王偉 | 西方式民主不是治理族群衝突的良方——新興民主國家族群衝突不斷滋生的機理分析

西方式民主不是治理族群衝突的良方——新興民主國家族群衝突不斷滋生的機理分析

王偉

20世紀90年代以來，部分族群衝突頻發的多民族國家選擇了西方式民主道路，希冀以西方式民主機制來化解族群衝突。然而，數據顯示，近30年來族群衝突在這些國家不但沒有解決，反而愈演愈烈。究其主要原因，與其所奉行的自由主義和民族主義的內在張力、民主化過程和民主制度的設計和實踐有關。拿自由主義之葯來療民族主義之傷，顯然難以奏效。因此，不同國家族群衝突的治理應結合國情實際，探索適合自身的治理模式。

關鍵詞：西方式民主 族群衝突 新興民主國家 蒲隆地

作者王偉，中央民族大學科研處助教，中國人民大學國際關係學院博士研究生。地址：北京市，郵編100081。

20世紀90年代以來，世界範圍內的族群衝突愈演愈烈，從緬甸、阿富汗、敘利亞、葉門，到烏克蘭，一波未平一波又起，且沒有減緩跡象。因其暴力性、破壞性和擴展性等特點，族群衝突在造成國內失序，民眾流離失所的同時，也引發了地區乃至世界的不穩定。族群衝突成為當下國際社會最主要的衝突形式。因而化解和治理族群衝突成為當前安全研究中的重點、難點。

在眾多治理族群衝突的方法、理論和實踐中，最具吸引力的是西方民主模式。這也是20世紀90年代部分多民族國家選擇西方式民主模式的原因。由於這些國家的民主標準和理念受西方民主價值觀影響，與社會主義國家的人民民主不同，故將其稱為西方式民主國家。相較於成熟穩定的民主國家，這些成立時間短、民主質量排名靠後的民主政府被學界稱為新興民主國家。然而近30年過去了，這些國家的族群衝突並未得到有效治理。據統計，從20世紀90年代至21世紀初，世界範圍內因族群衝突死亡的人數達2000萬之多，且多集中於這些新興民主國家。據研究預測，族群衝突在將來仍會繼續普遍存在。那麼，為何西方式民主在較為成熟的國家成為抑制族群衝突的有效工具，而在新興民主國家卻難以奏效，甚至成為族群衝突的濫觴，其內在原因是什麼？這便是本文試圖要回答的。

一、西方式民主模式：新興民主國家族群衝突治理的選擇

族群衝突是一個國家內的兩個或兩個以上的族群為了爭取政治、經濟、文化等諸方面利益而進行的衝突行為。依據衝突程度，可將其分為低烈度族群間暴力、高烈度的族群造反、族群內戰和種族屠殺等類型。族群衝突的原因眾多，學者們從多個學科進行了解讀，如政治學強調安全困境、資源競爭和精英理論，社會學強調認同理論、勞動力市場分割理論以及建構主義等，民族學強調民族認同、宗教、文化、民族主義和原生主義的分析路徑，歷史學則強調路徑依賴、集體記憶等的重要性。為了化繁為簡，本文從衝突發生的視角，將其歸納為安全困境、族群地位、族群同化和族群精英四個方面的原因。

（一）族群衝突的原因分析

1.族群安全困境。在多民族國家裡，族群為了生存，試圖實現安全的最大化，而自身力量的增強會引發敵對族群的不安，雙方在相互競爭和猜忌中走向安全的困境，乃至衝突。族群安全困境的基礎是族群間的害怕（Fear）和不確定性（Uncertainty）。族群間的害怕表現為族群由於不信任造成的不安和對於敵對族群行為的不確定性，即你不確定敵對的族群何時、以何種方式向你發起攻擊。如蘇聯解體後的亞美尼亞人和亞塞拜然人的衝突、庫爾德人與伊拉克政府的衝突等便是例證。

2.族群地位。族群為尋求在國家和社會中的地位會展開鬥爭。哪一個族群的歷史會成為國家的歷史？哪一個族群的語言、宗教和文化會成為國家的官方語言、宗教和文化？誰將執掌國家牛耳？誰將獲得更多教育、就業機會？這些與族群地位有關的內容是族群政治最為關注的部分。圍繞著這些問題的族群衝突主要在以下四種狀態下發生：

