——試論涉訴信訪的制度困境

反思與重構

——試論涉訴信訪的制度困境

作者：許昌市中級人民法院 朱耀宇發布時間：2008-11-03 10:51:23

論文提要：近年來，隨著我國經濟發展的加速與社會轉型的加快，諸多的矛盾開始激化和顯現，信訪量居高不下，引發了嚴峻的「信訪洪峰」局面，而其中更以涉訴信訪所佔比例大、形勢也更為嚴峻。如何正確認識並解決好涉訴信訪問題是我們必須要思考的問題。本文首先分析了我國涉訴信訪的現狀，並從社會、法院、信訪人自身及處理機制等方面對涉訴信訪這種現狀的原因進行了探究，接著對我國涉訴信訪的制度困境進行反思，著重對涉訴信訪與穩定的悖論、涉訴信訪對司法獨立的衝擊、涉訴信訪對司法權威的侵蝕等問題進行了論述，最後從完善立法，整合機構，加強涉訴信訪制度建設方面提出了筆者重構涉訴信訪制度的思路。

全文共8320字。

關鍵詞：涉訴信訪；制度困境；反思；重構

引言

近年來，隨著我國經濟發展的加速與社會轉型的加快，諸多的矛盾開始激化和顯現，信訪量居高不下，引發了嚴峻的「信訪洪峰」局面，而其中更以涉訴信訪所佔比例大、形勢也更為嚴峻。所謂涉訴信訪是指與某一具體訴訟案件相聯繫，針對人民法院審判和執行案件的行為或結果，要求人民法院啟動司法程序，實施一定訴訟行為的有關當事人的來信和來訪。[1]作為一名法院工作人員，筆者接觸到大量信訪當事人，也處理過不少信訪案件，對涉訴信訪問題的複雜性和嚴重性有著直觀的感受，而如何正確認識並解決好這一問題是我們必須要思考的問題。

一、涉訴信訪的現狀

（一）信訪總量居高不下，接訪主體高層化

在過去的五年中，最高人民法院辦理涉訴信訪件71.9萬件，同比上升11.69%，地方各級人民法院辦理涉訴信訪件1876萬件，同比下降55.58%。[2]雖然人民法院辦理涉訴信訪案件總數呈下降趨勢，但每年三四百萬的涉訴信訪案件數仍然是個不小數字。同時，赴省赴京等向高層上訪數增長迅速，以最高人民法院辦理涉訴信訪件為例，2003年最高人民法院辦理涉訴信訪件120000餘件，2006年為140504件，到了2007年已經高達160000餘件。從我省的情況來看，在近期我省法院組織的大接訪活動中，與省高院門前排起的上訪長龍及數以千計的交辦案件形成鮮明對比的是基層法院接訪現場的冷清。[3]

（二）信訪主體多樣化，信訪範圍擴大化

從涉訴信訪主體來看，敗訴方對法院處理不服，想推翻案件的裁判進行信訪，勝訴方為實現權利，對法院執行不力進行信訪。另外，提出上訪的已不僅限於案件當事人，當事人親屬或其他與案件裁判結果可能存在法律上利害關係的案外人也處於各種複雜原因進行信訪。從涉訴信訪反映的情況來看，多數為案件的實體處理問題，並逐步擴大到有關訴訟程序、案件執行、辦案效率、審判作風，以及法官的工作態度、方法和司法禮儀等等各個方面。

（三）非正常訪、群體訪等大量增加

鬧訪、纏訪、暴力訪、越級訪等現象呈上升趨勢，在法院大吵大鬧、圍堵法院或攻擊法官等現象屢見不鮮，而「進京接人」工作也開始逐漸成為信訪接待人員日常工作的重要組成部分。另外，法院在處理土地徵用、企業改制、房屋拆遷安置、企業破產等領域產生的矛盾又極容易引發群體性涉訴信訪，伴隨著這類矛盾越來越多的進入到法院，群體性信訪現象也日益增多。

