業都集中到了機關、事業單位，所以陪審員隊伍被「吃公家飯」的人員擠占現象嚴重。不僅如此，有些法院還存在將已退休法官選任為人民陪審員的情形。

李智偉還發現，在湘西自治州，「參而不審，合而不議」的現象也十分突出。

2014年，天津市第二中級人民法院的一份調研報告也佐證了上述觀點。報告稱：「有的法官和領導認為陪審員都是門外漢，陪審、合議只是為完成陪審率指標或者找人開庭湊個數、走過場，有的法官主要為完成陪審率指標、減輕辦案負擔才申請陪審員。」

曾任法官的資深法律工作者劉仕畢分析，還有些陪審員「陪而不審」，或因自己不是專業人士，在具體案件上依附法官意見。此外，他還指出，陪審員大多有自己的本職工作，能夠經常來法院的只有十幾個，變成「專職陪審員」。

他告訴界面新聞，目前基層法院里存在兩種陪審員：一是把陪審員當職業法官來用；二是把陪審員當「吃瓜群眾」來用。為了彌補法官的短缺，基層法院往往用陪審員湊足合議庭。「因為三個法官湊一個合議庭，對大多數基層法院來說，是做不到的。」

改革破題

為完善人民陪審員制度，經最高法院院長周強提請全國人大常委會作出決定，2015年4月28日，最高人民法院和司法部正式在10個省（區、市）的50個法院啟動人民陪審員改革試點工作。

2015年5月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），最高人民法院和司法部聯合印發了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》 (以下簡稱《實施辦法》) 。

《方案》和《實施辦法》對此前的《決定》作出具體規定，陪審員選任的年齡限制由年滿23周歲改為年滿28周歲；學歷要求改為一般具有高中以上文化學歷，但是農村地區和貧困偏遠地區公道正派、德高望重者不受此限。

陪審員身份也被作出具體限制：人民代表大會常務委員會組成人員，公檢法司工作人員和執業律師不能擔任人民陪審員，同時應當注意吸收普通群眾，兼顧社會各階層人員的結構比例。

《方案》在完善人民陪審員選任程序上要求，基層和中級人民法院每五年從符合條件的當地選民（或者當地常住居民）名單中隨機抽選當地法院法官員額數5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，建立人民陪審員候選人信息庫。

《方案》和《實施辦法》還擴大了人民陪審員參審範圍，要求涉及群體利益、社會公共利益的，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的第一審刑事案件，原則上實行人民陪審制審理。第一審刑事案件被告人、民事案件當事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實行人民陪審制審理。

可以看到，兩年前的改革措施，劍指人民陪審員突出難題。

比如所涉的提高年齡下限和降低學歷要求，司法部副部長郝赤勇曾表示，《人民陪審員制度改革試點方案》對人民陪審員的選任條件特別是任職年齡和文化程度作了適當調整，旨在提高人民陪審員的社會閱歷，拓寬人民陪審員選任範圍，提高人民陪審員的公信度。

而「隨機抽選」模式，被認為意在打破固化模式。同時，試點方案也在禁止性規定上規避陪審員「吃公飯」問題。

試點方案「落地」難

公開數據顯示，按照試點方案規定，2014年4月底，全國50家試點法院按要求完成人民陪審員選任工作，新選任人民陪審員9673人，人民陪審員總數達到13322人，為法官員額數的4.3倍。

2016年6月30日，最高人民法院院長周強向全國人大常委會報告一年來人民陪審員制度改革試點工作情況時表示，陪審員選任應建立居民信息與人民陪審員信息共享機制，根據區域分布、人口數量、案件類型、專業特點等因素，探索建立分區域、分類別、分專業等相對靈活的隨機抽選方式，進一步發揮專業人員在案件事實認定方面的積極作用。

但在具體試點工作中，「落地」問題仍十分突出。

陝西省安康學院單林波等等學者針對安康市漢濱區法院試點工作進行了考察。安康市漢濱區法院根據《方案》和《實施辦法》的規定，從陪審員選任方式、大合議庭審理案件、「事實審」與「法律審」職權分離、「社區宣誓「儀式等進行了探索，取得試點成效。但問題也隨之而來。