第一，現代化造成勞動力市場沿著族群界線分割，現代化對於各個族群認同的建構以及現代化帶來的移民運動。 第二，殖民主義採取的「分而治之」政策和由此形成的內部殖民主義結構易造成各個族群的敵對狀態。第三，教育範圍的擴大造成一個特殊群體——知識分子，這些興起的族群階層會打破以往的社會秩序。他們會利用書寫的政治來宣稱「保護本族群的文化」、「攻擊主導族群文化同化」、「重新建構族群間的對抗文化」。 第四，帝國解體。一個帝國通過強有力的中央政府來統治各個族群，一旦帝國瓦解便會造成族群間的地位之爭，如歷史上奧斯曼帝國瓦解后土耳其人與庫爾德人的衝突，英帝國衰落後美易洛魁族與喬克托族間的衝突。

3.族群同化/霸權。族群霸權者認為自己族群的政治制度、宗教、語言和文化應成為國家官方的宗教、語言和文化，其他族群都應遵守或被同化。他們認為自身的統治是理所應當，並有權力同化其他族群，甚至有權力奴役、殺害其他族群。如土耳其人對於庫爾德人的統治、盧安達的胡圖族對圖西族的屠殺，以及美國歷史上對於黑人的奴役和對印第安人的屠殺，等等。然而，哪裡有奴役哪裡便有反抗，處於被統治地位的族群如果在歷史上被殺戮過， 往往會進行反抗。

4.族群精英理論。族群精英是族群衝突行動的領導者，可分為族群政治精英和族群文化精英兩種。族群政治精英，一是歷史上的，他們為了實現民族的自決而鬥爭，主要體現在20世紀60年代的民族主義運動當中，如印度的甘地、埃及的納賽爾和古巴的卡斯特羅等。二是活躍於當今政治舞台上的族群政治精英，而他們又分為兩類，一類是為了爭取族群的自由、平等和民主等權利設身處地為本族群利益而奮鬥的政治精英；另一類是以打族群牌獲取自身政治權益的人。族群政治精英的共同特點是借用族群認同來進行族群動員。族群文化精英是指族群知識分子精英和宗教精英，他們是為了保護本族群的文化傳統和語言文字，而動員族群民眾爭取語言、文字使用的權利和宗教信仰的自由。

以上對族群衝突原因的歸納解釋表明，安全困境指出族群間的不安和不確定性對族群衝突的影響；族群地位指向族群結構的影響，即一個族群在國家結構內地位的變化會影響族群關係；族群霸權/同化聚焦於族群自身的野心對於族群關係的影響；族群精英理論從集體行動的視角出現，回歸族群強人在族群動員中的作用。因此，圍繞著這些族群衝突的原因，學界提出了以「民族政策和制度」，「民族交往、溝通和融合」，「民族整合」，「多民族共同體和身份構建」以及國家權力的民族共享等治理方式。而這些新興民主國家，則紛紛部分選擇將西方式民主模式直接運用於族群政治。

（二）選擇西方式民主模式的原因

西方式民主模式成為20世紀90年代新興民主國家治理族群衝突的首選，這與當時它們所面臨的國內外形勢密切相關。隨著蘇聯的解體，在某種程度上意味著以美國為首的西方陣營在意識形態鬥爭中取得暫時勝利。一時間西方自由民主的意識形態甚囂塵上，一掃20世紀70年代民主危機之陰霾，以致弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）認為意識形態鬥爭的歷史已終結。在這種形勢下，以美國為代表的西方國家在全球範圍內大肆輸出西方式民主模式，主要手段包括：首先，給予雄厚的資金支持幫助民主化國家發展市場經濟建立民主政府，如對蘇聯解體後獨立的東歐、獨聯體國家多施行了傑佛瑞·大衛·薩克斯（Jeffrey David Sachs）的以「經濟自由化、經濟私有化、經濟穩定化」為特徵的休克療法。同時，歐盟《哥本哈根標準》中的民主要求也推動了諸如希臘、西班牙、葡萄牙、土耳其、捷克斯洛伐克、匈牙利和波蘭等國家的民主化。其次，通過武力打壓威權體制國家以促使其實現民主化。如海灣戰爭後，美國在波斯灣地區陳兵50萬以監督科威特等中東國家的民主化進程。再次，美國等西方國家認為以非政府組織、非營利組織等構成的公民社會，有助於喚醒公民意識，實現民主化。因而，美國自20世紀80年代中期開始進行民主援助，以幫助非民主國家實現民主轉型和鞏固民主轉型成功的政府，據統計，截至2003年，美國此項花費已達5億多美元。歐盟、加拿大、日本等國家和國際組織也參與其中。最後，「民主和平理論」對於冷戰後國家民主化影響深遠，成為族群衝突國家選擇以西方式民主模式治理族群衝突的誘因之一。