（四）重複信訪、多頭信訪現象嚴重

涉訴信訪案件中重複信訪所佔的比例大，特別是赴京上訪案件中，其所佔比例更大，我市近三年來152件進京上訪案件中，屬於重複上訪的有96件，所佔比例高達63%。筆者接觸到的上訪人李某，先後20多次赴省進京上訪，在再審程序啟動後，僅在二審法院案件處理過程中，一個多月的時間內其又先後2次進京上訪。在上述我省法院組織的大接訪活動中，我市兩級法院在前五次接訪活動共接訪案件372件，其中屬於重複信訪的有149件，比例達到40%。信訪人為了使自己的案件「更快更好」解決，往往在向上級法院反映的同時，向有關黨委、人大、信訪監察部門進行信訪活動，其結果就是一個案件往往多個上級機關及領導要結果、要情況說明、要複查結論等，多頭信訪現象表現突出。

二、對涉訴信訪現狀的原因分析

任何一種社會現象的出現都有其深刻、複雜的社會背景，涉訴信訪這一現狀也不例外。要解決好涉訴信訪問題，關鍵不在於對信訪行為本身的批評和阻止，而在於找到並盡量消除引起涉訴信訪的各種誘因，因此分析涉訴信訪產生的原因和背景，對我們做好涉訴信訪工作和完善涉訴信訪制度具有重要意義。導致涉訴信訪現狀的原因無疑是複雜的，筆者認為其主要包括以下幾個方面：

（一）社會原因

隨著改革開放的不斷深入，經濟社會生活中的深層次矛盾已經逐步顯性化，利益格局的調整和利益關係的衝突漸趨激烈，社會轉型過程中矛盾衝突加劇，各種矛盾錯綜複雜。通過司法機制解決矛盾是法治國家的必然選擇，在這一社會發展過程中，以定份止爭為己任的人民法院不可避免的被推到矛盾的最前沿，處於各種矛盾交織的風口浪尖之上。因此從某種程度上說，涉訴信訪本身是社會矛盾發展的結果，而非成因。事實上，社會公眾把法院看作「討說法」的地方，本身對司法懷有很高的期望，但法院處理最終的結果，除了調解、和解的，總會有一方甚至雙方覺得自己的合理要求沒有得到支持，其對法院的處理不滿意就容易引發涉訴信訪問題。

（二）法院方面的原因

就法院方面而言，誘發涉訴信訪的因素主要有以下幾個方面：一是司法制度方面的原因，如採用當事人主義模式、舉證責任制度、時效制度等司法制度，這些制度與我國民眾熟知並習慣的傳統司法觀念存在明顯差別，民眾對其不適應而造成對司法的懷疑是涉訴信訪增多的一個重要原因。二是法官素質不高方面的原因，我國法官隊伍的素質參差不齊，一些法官的法律功底和職業素養不高，不能滿足審判工作的需要，致使一些案件在實體或程序方面不同程度地存在問題。例如，有的法官把握證據能力不夠，進而對事實認定不當；有的法官對法律條文的理解不到位、運用不熟悉，有的法裁判說理不充分，裁判文書製作粗製濫造；另外，法官工作方法簡單粗暴、行為舉止失當等往往也是導致涉訴信訪發生的重要原因。三是司法不公正方面的原因，目前我國司法裁判絕大多數是正確的，但是由於主客觀的原因，仍然有一部分的司法不公正案件存在，這也是不容否認和迴避的。對司法機關而言，一件錯案在所辦案件中的比例可能很小，但對具體的當事人來說就是百分之百，其必然要通過各種途徑進行反映，而信訪無疑是最值得信賴的途徑之一。

（三）信訪人自身方面的原因

隨著我國經濟社會的發展和法治社會建設的深入，民眾的權利觀念和法律意識顯著增強，但他們的法律知識和法律精神並沒有跟上發展步伐，這也是導致涉訴信訪的一個重要原因。一些當事人法律知識缺乏或者片面甚至錯誤理解法律規定並頑固堅持，如受「以牙還牙、以眼還眼、殺人償命」的傳統觀念影響，在刑事涉訴上訪案件中，尤其是死刑涉訴上訪案件中，許多刑事被害人因為法院的判決與其內心期望的刑罰存在差距而走上上訪的道路；一些當事人缺乏正確的訴訟觀念，不理解法院判決的程序性和終局性，對訴訟風險認識不足，只要敗訴，便上訪不止，只要對方不履行，便認為是法院工作不力，就把矛頭指向法院；還有些當事人不能正確理解法律事實與客觀事實、主觀事實的差異，一旦判決書認定的法律事實與其本人對案件事實的主觀認識不一致，便認為法院裁判錯誤或枉法裁判而要求改判；還些當事人為了促使法官作出有利於自己的判決，在案件還在審判中就開始四處信訪，向法官施加壓力，企圖影響法院判決；更有極個別當事人在投機心理驅使下，不顧案件實際，向對方當事人或者法院提出過分的要求，然後以上訪、纏訪，甚至鬧訪的方式，企圖獲得滿足。[4]

