我國行政管理體制改革進程的回顧

我國行政管理體制改革進程的回顧

2010-01-27

一、行政管理體制改革在改革開放事業總體布局中不斷推進

　　黨的十七大指出，改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇。我們所以能取得今天的輝煌成就，靠的是改革開放。30年來，全面改革和對外開放的進程乘風破浪、勢不可擋，使我國成功實現了從高度集中的計劃經濟到充滿活力的社會主義市場經濟、從封閉半封閉到全方位對外開放的偉大歷史轉折。

　　改革開放不僅極大推動了社會生產力發展和各項事業全面進步，也有力促進了社會主義制度的自我完善和發展。社會主義經濟制度、政治制度的進步和成熟，是通過不斷深化經濟體制改革和政治體制改革來實現的。行政管理體制改革處於經濟體制改革和政治體制改革的接合部，既與經濟體制改革相互聯繫、相互促進，又是政治體制改革的重要內容，是合理配置黨的執政資源的基礎性工作，是上層建築適應經濟基礎的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。

　　這30年的行政管理體制改革，是與經濟體制改革密切結合進行的。十一屆三中全會以後，我國經濟體制改革「摸著石頭過河」，逐步確立了社會主義市場經濟體制目標。在計劃經濟條件下，政府對經濟社會事務實行全方位管理，政府職能覆蓋社會生活各個方面；而在市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府不再干預微觀經濟運行，要把主要精力放到創造良好的市場發展環境上來。行政管理體制改革正是隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，與經濟體制改革同步進行部署和實施的。經過30年改革，「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」這四項職能，成為市場經濟條件下對政府職能的全新界定，政府組織結構和管理方式也作了大幅調整。實踐表明，行政管理體制改革與經濟體制改革協調推進，相得益彰，促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善。

　　這30年的行政管理體制改革，是作為政治體制改革的重要環節展開的。鄧小平同志曾深刻指出，我們提出改革時，就包括政治體制改革；不改革政治體制，就不能保證經濟體制改革的成果，就會阻礙生產力發展，阻礙現代化的實現。在政治體制改革進程中，行政管理體制改革始終是一個關鍵環節和重要切入點。30年來，我們著力推動政府職能轉變，理順職責關係，優化組織結構，提高行政效能，各級政府的職責重點逐步清晰，決策、執行、監督職能逐步做到既相互制約又相互協調。行政管理體制改革還帶動了其他方面的體制改革。比如，黨委、政府和人大、政協的職責關係和機構設置逐步做到統籌協調，人大和政協各專門委員會逐步健全，職能進一步發揮；司法體制改革不斷深化，政法人員編製逐步充實，司法機關維護社會穩定的職責得到加強；工會、共青團、婦聯、殘聯等群眾團體的職能和機構逐步規範，有力發揮了橋樑紐帶作用等。通過改革，人民參與管理國家事務的渠道更加暢通，基本權益得到更大保障。所有這些改革措施和成果，都體現了政治體制改革的要求，促進了政治體制改革目標的實現。

　　這30年的行政管理體制改革，是作為合理配置黨的執政資源的重要手段展開的。改革開放以來，我們黨從一個受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，轉變為一個在對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。黨的執政理念和執政方式的變化，必然要求黨的執政資源配置作出重大調整和改進。比如，十一屆三中全會以後我國實現了由「以階級鬥爭為綱」到以經濟建設為中心的歷史轉折，黨的執政資源就要更多地轉移到為經濟建設服務上來；十六大以來強調統籌經濟社會發展、城鄉發展和區域發展等，黨的執政資源配置就要更多地向社會管理和公共服務領域、農村、中西部地區傾斜。機構編製資源是黨的執政資源的一部分，行政管理體制改革是合理配置機構編製資源的基本途徑。必須通過改革，科學合理地配置職能、設置機構、配備編製、構建體制，降低行政成本，提高行政效率，從而使黨的執政資源發揮出更大的效用。