此外，在治理世界範圍內的族群衝突時，聯合國主張採用權力共享（Power-Sharing）的民主體制，也促使族群衝突國家走向西方民主道路。20世紀70年代，隨著美國霸權的衰落，美國開始轉向制度主義，即以國際制度、規範來獲取國際社會中的結構權力，這一傳統在冷戰後得以延續。因此，在全球族群衝突治理中，美國常常借聯合國的名義，披著人權的外衣，來實現其治理成本的最小化。聯合國在治理族群衝突的過程中也主張以「和平維持、和平達成、和平建構」方式來組建權力共享的民主政府。如1964年，聯合國安理會通過「第186號決議」來治理塞普勒斯的族群衝突；1978年，通過「第425號決議」組建聯合國駐黎巴嫩臨時部隊，以實現對黎巴嫩族群衝突治理，在盧安達、蒲隆地、索馬利亞和波斯尼亞等國家衝突後，聯合國大多採用權力共享的方式來組建民主政府。

這些新興民主國家選擇西方式民主模式也有其內在原因。捷克共和國（1989）、波蘭（1990）、羅馬尼亞（1990）、匈牙利（1990）、亞美尼亞（1991）等後共產主義國家，一方面為了擺脫蘇聯的影響，建構自身的國家認同，選擇倒向西方陣營；另一方面，這些國家百廢待興、國家羸弱，需獲取西方資本和技術支持，因而主動接受援助的政治標準，積極組建民主政府。

在這些新組建的民主國家中，由於民主與族群間的政治關係不同，其民主模式又可分為五種：第一種是協和式民主（consociational democracy）。阿倫·利普哈特（ Arend Lijphart）在分析荷蘭、瑞士、比利時和奧地利體制的基礎上，提出了通過協和式民主治理多民族國家的族群衝突。他認為，協和式民主通過以下方式可消除族群間的害怕和敵對行為：其一，建立一個包含各個族群在內的聯合政府；其二，聯合政府內的比例代表制能夠確保每個少數族群參加公共治理；其三，族群間的相互否決權可杜絕損害少數族群權利的決議；其四，給予少數族群一定的自治權可緩解它們自決的要求。利普哈特認為通過協和式民主制度的建構可緩解族群間的張力，降低族群分離運動的風險。捷克斯洛伐克、塞爾維亞和黑山共和國、奈及利亞等國家採用了這種體制。

第二種是多元文化民主模式（multicultural democracy），它介於自由式民主和協和式民主之間，承認各個族群的差異，但並不給予制度上和政治上的權力，如加拿大和南非。

第三種是民族民主模式（ethnic democracy）。這一種模式介於協和式民主和非民主模式之間，提倡由一個主導族群來構建民主體制。

第四種是個人自由民主（individual liberal democracy），即個人是社會的原子單位，人與人之間只有一種文化、語言和族群認同，即「一族一國」的民主構想。

第五種是共和式自由民主（republican democracy），即國家通過勞動力自由市場、公共教育、大眾媒體、自由同化運動以及其他破壞和抑制族群多元性的方法，推行單一文化和語言，來取締多元族群的制度，實現同化的單一國家認同。二戰後西歐的很多國家為解決移民帶來的族群衝突，多採用此種民主形式。

二、新興民主國家族群衝突治理的實踐

1980—2010年間，共有78個國家經歷了族群衝突，這78個國家都不同程度嘗試過民主化，但從目前來看，僅有不到三分之一國家取得一定成績。這些新興民主國家的族群衝突亦如此。實際上，從西方國家借鑒而來的民主治理模式並沒有有效解決這些新興民主國家的族群衝突問題。

（一）西方民主模式治理下的族群衝突總趨勢

據美國系統和平中心統計，1990—2015間，國際社會共發生116起軍事衝突，涉及60個國家，造成5，230，700人死亡，其中因族群衝突的死亡人數為2，751，700人，涉及50個國家。在這些國家中，民主體製為40個，死亡2，420，950人,占死亡人數的87.9%，威權國家10個，死亡人數為330，750人，佔12.1%。通過表1中民主政府建立時間和族群衝突發生時間的比較可知，這些新興民主國家較突出的族群衝突幾乎都發生在民主政府成立之後，一定程度上說明西方式民主在這些國家族群衝突治理中難以奏效。

表1 族群衝突死亡人數統計表（1990-2016）

資料來源：本表根據系統和平中心數據提供的族群衝突的時間和死亡人數以及衝突國家的政治體制類型（民主或威權），皮埃羅·斯加魯菲（Piero Scaruffi）所統計的每個國家建立民主政府的時間，並結合唐納德·霍洛維茨（Donald L.Horowitz）2014的一篇文章文章索引中所總結的1980-2010年間20個民主國家所建立民主政府的時間而制。