單林波等調研發現，在實踐陪審員選任方式上，當地法院發現難以獲得常住居民名單，在陪審員的選任中無法做到「海選式」隨機抽取，而且由於工作生活的限制，部分被選中的陪審員無法正常參審，具體案件開庭前隨機抽選陪審員也難以落實。

最高人民法院黨組副書記、常務副院長沈德詠也在《關於延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）》的報告中闡述了類似問題：全面實行隨機抽選難度較大且不盡合理，試點過程中人民陪審員候選人信息來源不暢、人民陪審員全面隨機抽選成本過高、少數隨機抽選的候選人蔘審積極性不高、積極要求擔任陪審員的群眾無法抽選成功以及難以隨機抽選到具有醫療、建築等專業知識的陪審員等問題。

事實審、法律審難區分

陪審員不再參審案件法律適用部分，是此前試點改革主要措施之一，亦起到了完善制度作用。

有媒體認為，在事實認定中，人民陪審員充分發揮了富有社會閱歷、了解社情民意的優勢。比如，分家析產的案件中，陪審員會主動把地方風俗告訴法官，法官就可以進行參考。

但沈德詠在上述報告中介紹，目前在試點工作中，對探索事實審和法律審分離的做法，在專家學者和人大代表中仍存在較大爭議，如何區分某一案件中的事實認定和法律適用問題還有待進一步研究。

2017年4月25日，全國人大常委會分組審議《關於延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）》時，部分委員也有不同聲音。

「試點前，無論是人民法院組織法還是三大訴訟法都規定人民陪審員與法官有同等權力，沒有"事實審』"法律審』的問題。」全國人大常委會委員韓曉武表示，實際工作中「事實審」與「法律審」往往並不容易劃分，法律也沒有明確規定。

「以一起受賄案件為例，認定這個國家工作人員有沒有受賄，包含謀取利益的事實和收受財物的事實兩部分，但事實問題的認定同時涉及到法律規定和司法解釋，以此判斷這個行為是不是屬於受賄。」北京市第二中級人民法院法官楊子良曾向媒體表示。

在參審案件法律適用問題上，中國政法大學法學院副院長何兵分析，陪審制度的基礎是讓人民參與法律的修訂，參與對規則的判斷。「大陸法系的參審制，陪審員參與事實審和法律審，可以避免法官壟斷法律的裁判權，事實上更優於英美法系的陪審制度。」

他認為，最高法說明中提及的問題都涉及到了陪審員制度的核心。

「要充分發揮陪審員制度的作用，需要對陪審員隨機挑選，陪審人數上要壓倒法官，還需要當庭判決，否則會留下各方干預陪審員的可能。」何兵告訴界面新聞。

年齡提高下限也有爭議。最高人民法院副院長李少平表示，提高年齡要求，主要是考慮到人民陪審員參審案件應當具有一定的社會閱歷和生活經驗，能夠廣泛吸收和代表社情民意，提高年齡要求有利於更好地發揮陪審員熟悉社情民意和對生活經驗事實判斷的優勢。