（四）涉訴信訪處理機制方面的原因

涉訴信訪處理機制的不健全也是導致涉訴信訪現狀的重要原因，其主要表現在以下幾個方面：一是涉訴信訪沒有直接、具體的法律依據，目前法院處理涉訴信訪工作是參照執行2005年國務院制定的《信訪條例》，而《信訪條例》本身缺乏一套清晰的、普遍適用的運作規則，最高人民法院至今還沒有制定出《人民法院涉訴信訪接待工作規定》，從實踐中的情況看，其往往是依據各地的一些地方性法規和各高級人民法院甚至是中級人民法院的規定，這種在更高層次上立法的缺失使得其嚴肅性和科學性都不能得到保證；二是法院內部「地方專屬管轄」制度的失效性，該制度可以說是人民法院涉訴信訪工作體制設計上的一大敗筆，地方專屬管轄是國家信訪部門制定的一項信訪管轄原則，但是全部移植到法院內部，則沒有考慮到法院涉訴信訪工作的特殊性。不少信訪當事人在屬地管轄的管理框架內，無法解決實質性的問題，致使所涉案件在上、下級法院之間相互推諉扯皮，造成人力、物力的普遍浪費。[5]這不但無助於解決問題，而且容易引起當事人新一輪的更高層次、更大憤怒的信訪；三是涉訴信訪處理終結機制缺失化，處理涉訴信訪問題的實踐表明，對涉訴信訪處理終結機制的缺失，為涉訴信訪的日增與難解提供了溫床和土壤。只要上訪人對判決不服上訪，不論一審生效的，還是二審終審了的，還是再審甚至再次審又進行了上訴審的，信訪到有關領導機關都可以批示複查，進入再審。更為嚴重的是複查沒有級別規定、沒有次數界定、沒有終結和終局性，只要有上訪行為就要對案件複查，其必然結果就是導致重複信訪、多頭信訪現象的泛濫。

三、對涉訴信訪制度困境的反思

信訪制度是我國特有的一種具有深厚社會基礎的制度，它的產生與存在有其特定的歷史原因，不可否認這種制度曾在一定時期和一定程度上發揮了「體溫表」和「減壓閥」的作用。[6]但行至今日，它已經越來越顯得與整個社會體制與法治建設不相協調，它自身也倍感力不從心。在整個信訪制度都遭受質疑的背景下，涉訴信訪制度作為與中國現行司法體制休戚相關的法律制度之一，其運作也日益偏離制度設計的要求，陷入了制度困境。

(一)涉訴信訪與穩定的悖論

當前，嚴峻的涉訴信訪形勢嚴重地影響著社會穩定，而社會穩定的政治要求又制約並引導著涉訴信訪工作的方向。中央對上訪的要求是硬性的，也就是「事要解決，人要回去」，在「穩定壓倒一切」的要求下，我國很多地方建立了信訪工作量化考評制度及信訪工作領導責任追究制度等，採取以涉訴信訪量多少給法院排名、要求進京接訪等強化考核力度的措施，對發生較大規模的連續赴省進京上訪，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當地領導責任。而現行的涉訴信訪制度有一個充滿悖論和矛盾的現實：一方面我們一直強調要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔堵，另一方面國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪、集體上訪和重複上訪。而對上訪者來說，上級機關越是「高度重視」，對下級機關及其領導的壓力就越大，上訪者的收益也就越大。那麼如何引起上級和領導的「重視」則成了每個上訪者所必須要考慮的問題，其得出的結論則是「纏訪比一般上訪緊急，越級上訪比一般上訪緊急，進京上訪比省內上訪緊急，集體上訪比個人上訪緊急」。而每一件通過領導批示解決的信訪案件，通常具有強烈的示範效應和強大的榜樣力量，無形中鼓勵了更多的人選擇去信訪，必然會使信訪形勢更加嚴峻，於是又會引起黨和政府的「更重視」，於是再進一步強化這種信訪責任。無論什麼原因，只要發進京上訪，就要被追究責任，在這種非理性的信訪工作考核與責任追究制下，信訪者與地方黨政機關、各級法院相互博弈，最終必將陷人有背制設計初衷的不良循環。以至有些法院對於那些容易引發信訪的案件，為了避免「引火上身」，索性就不予受理，對於那些當事人有上訪苗頭及上訪現象的案件，或者無限期拖延結案，或者不惜以犧牲法律的公正性作為代價「違心」裁判照顧上訪人，直接影響了法院的審判質量，而這不但不能及時化解糾紛，消除不穩定因素，反而會引發更嚴重的信訪。