由於美國系統和平中心的數據只是有關軍事衝突的數據，因此其衝突包括國際戰爭、內戰和族群戰爭三大類，因此表1中關於族群衝突範圍有所縮小。然而在其歸入內戰的數據中，有很多也涉及族群因素。若按照少數民族人權組織（Minority Rights Group）將族群騷亂、抗議等活動也定為族群衝突的話，那麼族群衝突在新興民主國家中的數量將會呈幾何數增加。諸如斐濟、愛沙尼亞等民主國家的族群衝突也應呈現在表1中，但考慮到數據收集的難度和質量，所以未將它們納入其中。

（二）民族民主、多元文化民主模式與族群衝突

如前文所述，協和式民主、多元文化民主和民族民主、個人自由式民主及共和式自由民主五種模式是新興民主國家治理族群衝突的主要選擇。其中後兩種模式多為西方發達國家所選，因為這些國家多為社會分化不嚴重，族群界線相對模糊，常常以公民個體國家認同的建構來淡化族群認同。然而新興民主國家社會分化較為嚴重，因此多選擇前三種民主模式，即協和式民主、多元文化民主和民族民主。據美國系統和平中心統計顯示，2016年度國家碎片化指數為20-25的蘇丹等6個國家是極度分裂的國家；指數為16-19的安哥拉等10個國家是高度分裂國家；指數為12-15的賴比瑞亞等4個國家是嚴重分裂國家；指數為8-11的阿爾及利亞等10個國家是中度分裂國家；指數為4-7的波斯尼亞等6個國家為低度分裂國家（如表2所示）。由此可見新興民主國家的分裂程度嚴重的狀況。因此，阿倫·利普哈特、唐納德·霍洛維茨、羅伯特·格爾（Robert Gurr）等主張在這些國家實行族群層次上的民主制來抑制族群衝突。在西方政治學界，民主模式也一度成為治理族群衝突，實現自由民主可持續發展，最有影響力的制度安排。

其中民族民主模式是一種主體民族霸權的模式，顯然這種模式不利於少數民族權利的保護。如以色列，國家政治主要由以東方猶太人（Oriental Jews）和德系猶太人（Ashkenazi）構成的勞動黨和利庫德集團操縱，其中由巴勒斯坦少數民族構成的村莊之子（The Sons of Village）、伊斯蘭運動（The Islamic Movement）、阿拉伯民主黨（The Democratic Arab Party）和全國聯盟（The National Alliance）等政治組織只能依附猶太人組成的政黨而存在。這種民族民主模式致使猶太人控制著國家機器，並以此制定一系列維護其民族優越性的政策，致使巴勒斯坦人民以各種方式進行反抗。這也是現在以色列熔爐政策失敗的主要原因。多元文化民主模式只承認文化上的多元性，而在制度上並不給予少數民族權力，一度在加拿大和獨立後的南非較為出名。然而，在新興民主國家由於民族宗教勢力盛行，往往借文化獨立性的要求展開利益爭奪，如在中亞和非洲大湖區的族群衝突，多是沿著宗教文化認同展開，以共有的文化認同來獲取更多的區域利益。從近年來法國、德國和英國等國家領導人宣告多元文化民主模式失敗看，其影響力也在不斷下降。以下將對新興國家最易選擇的協和式民主進行分析。

（三）蒲隆地的協和式民主選擇與族群衝突

那麼協和式民主是否取得族群衝突治理的預期效果呢？下面以非洲的蒲隆地為例來闡述民主對新興民主國家族群衝突的治理實踐。蒲隆地原名烏隆地，於16世紀建立封建王國，自19世紀中葉開始，先後受到西歐國家的殖民、代管，直到1962年建立蒲隆地王國，重獲獨立。蒲隆地人口大約為1050萬人，由胡圖族（84%）、圖西族（15%）和特佤族（1%）三個部族構成，居民中61%信奉天主教、24%信奉基督教、3.2%信奉原始宗教。

20世紀80年代末，蒲隆地政府在政治上選擇「民族失憶」，即忽視民族因素在政治上的影響。然而這種失憶並不能阻止族群衝突的爆發， 1988年發生的族群衝突便是例子。1988年衝突之後，皮埃爾·布約亞（Pierre Buyoya）成為總統，他迫於國際壓力選擇了西方民主模式，以期通過族群間的平等來治理族群衝突。1988年秋季，在內閣和研究民族團結問題的國家委員會中實現了胡圖族和圖西族的等額代表制。這是胡圖族第一次取得與圖西族相同的政治地位。

蒲隆地1992年的憲法規定：政府的組建應考慮到各個族群的利益，包含一切族群。如憲法第84條規定政府應本著民族團結精神，包含一切蒲隆地人民；憲法第101條規定議會議員也廣泛代表各族群。