中國政法大學教授施鵬鵬則向界面新聞表示，對陪審員的年齡限制提高為28周歲缺乏學理依據，有悖陪審制的基礎價值。

人民陪審制度是我國司法制度的重要組成部分之一，是國家審判機關吸收普通公民作為非職業法官參加民事、刑事、行政案件審理的一項重要司法制度，是司法民主化、人民當家作主的具體體現，是人民群眾監督法院審判工作，確保司法公正的基本途徑，是擴大審判活動，實現法律效果和社會效果的有機統一，是發揮自身優勢，提高訴訟效率的有力措施，同時，也是對人民群眾進行法制教育、宣傳法律的重要形式。2005年5月1日正式實施的《關於完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）作為我國歷史上第一部關於人民陪審員制度的單行法律，是我國社會主義民主與法制建設的一項重要舉措，對於構建具有中國特色的人民陪審員制度具有重大的理論和現實意義。《決定》實施五年來，我國的人民陪審制度得到了全方位的發展，制度總體上運轉良好，對案件全面、客觀、公正審理，防止審判權的濫用，提高人民法院的辦案質量和效率起到了積極的推進作用，有力地促進了人民法院審判工作的科學、健康發展。但司法實踐中，由於我國有關陪審制度的規定過於籠統，缺乏可操作性，加上人們對其認識存在偏差，使得陪審制度沒有得到足夠的重視，制度運行中仍存在諸多問題，亟需完善。全文共6211字。　　　　以下正文：2005年5月1日正式實施的《關於完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）作為我國歷史上第一部關於人民陪審員制度的單行法律，是我國社會主義民主與法制建設的一項重要舉措，對於構建具有中國特色的人民陪審員制度具有重大的理論和現實意義。《決定》實施五年來，各級人民法院尤其是基層人民法院對人民陪審員的權利義務、庭審參與、管理考核等具體運行機制逐步予以規範，充分發揮了人民陪審員在司法審判實踐中的矛盾糾紛「調解員」、法律服務「宣傳員」、矯治少年犯罪「指導員」、司法為民「監督員」、溝通群眾「聯絡員」等作用，有力地促進了人民法院審判工作的科學、健康發展。但司法實踐中，由於我國有關陪審制度的規定過於籠統，缺乏可操作性，加上人們對其認識存在偏差，使得陪審制度沒有得到足夠的重視，制度運行中仍存在諸多問題，亟需完善。　　　　一、陪審員制度運行以來的基本評價　　　　人民陪審制度是我國司法制度的重要組成部分之一，是國家審判機關吸收普通公民作為非職業法官參加民事、刑事、行政案件審理的一項重要司法制度，是司法民主化、人民當家作主的具體體現，是人民群眾監督法院審判工作，確保司法公正的基本途徑，是擴大審判活動，實現法律效果和社會效果的有機統一，是發揮自身優勢，提高訴訟效率的有力措施，同時，也是對人民群眾進行法制教育、宣傳法律的重要形式。人民陪審員依法參加人民法院的審判活動並與法官享有同等的權利。人民陪審員是「不穿制服的法官」，與人民法官享有相同的權利，參與審判活動全過程，有利於人民群眾對審判工作的了解，有利於促進司法公正。這一制度借鑒了外國的陪審團制度和參審制度，讓人民群眾以陪審員的身份對審判工作予以民主監督，目的就是要促進司法民主、保障司法公正、扼制司法腐敗，並作為加大普法力度的一種手段。①《決定》實施五年來，陪審員制度總體上運轉良好，對案件全面、客觀、公正審理，防止審判權的濫用，提高人民法院的辦案質量和效率起到了積極的推進作用。　　　（一）陪審制度已初步建成並開始運行，取得了一定成效　　　陪審制度的基本價值在一定程度上得到了實現。首先，陪審員參審，擴大了民眾對司法的參與，增強了司法的民主性，也增強了合議制的制約功能，同時在一定程度上緩解了法院司法資源不足的矛盾。其次，陪審員通過參與案件審理，對審理程序、證據規則、法院內部管理制度以及法院、法官的具體工作有了更深的了解，增強了司法的透明度與公信力。第三，陪審員參與案件審理，某種程度上消除了當事人對司法的敬畏感，使司法更能貼近公眾，特別是在處理涉及婚姻家庭和鄰里糾紛時，陪審員的平民身份更容易使情緒對立的當事人平心靜氣地坐下來解決糾紛，避免糾紛的進一步升級。　　　彌補職業法官局限性的功能在個案中得到了體現。一方面，通過陪審員參與案件審理促進了案件事實的正確認定，另一方面陪審員參與案件審理對法律的完善起到了一定的作用。他們根據自己在社會生活中積累的經驗以及對人情事理的了解，對案件的是非曲直進行判斷，常常能夠表述出頗具說服力的裁判理由。

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