(二)涉訴信訪對司法獨立的衝擊

司法獨立是現代法治社會的一項基本原則，「審判獨立在法學家看來，儘管其內容不完全一致，但始終應該是一個普遍獲得遵守的司法原則」。[7]司法獨立包括法院獨立和法官獨立兩個方面，具體要求法院獨立於其他國家機關，並且上下級法院和法官之間也彼此獨立。法院涉訴信訪制度在為當事人提供權利救濟的同時，也為其他機構和人員干預司法提供了制度性背景和條件。因為面對「信訪洪峰」，妥善處理和防控包括涉訴信訪在內的各種信訪，是各級各類國家機關共同的政治任務，在維護穩定的政治任務面前，法院在人大和黨委的領導下為減少涉訴信訪，防控矛盾激化而工作，在這一過程中，司法權的獨立性難免會受到影響。因為當事人在敗訴後千方百計向人大、黨委進行頻繁信訪，必將嚴重影響法院及法官的正常司法，擾亂了司法的正常秩序。同時上級法院指令督促對生效判決進行複查，也對下級法院及法官的獨立司法、上下級法院之間關係的正確定位構成挑戰。部分法院實行信訪考評獎懲制度和辦案責任終身制，把開展處理涉訴信訪工作的情況和實際成效，作為考核的一項重要內容，並與領導幹部政績考核、法院幹警工作考核等緊密掛鉤，嚴格兌現獎懲。在這種制度的壓力下，在司法獨立本來就缺乏制度保障的情況下，法官和法院都變得怕起事來，這種「怕事」的心態影響了法官的獨立判斷和法律思維，也必將使法官更加難以從容地依據法律和良知作出決斷。

(三)涉訴信訪對司法權威的侵蝕

司法權威是法治權威即法律至上理念在司法領域的體現和延伸，司法權威性是通過兩個方面體現出來的，一是國家機關、組織和個人普遍認為司法手段是解決彼此爭議的終局性手段，並願意將爭議交由法院裁決，二是當事人自願無條件地履行法院的生效判決，所有國家機關、組織和個人都尊重法院的生效判決。奉行「實事求是，有錯必糾」的司法原則，設置信訪制度，在為當事人提供救濟途徑的同時，也為那些對判決不滿的當事人的纏訴、纏訪提供了制度性的空間和便利。在涉訴信訪面前，領導的批示和當事人的纏訪都可以啟動一個法外的司法程序，都可能改變一個既定的判決，於是司法程序的正當性和安定性及生效判決的強行性和不可變更性發生了動搖。而無限制的信訪申訴，反覆進行再審則勢必最終破壞司法的自治性，其結果就是當事人也不再相信司法手段就是解決爭議的終局性手段，他們會在訴訟期間同時不斷上訪，有時甚至放棄正常的訴訟手段而只尋求上訪救濟。當事人不相信法院而相信上司，不相信法院判決而相信領導批示，這種「信訪不信法」的現象出現，在說明我國司法權威缺失同時又在侵蝕著我國司法應有的權威。