這一民主體制憲法的設計在1993年的總統選舉中得到實施。挑戰者梅契爾·恩達達耶（Melchior Ndadaye）以65%的選票當選，在任者皮埃爾·布約亞獲得32%的選票。議會選舉中，恩達達耶的蒲隆地民主陣線（Front for Democracy in Burudi，胡圖族）獲得71%席位，而爭取民族進步統一黨（Union for National Progress，圖西族）只獲得21%；胡圖族佔據了85%的議會席位，15%的席位屬於圖西族。這引起了圖西族對胡圖族政治霸權的害怕，因為在這種席位安排中，圖西族無法獲得至少20%支持以否決對其族群不利的議會決策。恩達達耶也意識到圖西族的不滿，因此在議會席位設置上，給予圖西族政黨——「爭取民族進步統一黨」提供了多於25%的議會席位，並任命圖西族精英塞爾維·肯內基（Sylvie Kinigi）為首相，這樣圖西族佔據了多於三分之一的議會席位。然而這所有的努力並沒有換來圖西族的認可，1993年10月20日夜間，圖西族的軍人發動了軍事行動，總統恩達達耶和一些幕僚及數以萬計的人被殺。這次事件成為蒲隆地長達10年族群衝突的開端。

可見，協和式民主看似包容、平等和自由的民主安排，並沒有給蒲隆地的族群衝突帶來福音，反而使其走向一種惡性循環。

三、西方式民主模式難以解決新興民主國家族群衝突的機理分析

西方式民主模式沒有終結族群衝突，相反在某種程度上起到了催化作用。究其主要原因，與自由主義和民族主義之間的張力、民主化過程和民主制度安排有關。

（一）自由主義與民族主義間的張力

自由主義和民族主義是法國大革命後興起的兩股政治思潮，自由主義強調個人的理性和道德權力，民族主義注重集體的權力和價值。這對孿生兄弟間一直存在著個人主義和集體主義之爭。自由主義主要呈現為平等、自由、民主、市場經濟和人權，而民族主義則自二戰德國法西斯化後被污名化、妖魔化。然而，族群衝突多為民族主義使然，拿自由主義之葯來療民族主義之傷，恐有「風馬牛不相及」之嫌。當代西方自由民主模式囿於理論局限，在解決民族問題時越來越捉襟見肘，因為自由主義雖是民族國家的道德，但民族國家本身則是非自由主義的終極價值結構。

自由民主包含著一種張力，一方面認為自己「支撐著某些東西」，另一方面也看到了這種信念正受著民族國家的威脅。正如哈貝馬斯所述「新自由主義政治正在有序地進行，並擺出一付洋洋得意的樣子。打破新自由主義政治的出路在於，在民族國家之外為民主過程找到一個合適的形式」。實際上，自由主義倡導的市場經濟全球化在一定程度上孕育和加劇了族群衝突。蘇珊·奧扎克（Susan Olzak）通過數量分析發現，1984-2002年間的族群衝突與全球化呈正相關關係，即全球化滋養了族群衝突，因為經濟的全球化造成各族群間經濟發展的不平衡，文化的全球化，致使人權等議題成為族群爭端的緣由。20世紀80年代後，西方發達資本主義國家多以援助為由，大肆輸出其自由、民主體制，事實上這種援助不僅沒有有效幫助第三世界國家的發展，反而卻造成這些國家經濟結構的不合理和市場的混亂。

（二）民主化過程中的族群衝突

民主化過程多指國家由威權體制向民主體制的轉變，其主要有三種方式：第一種是轉變（transformation），即由政府自上而下的改革，在這種轉變的過程中要有一個強大的政府，以至於能夠抵禦反對派的攻擊，西班牙佛朗哥國王死後的改革以及巴西的改革都屬於這一類的民主化。第二種是替換（replacement），即原政府被民主政府代替，一般是威權體制自身的垮台或被推翻，在這一過程中由於政府力量的弱小，需要各派力量協商建立民主政府，如菲律賓費迪南·馬克斯（Ferdinand Marcos）政府垮台後的改革和羅馬尼亞尼古拉·齊奧塞斯庫（Nicolae Ceausescu）死後的改革便屬於此類。第三種是轉位（transplacement），它介於轉變和替換之間，在這種模式當中政府和反對派勢均力敵，任何一方都不能取得絕對勝利，兩者往往通過協商、妥協來組建民主政府，如波蘭的民主化便是如此。

