深化文化市場綜合執法體制改革 加強文化市場長效管理機制建設

——從基層分析文化行政執法體制改革亟待解決的問題

浦江縣文化市場行政執法大隊 朱駿

依據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦關於在文化體制改革綜合試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見〉的通知》（中辦發〔2004〕24號）、中共中央、國務院《關於深化文化體制改革的若干意見》（中發〔2005〕14號）、《國務院辦公廳關於推行行政執法責任制若干意見的通知》（國辦發〔2005〕37號）、浙江省委辦公廳、省政府辦公廳轉發了《省委宣傳部、省編委辦、省財政廳、省文化廳、省廣電局、省新聞出版局、省政府法制辦關於建立文化市場綜合執法機構的實施意見》（浙委辦[2004]45號）。浙江省各級黨委、政府高度重視，認識統一，態度堅決，措施有力，文化市場綜合執法體制改革工作進展順利。

2005年5月13日上午，省委、省政府召開全省文化市場綜合執法體制改革工作電視電話會議，對進一步深化文化市場綜合執法體制改革和加強文化市場管理工作作出部署。省委副書記、省文化市場管理工作領導小組組長梁平波，省委常委、宣傳部長、省文化市場管理工作領導小組副組長陳敏爾，副省長、省文化市場管理工作領導小組副組長盛昌黎，以及省委辦公廳、省政府辦公廳、省委宣傳部、省人大教科文衛委、省政協文衛體委等近40個省級有關部門和省文化市場管理工作領導小組成員單位負責人在主會場出席會議，各市、縣（市、區）黨委、政府領導和有關部門負責人分別在各地分會場參加會議。會議由盛昌黎副省長主持，梁平波副書記作了重要講話。

梁平波副書記在會議上指出：省本級已基本完成改革任務，調整成立了省文化市場管理工作領導小組（「掃黃打非」工作領導小組）及其辦公室，3支省級執法隊伍已全部撤銷；全省11個市市本級綜合執法改革工作基本完成，文化廣電新聞出版局和文化市場綜合執法機構都已掛牌運行，廣播電視台與廣電行政部門都已實行政事分開、管辦分離；全省大部分縣（市、區）也已基本完成文化市場綜合執法體制改革任務，文化廣電新聞出版行政管理部門和文化市場綜合執法機構相繼掛牌運行。

文化市場綜合執法改革基本完成的標誌是：文化市場管理工作領導小組（「掃黃打非」工作領導小組）發文成立；文化廣電新聞出版局掛牌成立；文化市場綜合執法機構掛牌成立；廣播電視台從原行政局中分離出來，並掛牌獨立運行。

但是站在基層文化市場執法機構（本文稱基層文化市場綜合執法機構是指縣（市、區）第一線的直接參与文化市場執法的機構）的角度（實際利益）分析，基層文化市場綜合執法改革仍然存在著幾個亟待解決的實質性問題：

一、文化市場綜合執法人員編製仍然偏少、身份沒有落實；經費沒有保障；必須的設備沒有解決。

從基層文化市場執法機構的角度看最迫切需要通過文化執法體制改革來保障或者解決的，其實無非是文化執法機構的人、財、物能得到政府的保障。

人、財、物的保障就是文化執法機構執法人員有固定的編製，能參照國家公務員制度管理，隊伍相對穩定；人員的工資、福利、辦公經費和執法專項經費等能由縣（市、區）政府財政預算予以保證；有執法需要的車輛、檢查必需的設備等。只有這樣才能建立一支無後顧之憂、穩定、有戰鬥力的文化市場執法隊伍。

