檢察監督與監察監督相互關係辨析

06-13

□ 姜明安 (北京大學法學院教授)

憲法和《人民檢察院組織法》規定,人民檢察院是國家的法律監督機關。2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的「關於國家監察體制改革試點工作的決定」確定,國家監察機關對所有行使公權力的公職人員依法實施監察,由國家監察機關監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守的情況。那麼,檢察監督和監察監督是一種什麼樣的關係呢?

筆者認為,根據我國憲法確立的人民代表大會體制,我國未來檢察監督和監察監督共同構成國家監督體系,二者應是一種相互配合和相互制約的關係。

首先,檢察監督和監察監督是相互配合的。其配合主要表現在下述四個方面:其一,監察機關對公職人員行使監察,通過對相應監督線索的審查、分析,如認定公職人員存在腐敗、瀆職性質的違法乃至犯罪行為,即啟動調查或偵查程序,通過調查、偵查,確定行為人涉嫌職務犯罪,即移送檢察機關依法提起公訴；其二,檢察機關依中共十八屆四中全會關於「對行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為」實行檢察監督,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的要求,以及第十二屆全國人大常委會第十五次會議「關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定」,在行使對行政違法行為和行政違法不作為監督職責的過程中,發現有公職人員違紀、違法和腐敗、瀆職問題的線索,應將問題線索移交監察機關調查、處置；其三,監察機關在對公職人員行使監察職能過程中,發現有與之相關的非公職人員的公民法人或者其他組織實施的屬於檢察機關自偵範圍的刑事案件線索,應移交檢察機關偵查；其四,檢察機關根據《人民檢察院組織法》,在對公安機關實施的刑事強制措施行為和偵查行為、人民法院的審理、裁判、執行行為、以及監獄、看守所實施檢察監督的過程中,發現有公職人員違紀、違法和腐敗、瀆職問題的線索,應將問題線索移交監察機關調查、處置。在以上四個方面,檢察監督與監察監督均必須互相配合,才能有效實現二者的監督目標和任務。無論哪一方缺少另一方的配合,其監督的目標和任務都不可能有效實現。

其次,檢察監督和監察監督又是相互制約的。其制約主要表現在下述四個方面:其一,行使檢察監督職責的檢察人員必須接受監察機關的監督。因為行使檢察監督職責的檢察人員均是公職人員,而所有公職人員都必須接受監察監督。即將在全國建立的國家監察機關不同於現在的行政監察機關,行政監察只能對行政公職人員進行監督,而未來的國家監察機關將被賦予對所有公職人員(包括國家檢察機關的檢察人員和國家審判機關的審判人員)進行監督的職權與職責；其二,監察機關在監察過程中實施涉及公民人身權和公民、法人、其他組織財產權的刑事偵查行為或刑事強制措施行為,如查封、扣押、凍結、搜查、留置等,必須接受檢察機關的監督。監察機關在監察過程中實施的這些刑事偵查行為或刑事強制措施行為,過去和現在由公安機關實施時,必須根據《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》接受檢察機關的監督。今後國家監察機關實施這些行為,當然同樣應當接受檢察監督；其三,監察機關在對檢察人員依法履職行為進行監督檢查過程中,可對其貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法行為和職務犯罪行為進行調查和直接作出處置決定。這裡監察監督針對的檢察人員「依法履職行為」當然包括檢察人員依法履行檢察監督職責的行為。此種監察監督顯然是對檢察監督的一種重要制約；其四,檢察機關對監察機關移送提起公訴的涉嫌職務犯罪的案件,依法應當進行審查,決定是否提起公訴。檢察機關經審查,如認為監察機關移送提起公訴的涉嫌職務犯罪嫌疑人不構成犯罪或具有《刑事訴訟法》第十五條、第一百七十三條、第二百七十九條規定的情形,可以作出不起訴的決定,對於主要犯罪事實不清,證據不足的,可以退回監察機關補充偵查。檢察機關對監察機關移送提起公訴的涉嫌職務犯罪案件材料的此種審查監督,無疑是檢察監督對監察監督的一種重要制約。

即將在全國全面展開的國家監察體制改革涉及整個國家監督制度的重構,特別涉及檢察監督與監察監督關係的重構。國家在對這一關係的重構設計(制定《國家監察法》、修改《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》)時,必須非常注重對二者相互配合和相互制約關係的設計。

只有設計好二者相互配合關係的機制,才能保證國家法制監督的效率；只有設計好二者相互制約關係的機制,才能防止行使監督權的監督者濫用監督權,最大限度保障被監督對象的合法權益和國家監督在法治的軌道上運行。