新興民主國家民主化看似可以給予少數族群更加平等、自由、民主的政治權利，至少可以提供一種政治表達機會。如納韋爾（Nevers）認為八種狀態下民主化可緩解族群間的張力。一是在民主轉變的過程中能夠早些注意到族群間的緊張關係；二是族群關係在轉變前較為和諧，那麼在轉變的過程中應盡量避免將族群納入政治過程；三是在民主政府中應給與各個族群等同的政治權力；四是如果原威權政府不是由少數族群把握，那麼民主化便可緩解族群衝突；五是如果主體民族是反對威權政府的主體，那麼民主化便可降低族群緊張；六是如果族群的精英是溫和的，那麼民主化便可降低族群衝突的可能性；七是如果沒有外部的族群聯盟（指跨界族群），那麼民主化便可降低族群衝突的風險；八是如果軍隊忠於國家，而不是某一族群，那麼民主化可以減少族群衝突。總此八項要求，在民主化的實踐中能同時滿足其中五至六項條件便實屬難得，要同時滿足更是難上加難。無論是發達國家，還是發展中國家，民主化可能會放大族際衝突，成為族際衝突的催化劑。因為在一個族群分裂的社會，由於民主化初期政治信任的匱乏，其暴力加劇機制往往早於暴力緩解機制的出現。可見民主化在更多的時候是加劇了族群衝突，原因如下：

1.民主化造成國家能力和自主性的下降。民主化造成國家能力和自主性的下降是一種普遍共識，如亨廷頓（Samuel P. Huntington）、米格代爾（Migdal）、福山等均有此種看法。據美國系統和平中心對167個國家的國家脆弱性（state fragility）測量中，分數在前30名的國家幾乎都是新興民主國家。國家能力的下降不但無法治理已有的族群衝突，而且會激發潛在的族群衝突，同時會給第三方力量以可乘之機，致使衝突更加複雜。如塔拉斯（Taras）教授在分析中非共和國、盧安達、剛果和蘇丹等國家的族群衝突時指出：弱國家的特性是族群衝突的主要原因，而這種現象在安哥拉、象牙海岸、奈及利亞、索馬利亞和肯亞同樣存在。

2.民主化無法消除歷史上族群間的仇恨。族群仇恨是族群衝突的重要原因，因為族群仇恨會增加族群間的害怕和不安全感。在南斯拉夫解體之前，波斯尼亞的穆斯林和塞爾維亞族之間的關係較為和諧，而在1992年的波黑戰爭之後，在波斯尼亞穆斯林和塞爾維亞人之間的族群仇恨意識明顯增強。這種仇恨意識並沒有隨著波斯尼亞的民主化而改變，據巴克曼（Bikmen）調查發現，現在波斯尼亞穆斯林對於克羅埃西亞人的態度有所緩和，但對於塞爾維亞人在斯雷布雷尼察犯下大屠殺事件的滔天罪行始終難以消除余恨，成為埋在波斯尼亞族群關係中的定時炸彈。雖然南非大主教圖圖曾宣稱「沒有寬恕就沒有未來」，欲以真相和解來換取自由，但南非在20多年民主化過程後，這種族群間的不平等並沒有得到緩解，白人仍坐享著族群不平等留下的遺產。

3.民主化改變族群地位，引發族群衝突。民主化以前的政府若為少數族群掌握，那麼民主化便會加劇族群衝突。因為民主化主張賦予各個族群相同的權力，然而這種強行改變族群地位的安排會造成族群衝突，如前文分析的蒲隆地在1992年的選舉後，導致圖西族對胡圖族的屠殺。同樣拉脫維亞、愛沙尼亞和立陶宛在蘇聯解體前，政府多為俄羅斯族掌握，因此在蘇聯解體後的民主化過程中，這三個波羅的海國家執行特別嚴格的國籍政策，致使居住在這三個國家的大量俄羅斯族人難以入籍。這成為影響這三個國家主要族群關係的不穩定因素。這一現象在斐濟亦是如此，斐濟在印度人加入斐濟國籍的過程中，也有著苛刻的政策。

4.民主化會讓某一族群主導政府，使政府成為族群統治的工具。有些國家的民主化過程是由單一族群主導的，民主政府的組建也是單一族群內部的協商結果，這樣便會造成其他族群的不滿和反對。斯里蘭卡的民主化過程中，僧伽羅人利用人口多數的原則，在民主政府的建構過程中，無視泰米爾人的正當要求，以僧伽羅語為官方語言、以佛教為國教，在國家經濟和社會發展的決策中，常常以民主多數的原則來實現僧伽羅人利益的最大化。泰米爾人在這種民主遊戲規則中，難以看到自身正當要求得到滿足的希望，奮起反之，形成長達20多年的族群衝突，造成7萬多人被殺害的慘劇。

