中國現行五級政府層級及其弊端

歐陽日輝

2008年2月26日

當代中國地方政府制度，在沿革上與中央政府制度不同，是在繼承歷代地方官制的基礎上發展演變而來的。其確立分為兩個階段：1949~1954年是建立和過渡時期；1954年頒布了《中華人民共和國憲法》，正式確立了這一制度[1]。此後，其基本原則一直延續至今。

在1949年3月七屆二中全會上，周恩來首次提出中央向地方分權的問題，即：由分散到統一，不是幾個月而是要幾年才能完成的。這麼大的中國，如果過分強調集中，會辦不好事。所以在組織形式上不能一下子都集權，一定要授權地方，才能發揮積極性。但中央必須成為掌握政策的司令部。[2]新中國成立後，主要劃分為大行政區、省、市、縣、鄉（行政村）和大城市的區。此外劃有蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北8個行政區，地位相當於省，分設「人民行政公署」。1952年11月以後，全國地方層級統一變為「三實三虛」，即省、縣、鄉3個實級；大行政區、專區、區3個虛級。[3]所謂「實級」，該區域通過召開人民代表大會產生人民政府；「虛級」則是上級政府的派出單位，直接委任組成。

1954年《憲法》首次對地方政府制度做出法律規定，確立了當代中國地方政府制度。全國行政區劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）正式三級地方政權。全國分為省、自治區、直轄市。當時，全國省級行政區經過進一步調整，共有北京、天津、上海3個直轄市，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、陝西、甘肅、青海、新疆、山東、江蘇、安徽、浙江、福建、台灣、河南、湖北、湖南、江西、廣東、廣西、四川、貴州、雲南、西康26省和內蒙古自治區、西藏地方、昌都地區。1954年全國縣級政權共有2116個，220466個鄉[4]。除省（自治區、直轄市）縣（自治州、自治縣、市）鄉（民族鄉、鎮）3級地方政府外，仍設市。市有多種，分為直轄市，地位相當於省；省轄市，地位相當於專區；隸屬專區的市，地位相當於縣，以及設區的市和不設區的市。直轄市和省轄市劃分區，並有轄縣。此外，還設有3個虛級，即作為省人民政府派出機關的「專員公署」（專區）、作為縣人民政府派出機關的「區公所」、作為市轄區和不設區的市人民政府的派出機關「街道辦事處」[5]。

我國市管縣體制的歷史源於20世紀50年代。我國自50年代後期開始，存在三種管縣的體制，即行政公署管縣，自治州管縣，市管縣。1959年9月，全國人大常委會通過《關於直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，以法律形式正式確認了市管縣的行政管理體制。1960年，全國管縣的市達到52個，轄縣243個，約佔全國總縣數的1/8[6]。1978年憲法第三十三條和1982年憲法第三十條都規定：「直轄市和較大的市分為區、縣。」1982年末首先在江蘇進行地市合併試點，中央批准江蘇省在全省範圍內撤銷原有的地區行政公署，實行市領導縣體制。1983年2月，中共中央、國務院發布了《關於地市州黨政機關機構改革的若干問題的通知》，逐步實行市領導縣體制。此後，各省紛紛開始試點「市領導縣」體制，一些尚不具備條件的地方也在爭取「撤地設市」。針對這種情況，國務院於1986年和1993年先後兩次批轉民政部報告，調整和提高了設立地級市的標準。截止到2004年底，全國地級行政區共有333個，其中地級市283個，佔85%，尚未「撤地設市」的僅有50個（包括17個地區、30個自治州、3個盟），只佔15%[7]，市管縣已成為地方行政體制的主要形式。

中國當前的地方政府層級設置，存在兩級制、三級制和四級制三種形式。（1）兩級制。兩級制僅存在於直轄市的城區，實行直轄市—市轄區，市轄區是基層地方政府。（2）三級制。三級制有四種情況：直轄市—縣（郊區）—鄉（鎮）；省（自治區）—設區的市—市轄區；省（自治區）—縣（自治縣、縣級市）—鄉（鎮）；省（自治區）—自治州—縣級市。（3）四級制。主要有兩種情況：省（自治區）—設區的市—縣（自治縣、郊區、縣級市）—鄉（民族鄉、鎮）；省（自治區）—自治州—縣（自治縣、縣級市）—鄉（民族鄉、鎮）。在三大類政府層級中，四級制是居於主導地位的普遍形式。此外，市轄區、縣級市之下設有街道辦事處作為派出機構，少數省（自治區）在縣之上設有地區（盟）作為派出機構，這些派出機構具有準政府層級地位，事實上承擔著一級政府的管理職能。[8]

由於層級設置過多，我國現行地方行政建制在實際運行過程中存在著一些問題。第一，降低行政管理效率，延緩或扭曲信息的傳遞。政策的貫徹執行多一道藩籬，信息的傳遞反饋就多一道關卡。縱向行政層級增加之後，為了降低中央政府政策傳遞過程中被多層折射後的失真，地方各級政府之間基本實行上下對口設置的「職責同構」[9]管理，以維護國家的政治穩定。層級設置過多必然造就很多機構和公務人員，膨脹了國家行政管理隊伍，增加了社會事務的審批環節，總體上降低了行政管理的效率。多一個縱向的行政層級，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在某種程度上會導致信息的失真，甚至形成行政阻力，導致資源配置成本增高、效益降低。在市管縣的體制下，市級機構，實際上多是起上傳下達的作用；縣裡要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經過市級，才能貫徹到縣裡。[10]地級政府夾於省和縣之間，處於一個尷尬的境地，導致地級市無法明確定位，只能通過上收部分縣級政府的許可權來發揮作用，影響了縣級政府發揮其自治功能。[11]