但是經過04-06年文化執法體制改革，全省文化執法機構的人、財、物除杭、寧、溫外大部分縣（市、區）仍然沒有得到充分解決。以金華市為例：至今沒有一個縣（市、區）文化機構執法人員真正實施參照國家公務員制度管理，包括文化體制改革從廣電執法隊伍充實到文化執法機構的同志，犧牲了廣電的高福利、高工資，到文化執法機構後，至今身份卻沒有了得到保障，以我浦江縣為例：文化體制改革前編製3個，經過縣編委同意調入的正式執法人員7個。財政每年按照正式執法人員7個全額撥款，基本經費有保障。文化體制改革後編製增加到8個，除原來正式執法人員7個，從廣電選調2個充實到執法大隊，但財政按照正式編製8個撥款。還有一人基本經費就要文化執法機構自己解決。而且原來面對的執法對象卻從文化、新聞出版增加了文物、廣電等。更何況國家、省出台體制改革政策使在文化市場，陪伴文化市場從無到有、從弱到強、辛勤努力了十多年的文化市場管理執法人有了希望，但是轟轟烈烈的體制改革最後卻沒有真正解決他們的根本需求，這必將給執法群體帶來心理壓力、打擊大家的執法工作動力。何況在行政編製轉公務員工作實施的時候，小學、初、高中文化的都順利成為國家公務員，而我們在文化戰線工作十幾年的同志卻沒有政策來完成心愿，如我們浦江縣9個正式執法人員，全部是共產黨員，除一位老同志08年要退休，其他8人中3個是本科學歷、5個大專學歷（其中5人是學法律專業）。

二、文化市場管理要切實加強領導，形成文化市場管理的工作合力，而新的綜合執法體制建立後卻存在有內外部的難以協調的困難。

實行文化市場綜合執法，新的管理執法體制建立後，要形成文化市場管理的工作合力。加強市場監管，完善長效管理機制。能做到整頓規範文化市場秩序，以管理促繁榮，推動文化市場健康發展。但是作為文化市場綜合執法機構我們卻感到在管理、部門協作等方面更加力不從心。如浦江縣：原來體制改革前是浦江縣文化市場管理辦公室、浦江縣文化稽查隊兩個牌子1個班子，而且浦江縣社會文化管理委員會辦公室設在浦江縣文化市場管理辦公室。因此各項專項整治、聯合行動等方案的制定、開展，聯席會議的召開，都有主動權。體制改革後撤消浦江縣文化市場管理辦公室、浦江縣文化稽查隊，成立浦江縣文化市場行政執法大隊，浦江縣文化市場管理工作領導小組辦公室設在文化局，這樣就產生了：1、對內部管理上，電影院、劇院、博物館、新華書店等都是平級單位，管理上難免增加了難度。2、對外協作上，工商、公安、電信、教育等也不能象原來那樣利順。

解決方法：

一、進一步深化文化市場綜合執法體制改革，切實解決文化市場行政執法機構職能配置、內設機構設置和人員編製。

各地（市）政府協調勞動人事等部門採取強有力措施，明確必須落實的執法機構職能配置、內設機構設置和人員編製，以現有執法人員身份的切實平穩過渡，落實公務員管理制度為最終目標。並保證現有執法隊伍符合文憑、年齡、素質、執法資格等條件的人員的基本穩定。

二、提高文化市場行政執法機構的執法地位，優化行政執法環境。

參照杭州體制改革模式，把文化市場行政執法機構提升為副局級，有利於對文化系統內文化市場經營活動的規範開展和對外各職能部門聯合協作執法工作、行動的順利進行，形成文化市場管理的工作合力。

三、完善長效管理機制，從制度上落實各職能部門的協作機制

實行文化市場綜合執法後，明晰了文化市場綜合執法機構的責任的同時，要從制度明確各職能部門的責任分工，明晰各職能部門的責任，同時建立完善聯席會議制度、信息通報機制、文化市場監督檢查制度、文化市場應急處置制度、聯合執法機制和責任倒查追究制度。

四、建立鄉鎮文化市場管理機構，把文化市場管理責任延伸到鄉鎮一級 。

實行文化市場綜合執法，根本目的是為了加強文化市場管理，促進文化市場健康繁榮發展。新的管理執法體制建立後，文化市場綜合執法機構的力量依然相對薄弱，農村文化市場的管理仍然是薄弱環節，文化市場綜合執法機構的觸角難以延伸到鄉鎮、山區的各個角落。因此要參照蕭山模式，建立鄉鎮文化市場管理體系，綜合鄉鎮文化站、公安派出所、工商所等力量，實施對農村文化市場的有效管理。當然前提是上級政府以進一步深化文化市場綜合執法體制改革的為目標，統一部署，督促建立。而不是參照蕭山模式，各地自行爭取地方政府支持。