　　總起來說， 這些年來我們根據改革開放事業總體布局，不斷深化對行政管理體制改革規律的認識，取得一系列重大理論成果，走出了一條中國特色社會主義行政管理體制改革道路。改革開放以來黨的歷次全國代表大會政治報告，鄧小平同志《黨和國家領導制度的改革》、《機構改革是一場革命》，江澤民同志《政府機構改革的目標和原則》，胡錦濤同志《在中央政治局第二十七次集體學習時的講話》等重要文獻，都對行政管理體制改革作出了深刻闡述，豐富了中國特色社會主義理論體系的內涵。各時期、各層級、各地區在行政管理體制改革方面的創新實踐，成為黨帶領人民開闢中國特色社會主義道路的有機組成部分。

　　二、行政管理體制改革有力促進了經濟社會發展和政府自身建設

　　這30年的行政管理體制改革，是適應不同歷史階段的經濟社會發展要求，全方位、漸進式展開的。改革的內涵十分豐富，範圍十分廣泛。既包括集中進行的歷次機構改革，又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛生等行業和領域的單項改革；既包括職能和機構的調整，又包括運行機制和管理方式的創新；既包括行政機構改革，又包括事業單位改革；既包括政府內部的體制改革，又包括政府與黨委、人大、政協、司法、群團等方面的協同配套改革。

　　其中，從1982年到2008年，先後集中進行了六次較大規模的機構改革。1982年機構改革，適應工作中心向經濟建設轉移的需要，著力改變機構臃腫、層次繁多、人浮於事等狀況，明確行政、事業、企業的界限，精幹領導班子和幹部隊伍。1988年機構改革，首次提出轉變職能這個關鍵，裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構，減少專業部門對企業的干預，提高政府宏觀調控能力。1993年機構改革，適應市場經濟要求，進一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤併了一些專業經濟部門和職能交叉的機構，將一部分專業經濟部門轉化為經濟或服務實體，將綜合經濟部門的工作重點轉到宏觀調控上來。1998年機構改革，是改革開放以來力度最大的一次改革，在轉變職能方面邁出更大步伐，實行政府機關與所辦經濟實體以及直接管理企業的脫鉤，同時大幅度裁併國務院組成部門，精簡人員編製。2003年機構改革，著重對國有資產管理、宏觀調控、金融監管、流通管理、食品安全和安全生產監管、人口與計劃生育等方面的體制進行了調整。

　　黨的十六大以來，我們黨深刻把握國際國內大勢和我國發展的階段性特徵，提出科學發展觀等重大戰略思想。現行的行政管理體制基本適應經濟社會發展需要，但與推動科學發展的要求相比，還存在一些不相適應的方面。黨的十七大要求加快推進行政管理體制改革。十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》，對行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務作出重大部署。這是黨的歷史上第一份系統闡述行政管理體制改革的中央全會文件，是今後較長一個時期深化行政管理體制改革的綱領性文獻。

　　根據十七大和十七屆二中全會部署，2008年國務院機構改革，從促進經濟社會又好又快發展出發，統籌兼顧，在一些關鍵領域邁出重要步伐。改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展；二是著眼於保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是積極探索職能有機統一的大部門體制。

　　這次改革著力推動政府職能轉變。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，已取消、下放、轉移了國務院部門的60多項職能。同時，按照把政府該管的事切實管好的要求，加強了宏觀調控、能源管理、環境保護以及住房、社會保障、安全生產等涉及群眾切身利益、關係國計民生的社會管理和公共服務職責。這次改革還著力理順部門職責關係。按照一件事情原則上由一個部門負責的要求，進一步明確部門職責分工，已集中解決了宏觀調控、環境資源、涉外經貿、市場監管、文化衛生等領域70多項職責交叉和關係不順問題。這次改革還著力強化部門責任，在賦予部門職權的同時，已明確了各部門的200多項責任，力求做到有權必有責、權責對等。

　　國務院機構改革完成階段性任務後，中央又通過《關於地方政府機構改革的意見》，提出地方政府機構改革的主要任務是轉變政府職能，理順職責關係，明確和強化責任，調整優化組織結構，規範機構設置，完善管理體制等。中央要求把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點，著力解決制約地方經濟社會發展的突出矛盾，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。當前地方政府機構改革正在積極有序推進。