5.民主化導致族群精英的惡性競爭。民主化由政治精英來主導，族群精英能擺脫族群狹隘的認同，以國家利益為首要才是民主化的福音。換言之，族群精英是否具備家國情懷，是否具有富國強國之抱負事關民主化之成敗。然而，在一些民主化實踐中，民主只是族群精英手中的籌碼，淪為其攫取利益的工具。如烏克蘭的政治精英很少有強國、富民的思想，對國家復興和發展難有擔當。前總理茲維亞吉拉斯基因貪瀆罪潛逃以色列，前總理拉扎連科名列2005年全球十大腐敗元首之第八，前總理季莫申科被稱為「天然氣公主」和「石油皇后」。更有甚者，某些族群精英借民主化上台，以國家機器推行族群滅絕之策。

6.民主化導致一些國家軍隊的族群化。對暴力的合法壟斷是現代民族國家建構的基本要求之一。而在一些國家民主政府的建構中，族群也建立了自身的武裝力量，嚴重威脅著國家對暴力的壟斷權，為族群間的軍事衝突提供了後盾。奈及利亞在1960-1979年的民主改革失敗後，又在1999年5月開啟新的民主征程。然而本著「多數原則和少數權利」組建的依法治理的民主政府卻在很多地區滋生了族群武裝，如約魯巴人大會組織（Oodua Peoples』 Congress）、阿熱瓦人大會組織（Arewa Peoples』 Congress）、伊博人大會組織（Igbo Peoples』 Congress）等，這些武裝力量以族群利益為重，在利益爭奪中引發族群衝突。

7.民主化與宗教世俗化間的張力。自法國大革命產生以來，自由主義便主張宗教的世俗化，特別是去政治化，然而這在一些政教合一國家不但無法實現，反而會加劇宗教的政治化。如詹姆斯·庫爾斯（James Kurth）在比較分析宗教與族群衝突的各種範式理論中，發現原生主義、現代主義和政治失序範式都存在不足，而將其綜合起來的是宗教世俗化範式。宗教世俗化導致原有利益的重新洗牌，在利益重組中各族群藉助宗教作勢，引發族群衝突。這一點最為突出的便是中東早期的穆斯林兄弟會，他們面對自由民主的衝擊，主張以原教旨主義來治理國家。這些組織常走極端路線，製造出大量族群衝突。 可見，民主化會造成族群衝突，引發各種族群矛盾，西方式民主體制也並沒給族群衝突帶來福祉，相反在很大程度上助燃了族群衝突。

（三）西方式民主模式治理族群衝突的局限性

如上所述，新興民主國家裡多採用協和式民主模式，因為在一個多族群的社會裡，協和式民主可通過權力共享來最大化滿足每個族群的要求，而不會像總統制那樣出現贏家通吃的局面。在總統制的民主國家，總統的競選是一種零和博弈，即贏者通吃，由當選的總統來任命政府官員。這在多民族的國家裡面易形成主導國家之族群，壓制其他族群利益，易引發族群衝突。這也是族群民主模式遇到的最大的挑戰，如在以色列實行的是猶太族群主導的民主，阿拉伯族群在政府中幾乎無立錐之地，只能依靠支持猶太族群中的不同派別來進行政治表達，這也是1987年和2000年兩次族群衝突的主要原因。

那麼以多元平衡、權力共享著稱的民主模式為何在新興民主國家族群衝突治理中難奏其效呢？從以下三個方面分析：

1.族群分裂的制度化。制度是解決安全困境的有效辦法，這是國家關係自由制度主義學派對防範國家安全困境的共識，如羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）認為制度可降低合法交易的成本、增加非法交易的代價，提供信息以減少不確定性,從而走出安全困境。比較政治學的結構主義也認為結構（制度）是解釋暴力革命的有效變數。普特南同樣認為政治制度對於提高義大利南部的民主水平也有所裨益。

為此，在治理族群衝突的安全困境中，西方一些學者，如李普塞特等希望通過民主的制度安排來實現族群的和解。然而他們忽視了一個基本要素，即這種沿著族群界線的制度安排，只會加劇族群間的差異感，而族群衝突的和解能最大限度地實現族群界線的模糊化，形成在國家統攝下的「你中有我、我中有你」的格局。如西蒙森（Simonsen）的研究，在比較分析阿富汗、科索沃和伊拉克等在衝突後重建的過程中，發現單純的民主制度安排不利於族群去政治化。同樣，梅森克—麥科瓦（Macek-Mackova）認為捷克斯洛伐克、塞爾維亞和黑山共和國的協和式民主鼓動了政治沿著民族的界線前行，不利族群衝突的和解。