四、重構涉訴信訪制度的思路

信訪制度作為有中國特色的社會矛盾糾紛解決機制不可能廢除，只能是不斷地規範和完善。人民法院涉訴信訪工作不是一個暫時工作，涉訴信訪問題更不可能在短時間內得到根本性的解決，涉訴信訪將在很長一段時間內與法院工作相伴相隨。面對嚴峻的信訪形勢和制度困境，大家的共識是現行的涉訴信訪制度存在著重大缺陷，已經到非改不可的地步，但是對於改革的方向與路徑卻有著不同聲音。筆者認為，不能因為在涉訴信訪制度存在一些問題就對其完全否定並加以拋棄，而是要從這種制度所要實現的保護當事人合法權利、改善司法權力體系這兩個基本點出發，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步建立新的涉訴信訪制度體系，使其在國情背景下，與現有的訴訟法律制度相銜接，並最終納入到司法運行機制中來。具體可以從以下幾個方面著手：

（一）完善立法，將涉訴信訪納入到法律軌道

當前最高人民法院正在抓緊制定《人民法院涉訴信訪接待工作規定》，以期對全國範圍內的涉訴信訪工作作出統一的規定和要求，這從立法層面來看具有一定的積極意義。但從長遠看，筆者認為應當由全國人大常委會對信訪工作進行立法，把包括涉訴信訪在內的信訪工作進行法律上的統一的規定，從法律上規定信訪問題的提出、受理、辦理和督察等一系列的法律程序，完善信訪活動的處理、複查、複核的工作機制，規定對信訪行為的規範及對違法上訪行為的制裁機制等。在這個大的法律框架下，由最高人民法院結合法院審判工作的特殊性，制定出適用於法院系統的涉訴信訪工作規定。需要指出的是，研究和制定這種專門性的法律，應當結合中國的實際，借鑒其他法治國家的成功經驗，以便於操作為目標，以規範信訪工作為最重要的立法目的。筆者認為，立法上的完善可以為涉訴信訪案件的處理提供可資適用的法律依據，使涉訴信訪問題的處理真正納入法律軌道，並最終有效遏制涉訴信訪現象的泛濫，維護司法應有的權威。

（二）整合機構，提高處理涉訴信訪案件的能力

從實踐中的情況看，目前我國法院在處理涉訴信訪機構的機構設置及其職能定位上比較散亂，多是在立案庭設置信訪接待辦公室或者由立案庭專人負責處理日常信訪接待工作，由監察部門負責反映法官違法違紀的案件，同時還有專門處理領導督辦案件的機構（如筆者所在的法院為院辦公室）。這種多頭處理的模式既不能反映涉訴信訪工作的實際地位，也不利於涉訴信訪工作的順利開展，如作為信訪辦事機構的立案庭，由於沒有獨立的問題處理許可權，沒有嚴格的處理程序規範，造成了其解決信訪問題的能力不足，往往造成相互推諉、敷衍和拖延等現象，限制了信訪協調解決功能的發揮。因此整合法院涉訴信訪的機構，提高其解決問題的能力，是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。筆者認為，當前可以將各級法院的立案庭(信訪辦)、監察部門、督辦部門進行整合，成立專門處理涉訴信訪案件的委員會，賦予並強化其對涉訴信訪案件的處理權，制定規範的處理程序，由其全面承擔法院涉訴信訪案件從接訪、確認、聽證、處理等一切事項的組織、協調和部署、執行等工作。其好處在於一方面可以將信訪資源進行統一的調配，形成一個比較完整的信訪處理體系，增強法院處理涉訴信訪案件的能力，另一方面也可以加強機構間的縱向和橫向的聯繫及溝通，而這對涉訴信訪案件的處理無疑具有積極意義。

（三）加強涉訴信訪制度建設

面對涉訴信訪的壓力和涉訴信訪制度存在的問題，不少法院在制度創新進行了有益的探索，也取得了一定的效果。如何繼續完善和加強現有的、行之有效的制度形式，並在對現有制度進行整體考量和系統分析的基礎上進行制度創新,是我們在建構涉訴信訪制度時必須考慮的問題。筆者認為，如果我們把涉訴信訪處理機制看作一個流程的話，我們需要把握好的三個點就是這一過程的入口環節、處理環節及出口環節,那麼我們的制度建設也應該重點圍繞這三個方面的內容展開。