第二，增加國家財政負擔，地方政府債務膨脹。按照「一級政權、一級財政」的原則，增加了國家財政負擔。我國目前有五級政府，按「職責同構」原則，有一級政府的設置，相應就有一級權力機構、司法機關等各類行政、事業單位的對口設置，運行成本巨大。維持一個地級市政府機構的正常運行每年需要數億元的巨額費用，在地方和中央財政支出中佔了很大的比重，加大了兩級財政的分散程度。以1個中等地級市為例，僅市一級就擁有廳級幹部30多人，處級幹部200多人，科級幹部1000多人，機關工作人員一般都在10000人以上，每年需要行政經費支出5億元左右[12]。高額的行政管理成本，嚴重增加了國家的財政負擔，造成基層政府財政困難[13]。根據估算，全部地方政府債務至少在1萬億元以上；全國2470個縣級單位，一般預算赤字縣2001年共計731個，赤字面為35.6%，鄉鎮財政負債保守估計也在2000億~2200億元左右；全國5萬多個鄉鎮平均每個鄉鎮負債400萬元，有的鄉鎮負債甚至超過數千萬元；地方政府債務膨脹的深層次原因是政府層級過多、行政機構繁雜、人浮於事[14]。

第三，政府層級過多導致省以下財政未能徹底實行分稅制，加劇了我國縣鄉財政的困難。五級政府使得法律規定的28個稅種在各級政府之間進行分稅十分困難，很難確保各級政府都有穩定充足的收入來源，不得不增加共享稅部分。於是地方各層級之間財源交叉、財力紊亂、低效，使得處於分稅制末端的縣鄉財政收入十分有限。[15] 由於採取了「雙軌並行」、「增量調整」、「逐步到位」的漸進策略，五級政府的構架使省以下地方財政體制改革滯後，未能真正實行分稅制，從而加劇了我國縣鄉財政的困難。財政級次過多的另一個結果是，造成財政資金在劃撥過程中的耗散，「雁過拔毛」使基層財政許多利益實際上得不到保障[16]，這也是造成縣鄉財政困難的一個原因。加上財政轉移支付制度不規範，未能達到均衡效應，我國基層財政度日如年。 第四，「市管縣」體制存在「市壓縣」現象，阻礙了縣域經濟的發展。設置「市管縣」的初衷是為了發揮中心城市的輻射作用，帶動縣域經濟發展，實現城鄉經濟協調發展。如果一個地級市經濟實力足夠強，對所轄縣市能夠形成帶動作用，對縣域經濟的發展是有利的。但在實際運行中，地級市對縣域經濟發展起了阻礙作用和屏蔽作用，出現城區侵佔縣域和農村利益的現象，成為縣域經濟的「抽水機」。「市管縣」體制主要是為市區服務，市政府為了發展轄區經濟和顯示政績，常常利用行政手段截留審批指標、財政資金、工程項目、招商引資項目，人為地把資源調配給市區，從而形成了所謂的「市壓縣」、「市卡縣」、「市擠縣」、「市刮縣」等問題，致使上級政府的政策走樣，宏觀經濟政策和財政轉移支付也經常難以正常落實。在經濟相對落後廣大中西部地區，這種現象比較突出。進入90年代後，隨著市場成為資源配置的主要方式，地級市與縣級市之間的矛盾日益暴露。

[1] 李格：《當代中國地方政府制度的沿革和確立》，載《當代中國史研究》2007年第4期。

[2] 金沖及主編：《周恩來傳》第2卷，中央文獻出版社1998年版，第914頁。

[3] 中共中央文獻研究室：《周恩來年譜（1949～1976）》（上），中央文獻出版社1997年版，第269頁。

[4] 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第5冊，中央文獻出版社1993年版，第608頁。

[5] 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第5冊，中央文獻出版社1993年版，第150頁。

[6] 劉錫田、李玉珠：《中國地方政府層級制度存在的問題與改革》，載《經濟研究參考》2005年第68期。

[7] 民政部：《中華人民共和國行政區劃簡冊（2005年）》，中國地圖出版社2005年版。

[8] 楊宏山：《府際關係論》，中國社會科學出版社2005年版，第317頁。

[9] 張志紅：《當代中國政府間縱向關係研究》，天津人民出版社2005年版，第267~282頁。

[10] 張占斌：《強縣擴權與省直管縣：析中國政府層級改革兩思路》，載《學習時報》2005年8月4日第一版。

[11] 陳達雲、鄧速：《以省管縣體制構建我國地方行政層級的思考》，載《國家行政學院學報》2007年第1期。

[12] 許峰：《取消地級市入視野「省直管縣」將有試點》，載《南方周末》2005年9月15日第四版。

[13] 所謂基層政府，在中國現行體制下指市（地區）、縣（市轄區）、鄉（鎮）三級政府。基層財政體制通常被稱為省以下財政體制，一般包括省對市（地、州）財政體制、市（地、州）對縣財政體制、縣對鄉鎮財政體制三個層面。

[14] 國務院發展研究中心地方債務課題組：《關於中國的地方債務問題及其對策思考》，載《國研報告》2004年第3期。

[15] 賈康、白景明：《縣鄉財政解困與財政體制創新》，載《經濟研究》2002年第2期。

[16] 唐若蘭、師麗、劉正芳：《我國縣鄉財政解困與政府層級改革》，載《國家行政學院學報》2007年第1期。