2.脆弱的權力平衡。族際民主的精髓便是族群間權力的共享和制衡，從而杜絕族群霸權的現象。然而這種權力的均衡只是一種烏托邦遐想。從歷史上看，真正的權力均勢平衡只在一戰前的歐洲大陸短暫地出現過，在真正實踐中平衡是脆弱的，難以為繼的。民主的制度安排並沒有考慮到平衡的脆弱性，沒有用變化、動態的眼光來審視族群衝突。但在實踐中，族群的力量因全球化、資源、人口、環境等因素的影響而不斷變化。隨著勢力在族群間增長的不平衡，族群衝突便會如影隨至。如蔡美兒（Amy Chua）認為自由經濟、民主在全球化的過程中滋養特定的族群，如東南亞的華人、拉美的白人、俄羅斯的猶太人、西非洲的黎巴嫩人、奈及利亞的伊博人等，使這些特定族群控制國家的經濟命脈，而隨著其他族群在民主體制的政治遊戲中逐漸覺醒，族群間的不滿也一觸即發。巴特拉伊（Bhattarai）指出發生在2012年尼泊爾的塔魯族和帕哈迪 (Pahadi）的族群衝突，與在經濟發展中崛起族群的政治訴求不無關係。

3.制度設計與政治實踐的背離。即使民主可超越前面兩種困境，但在政治實踐中還面臨一系列適應性問題。

第一，族群利益偏好的不同，占多數的族群偏好統治的多數原則，而佔少數的族群偏好擁有否決權的比例統治。西方民主往往被少數族群喜好，這樣只有在主體族群力量較為弱小或受外力壓制時，西方式民主才可能實現。然而主體族群力量的弱小只是暫時的，一旦沉睡的雄獅醒來便可能會推翻協和式民主，如上文所提到的蒲隆地的胡圖族的案例所示。

第二，族群政治中的風險規避問題。族群衝突是一種高風險遊戲，衝突中的族群總會吸取以往教訓和他者經驗來規避風險，因此很難有一種普遍制度來治理千差萬別的族群衝突。

第三，族群談判是一種前置遊戲。在衝突後的談判中，族群精英們在體制的選擇上，總是將眼光放在那些沒有、很少或曾未發生過族群衝突的國家，而這些國家的模式並不適合他們，往往會水土不服。

第四，在民主體制確定後，政治選舉往往被族群精英操縱，他們利用手中族群的砝碼來獲取競選勝利或連任，致使民主成為族群強人間的遊戲。瓦格納（Wagner）分析了23個國家族群衝突後的第一次選舉發現，幾乎沒有任何一個選舉系統能夠公正地代表每個族群的利益。第五，族群化的政黨系統嚴重威脅著政治穩定。如撒哈拉以南非洲（Sub-Saharan Africa）多為族群政黨系統，在這裡的選舉中，政黨很少尊重民意，人民對於他們所提供的公共服務和政治腐敗極為不滿。

四、結 語

在東歐和第三世界國家中，各種旨在建立自由主義民主制度的嘗試，現都受到民族主義暴力衝突的影響，兩者駛入一種惡性循環。這與自由主義與民族主義間的張力、民主化和民主制度設計有關。這也說明了西方式民主並不是治理族群衝突的萬靈丹，因為西方式民主具有種族中心主義的傾向，即所有的政治原則、制度安排均是美國和西歐的自身發展模式的無限放大，並遐想放之四海皆準，因而難免犯經驗主義和本本主義的錯誤。

在較為成熟的民主國家裡，族群問題也是此起彼伏，難以消除。西歐的移民問題成為當前歐盟的最大威脅。在美國所樹立的典型民主國家中族群問題也凸顯，如蘇聯解體後的保加利亞採用議會制實現了保加利亞族和土耳其族的和平共處，一度被稱為「保加利亞模式」，然而隨著極端民族主義政黨艾克黨在2005年的成立，族裔民族主義也在抬頭。

因此，每個族群多元的國家在處理族群問題時不必迷戀西方式民主模式。正如毛澤東所述：「民主屬於上層建築, 屬於政治這個範疇。 這就是說，歸根結蒂，它是為經濟基礎服務的。」近幾年馬來西亞、模里西斯、特立尼達和多巴哥等國家用快速的經濟發展來實現族群和平，也不失為一種好辦法。為此，要結合族群實際，探索適合自身發展的政治模式。如巴德魯（Badru）在比較分析剛果、利比亞、奈及利亞和盧安達等非洲族群衝突國家的民主體制後，認為解決族群衝突之根本是要走一條適合非洲自身的民主道路。再則，民主是人民的民主，國家是人民的國家，不能為強人所綁架，始終以人為本，才是族群治理的根本。如中國在民族問題治理中，始終以各民族人民的根本需求為出發點，形成了以人民民主、黨內民主、協商民主和治理民主為主體的系統民主治理模式，以多元機制在制度上切實保障了各族人民的根本利益。當然西方式民主在新興民主國家難以奏效的原因是多重的，衝突也許是暫時的，這些都有待進一步考察和研究。

〔責任編輯 馬俊毅〕

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