　　經過30年持續不懈的努力，行政管理體制改革取得明顯成效。改革開放以來我國社會大局總體穩定，各項事業全面發展，人民生活實現總體小康，與我們不斷推進行政管理體制改革和政府自身建設，不斷優化執政資源配置是分不開的。從政府建設角度看，改革的成效主要體現在以下幾方面。

　　（一）政府管理理念發生重大變化。與改革開放以前相比，政府的角色定位和基本理念適應時代潮流取得顯著進步。一是確立了責任政府的理念。各級政府及部門的責任逐步得到明確和強化，一切權力來自人民、必須對人民負責的意識逐步深入人心。二是確立了服務政府的理念。各級政府及部門逐步實現了從「管字當頭」到「服務至上」的轉變，能否為人民群眾提供更多更好的公共服務，成為衡量政府工作成效的重要標準。三是確立了法治政府的理念。市場經濟就是法治經濟、政府及其工作人員必須尊重與維護法律權威、在憲法和法律範圍內活動的意識逐步形成。

　　（二）政府職能轉變取得實質性進展。經過改革，政府職能逐步與社會主義市場經濟發展要求相適應，逐步與人民群眾不斷增長的公共服務需求相適應。一是政府、市場、企業三者的關係逐漸理順。政企分開基本實現，企業成為自負盈虧、自主發展的獨立市場主體。政府調控市場、市場引導企業的模式逐步形成，市場在資源配置中的基礎性作用得到發揮，以間接手段為主的政府宏觀調控體系逐步完善。二是社會管理和公共服務職能不斷加強。著力維護社會穩定和促進社會和諧，社會利益協調機制、矛盾疏導機制和突發事件應急機制等逐步建立；著力發展社會事業和解決民生問題，義務教育、公共衛生和社會保障體系建設等邁出重要步伐。三是社會組織在經濟社會事務中的作用逐步增強。在推動政府職能轉變的同時，積極培育社會力量，各類社會組織蓬勃發展，初步實現了由單純依靠政府管理向政府與社會協同治理的轉型。

　　（三）政府組織機構得到調整優化。經過改革，與計劃經濟體制相適應的以計劃為龍頭、綜合部門管理專業部門、專業部門直接管企業的機構框架徹底改變。與市場經濟體制相適應的以宏觀調控部門、行業管理部門、市場監管部門、社會管理和公共服務部門為主的機構框架初步建立。特別是十六大以來，適應政府全面正確履行職能的需要，著重調整和加強了宏觀調控、金融監管、應急管理、安全生產、能源規劃、資源環境、公共衛生、社會保障等領域的管理體制和機構設置。

　　（四）各級政府和各部門之間的職責關係逐步理順。中央和地方事權劃分趨於合理，中央和地方的積極性得到更好發揮。不同層級政府經濟社會事務的管理責權逐步得以合理界定，各級政府在職能配置上「上下一般粗」的狀況得到改善。政府各部門之間的職責關係進一步清晰，一些重要領域的部門職責交叉事項逐步劃清，部門間協調配合機制逐步建立。特別是行政執法職責體系逐步理順，多頭執法、多層執法、執法擾民等突出問題逐步得到解決。

　　（五）政府的制度建設和能力建設得到加強。政府運行機制和管理方式不斷創新，制度化建設持續推進，行政效能明顯提高。一是科學民主決策機制建設邁出重要步伐，公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制逐步建立。二是政務公開不斷推進，機制日趨健全，範圍不斷擴大，保障了人民群眾的知情權、參與權、監督權。三是政府應急管理體系初步建立，形成了分級響應、屬地管理、信息共享、分工協作的應急體系。四是行政監督和問責力度不斷加強，包括外部監督、層級監督和監察、審計等專門監督的行政監督體系初步形成，行政問責制在重大事故處置中發揮了重要作用。五是公務員制度進一步完善。人事管理和幹部制度改革日益深化，幹部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的目標逐步實現。