總之要實現通過文化市場綜合執法，達到「加強文化市場管理，促進文化市場健康繁榮發展」的根本目的。就要切實加強領導，形成文化市場管理的工作合力。完善長效管理機制，加強市場監管。要突出重點，整頓規範文化市場秩序。以管理促繁榮，推動文化市場健康發展。

附：各縣（市、區）文化市場行政執法機構職能配置、內設機構設置和人員編製建議方案

一、主要職能

（一）負責文化市場、新聞出版市場、廣播電視社會管理的綜合執法以及文物、版權和非物質文化遺產行政執法工作。

（二）負責查處營業性演出、歌舞娛樂場所、音像製品市場、電子遊戲市場、互聯網上網服務營業場所及其他各類遊樂場所中的違法違規經營活動；負責查處各類文物違法違規行為；負責查處非物質文化遺產保護中的各類違法違規行為。

（三）負責查處違法安裝和設置衛星電視廣播地面接收設施，違法接收和傳送境外衛星電視節目和走私盜版影片放映行為。

（四）負責查處圖書、報紙、期刊、音像製品、電子出版、網路出版、計算機軟體等方面的違法違規出版活動和印刷、複製、出版物發行中的違法經營活動，查處盜版侵權行為。

（五）承擔「掃黃」「打非」有關工作任務和文化市場專項整治行動。

（六）負責制定行政執法工作計劃、方案和各項規章制度，並負責組織實施；負責本區縣文化市場行政執法信息、統計工作。

（七）承辦區縣政府及市和區縣文化市場管理工作領導小組、市文化管理行政執法局交辦的其他工作事項和本區縣文化行政執法人員業務培訓工作。

二、內設機構

各縣（市、區）文化市場行政執法隊伍設3個職能科室。

1、辦公室（政策法規科）：負責本機關政務工作；負責公文處理、信息、議案、建議、提案和信訪、檔案、保密工作，以及重要會議的組織工作；負責重要文件和會議決定事項的督查工作；負責本機關財務、資產管理和後勤保障工作；負責行政執法監督工作，負責執法文書的規範和執法統計工作，負責執法案卷的評查工作，負責文化市場行政執法人員培訓工作；負責行政處罰案件的審核工作；負責12318文化市場舉報電話和網吧監控技術平台處理；承辦本機關有關行政賠償案件和行政訴訟的應訴代理工作；組織行政處罰聽證工作；承擔本區縣文化市場管理工作領導小組（本區縣「掃黃」「打非」工作領導小組）辦公室的日常工作。

2、執法一科（中隊）：負責行使法律、法規、規章規定應由區縣級文化（文物）等行政主管部門行使的行政處罰職責及相關的行政強制、監督檢查職責；負責查處營業性演出、歌舞娛樂場所、音像製品、電影放映、電子遊戲機、互聯網上網服務營業場所及其他各類遊樂場所中的違法違規經營活動；負責查處各類文物違法違規行為；負責查處非物質文化遺產保護中的各類違法違規行為；承擔「掃黃」「打非」有關工作。

3、執法二科（中隊）：負責行使法律、法規、規章規定應由區縣級廣播電視、新聞出版（版權）等行政主管部門行使的行政處罰職責及相關的行政強制、監督檢查職責；負責查處違法安裝和設置衛星電視廣播地面接收設施，違法接收和傳送境外衛星電視節目和走私盜版影片放映行為；負責查處圖書、報紙、期刊、電子出版、網路出版、計算機軟體等方面的違法違規出版活動和印刷、複製、出版物發行中的違法經營活動；負責查處盜版侵權行為；承擔「掃黃」「打非」有關工作。

三、人員編製和領導職數

各縣（市、區）文化管理行政執法機構行政執法專項編製（公務員編製）12—15名。其中：大隊長1名（副局），副大隊長2名（正科級）；科級領導職數3名（正科級）。