首先,在入口環節，建立信息網路處理制度。一個暢通的民意表達渠道是涉訴信訪制度實施的基礎，實際上很多制度形式如信訪例會制度、領導接待日制度、領導下訪制度等都是圍繞著拓寬信訪渠道而產生的，然而現有的信訪渠道依然無法滿足日益增長的信訪量的需求。因此一方面要在繼續暢通現有的各種接待渠道的同時，運用現代化的信息手段，建立信息網路，向社會公布法院信訪機構的通訊地址、電子郵箱、投訴電話、傳真和信訪接待時間等，並通過建立全國各級法院信訪信息系統和網路，方便當事人反映問題和查詢信訪事項的處理、進展和結果，加強各級法院之間信訪信息的溝通。這樣一方面可以節省接訪的人力和物力，另一方面也可以有效減少走訪及越級上訪情況的出現。

其次，在案件的處理環節，應當建立分類處理制度。建立對當事人放映的問題進行疏理、分類的制度，根據當事人反映的不同問題進行相應的處理。如，對當事人反映的立案問題，應當在審查當事人反映材料，聽取當事人訴求的基礎上，依法審查其起訴是否符合法律規定的受理條件，並根據審查的不同結果依法做出處理；對當事人反映的正在審理中的案件，必須嚴格依照法律規定的程序及時進行審理，辦案人員應恪守中立公正，並耐心釋法，以取信於當事人，而信訪機構主要做好疏導工作，對案件審理不宜過多干預；對當事人反映幹警違法違紀的問題，必須在規定的時間進行審查處理，並將結果告知當事人；對當事人反映的申訴類案件，應將聽證制度吸納到涉訴信訪程序之中，並根據聽證的結果做出不同的處理。建立這種制度，是為了整理過濾申訴和申請再審信訪事由，剔除不符合再審立案條件的信訪案件。同時，通過對信訪人知情權、申訴權的充分尊重,滿足信訪人感情宣洩的心理需求,使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障,促使信訪人放棄過多或無理要求而息訴罷訪。[8]需要指出的是，涉訴信訪聽證程序應充分體現司法的公正性和法制的嚴肅性，充分貫徹公開原則、保障當事人權利原則、聽證當事人處分權自治原則等。這種聽證程序主要適用於重點督辦案件、認定無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件，可以邀請要結果的單位代表、人大代表、政協委員、律師代表、當事人家屬等多方參與聽證，並將聽證過程和結果向社會公開。

最後，在出口環節，要建立涉訴信訪終結制度。如前所述，當前涉訴信訪由於缺乏終結處理機制,只要上訪人對判決不服上訪，不論一審生效的，還是二審終審了的，還是再審甚至再次審又進行了上訴審的，上訪到有關領導機關都可以批示複查，進入再審。而這種複查沒有級別規定、沒有次數界定、沒有終結和終局性，只要有上訪行為就要對案件複查，其必然結果就是導致重複信訪、多頭信訪現象的泛濫。因此需要建立涉訴信訪終結制度，確立無理信訪標準,改變目前對涉訴信訪處理乏力的局面。具體而言,對於經聽證程序確定為無理上訪的,由聽證委員會將原審、再審或複查的有關法律文書、申訴材料、歷次複查情況、息訴工作記錄、案件綜合報告等資料,送交涉訴信訪委員會建立信訪人員檔案，並由涉訴信訪委員會將審理結論在接待場所公之於眾,並將相關材料報上級法院、黨委政府信訪工作機構,終結涉訴信訪程序。為了使涉訴信訪案件終結制度發揮應有的功能，必須重視相應的備案制度，應規定將涉訴信訪案件終結的備案程序作為案件終結的一個必要環節，這樣可以使終結結論在更大範圍得到認知。終結涉訴信訪程序後,不再就其申訴立卷複查或回函答覆,只做一般性的接訪息訴工作。

結語

對於社會轉型這一大背景下產生的涉訴信訪現象不必恐慌，但決不能束手無策。我們要冷靜地分析其產生的原因，正確評價其帶來的負面影響，認識到涉訴信訪制度和其他任何制度一樣存在局限性和不足，並通過制度的完善使其在正常的軌道上運行。同時我們也有理由相信，隨著社會的發展，中國的法治社會建設進一步深入，涉訴信訪泛濫這一現象將會徹底得到消解。