　　三、行政管理體制改革積累了一些重要經驗和啟示

　　行政管理體制改革的豐富實踐，為我們提供了很多寶貴的經驗和啟示。認真總結這些經驗和啟示，有助於我們加深對改革基本規律的認識，牢牢把握正確的改革方向。

　　（一）始終堅持黨的領導，服從和服務於經濟社會發展全局。行政管理體制改革和歷次機構改革都是在黨的領導下進行的。改革的方向和各項重大措施都是按照中央關於經濟社會發展的重大決策和戰略部署確定的，同時充分保證和發揮了黨和政府在改革發展穩定中的主導作用。同時，行政管理體制始終服從和服務於經濟社會發展全局，始終與經濟體制改革以及其他各方面的改革相協調，為完善社會主義市場經濟體制，發展社會主義民主政治，建設社會主義先進文化，構建社會主義和諧社會提供體制機制保障。

　　（二）始終堅持以轉變政府職能為核心。政府職能規定著政府管理的基本方向和主要內容，推動職能轉變一直是我國行政管理體制和機構改革的一條主線。從1982年機構改革開始，中央就提出要轉變政府的經濟管理職能。1988年機構改革明確提出轉變職能的要求，以後一直把轉變職能作為深化行政管理體制和機構改革的核心。特別是黨的十六大以來，按照科學發展觀的要求，突出強調政府要全面正確履行職能，更加註重社會管理和公共服務，轉變職能在新的發展階段有了新的豐富內涵。

　　（三）始終堅持積極穩妥、循序漸進。行政管理體制改革涉及方方面面利益格局的調整，必須綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素，把改革的力度、發展的速度與各方面的承受程度統一起來，處理好改革發展穩定的關係。改革進程中始終採取積極穩妥的方針，先易後難，由淺入深，梯次推進，逐步到位。改革方向明確和條件成熟的先行一步，不追求整體同步推進。特別是歷次機構改革涉及機構精簡和人員分流時，通過多種渠道和辦法，妥善安置分流人員，避免引發社會不穩定因素。

　　（四）始終堅持發揮中央和地方兩個積極性，分類指導，因地制宜。我國幅員遼闊，人口眾多，各地情況差別很大，地區間發展很不平衡。改革既要樹立中央的權威，加強領導，統一部署，又要照顧各地的特殊性，充分調動和發揮地方的主動性和創造性，允許各地在遵循統一的改革原則和方針的同時，在改革的內容和方法上不拘一格，積極探索。對地方在改革創新中一些好的做法和經驗，及時總結，逐步推廣。

　　（五）始終堅持從中國國情出發，同時注重學習和借鑒國外有益經驗。一個國家的行政管理體制，受其歷史背景、文化傳統和政治制度等多方面的影響。因此，改革既要立足我國基本國情，認識和把握我們所處的歷史發展階段和面臨的突出問題，制定切合我國實際的改革方案和措施；又要堅持走開放道路，充分吸收其他國家行政改革的新鮮經驗，使我國行政管理體制改革跟上世界發展趨勢。

　　（六）始終堅持與時俱進，大膽創新。行政管理體制不僅是對現有權力格局和利益關係的調整，而且是一場深刻的思想革命和觀念變革，創新是行政管理體制改革的靈魂。回首以往的改革，都是在改革目標上不斷明確，在改革方式上不斷改進，在改革領域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深，從而不斷取得新的突破。

　　回首過去，展望未來，行政管理體制改革日益成為全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵，對全面推進中國特色社會主義偉大事業和黨的建設新的偉大工程具有至關重要的意義。現在改革已進入關鍵時期，越來越觸及到各種深層次體制性障礙，越來越牽涉到各方面利益格局調整，繼續深化改革的阻力和難度空前加大。同時，我們改革的動力是強大的，改革的思路是正確的，改革的外部條件是具備的，繼續深化改革面臨著難得的戰略機遇。我們要以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，無所畏懼地承擔起繼續深化改革的歷史責任。加快推進重要領域和關鍵環節的改革步伐，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利於科學發展的體制機制，為發展中國特色社會主義提供強大動力。