民事訴訟中的行政先決問題之考量

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在現代國家，行政管理涉及社會生活的方方面面，具有廣泛性和系統性。社會民事活動中，有許多民事行為會涉及到行政管理事項，由此產生了民事訴訟與行政管理之間的關係問題。民事訴訟中的行政先決問題，是指由於民事爭議案件的受理、審理和處理與一定的行政行為相關聯，該行政行為的內容影響民事案件的性質或裁判結果而引起的民事案件審判如何進行的問題。這一問題在司法實踐中爭議較大，該問題的妥善解決，是影響案件處理合法性、正確性、適當性的重要事項，也是保護當事人的訴權與實體權益的關鍵所在。

一、解決民事訴訟中行政先決問題的不同做法

民事審判實踐中，就此類情況主要有以下四種處理方式：

1.裁定不予受理或駁回起訴。我國民事訴訟法規定，原告的起訴屬於行政訴訟範圍或應屬於其他機關處理的，法院不予受理。如果相關糾紛涉及行政管理事項，糾紛性質不屬於平等民事主體之間的民事糾紛，則不屬於民事訴訟的主管範圍，法院應裁定不予受理或駁回起訴，告知當事人通過行政途徑解決。根據我們的隨機抽樣調查，因主管範圍問題而裁定不予受理或駁回起訴的案件中，屬於行政管理事項的佔比已超過兩成。

2.不考慮行政因素，徑行審理民事糾紛。在有些案件中，法院認為行政行為不影響民事案件審理，故無須考慮行政行為，可以直接依據民事實體法規定的法律要件與法律效果，遵照民事訴訟法，認定事實並作出裁判。如在一相鄰權糾紛中，法院即認為，違法建設的房屋是否屬於違章建築，行政機關是否作出相應的認定與處罰，對於通風、採光、安全等受到實際損害的房屋產權人而言，並不影響其主張排除妨礙、消除危險的物權保護請求權。

3.遵循行政行為處理民事糾紛。民事訴訟中的行政先決問題的重要性體現之一，即部分民事案件的處理結果正取決於相關行政行為的內容。在有些案件中，法院認為民事訴訟應當尊重行政行為的效力，涉及行政管理事項的，應當尊重並直接適用已經作出的行政行為，或者中止民事訴訟，等待行政爭議的處理結果。如根據《最高人民法院關於審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條的規定，出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結前取得建設工程規劃許可證或者經主管部門批准建設的，人民法院應當認定有效。

4.將行政先決問題作為事實問題進行審查認定。有些案件中，法院認為，依據證據法，行政機關作出的行政行為所對應的文書屬於證明力較強的公文書證，是當事人作為支持自己主張或抗辯理由的證據，法院應當依照證據規則對其進行審查、認定。

二、解決民事訴訟中行政先決問題的類型化思路

實踐中，由於行政管理行為內容與民事糾紛樣態二者本身的多元化特徵，民事訴訟中的行政先決問題呈現出紛繁複雜的局面。在處理上，以上四種處理方式本應各有所用，但因法律規定中缺乏明確的適用規則，導致實踐中出現了一些混亂。為此，我們認為，有必要根據行政行為本身的內容及其對民事糾紛的具體影響，就該問題的解決制定專門的操作性規範。我們建議，這一規範可以明確以下事項：

1.區分純粹的行政管理事項、行政前置事項、並行的行政管理事項，妥善處理民事訴訟與行政處理的許可權衝突問題

有學者曾言，是否為民事訴訟之範圍，應以原告起訴所主張為訴訟標的之法律關係從形式上認定。是否涉及民事權利義務爭議，是解決審判許可權衝突問題的基準。對純粹的行政管理事項（大部分的行政裁決、行政許可、行政徵收、徵用行為屬於此），其引發的糾紛本身並非民事權利義務爭議，法院不得作為民事案件受理或處理。對行政前置事項，因行政處理是民事案件受理與處理的前提，法院應在行政前置程序未處理之前，暫時駁回原告的起訴或中止審理，部分行政確認行為屬於此類情形，如勞動者未經勞動部門的工傷認定，直接起訴主張工傷保險待遇的，應予駁回。對並行的行政管理糾紛事項，雖然案件中的相關問題也涉及行政管理事項，但雙方當事人之間可構成獨立而完整的民事法律關係，其爭議的解決並不以行政行為的結論為前提，故法院應作為民事案件受理並依據民事法律直接予以處理，行政處罰行為多屬於此類型，如在用人單位違法用工的情況下，勞動監察部門可根據舉報、巡查等，發現違法行為並進行行政處罰，這一程序與受損害的勞動者提起勞動爭議訴訟，依據勞動法、勞動合同法主張民事賠償互不排斥。

2.區分特定行政行為的具體內容，正確處理行政行為與法院事實認定之間的關係

民事案件中，相當一部分案件的處理受特定行政行為的影響，但具體的影響程度則根據行政行為本身的類別而有所不同，審理中應予區分。就行政許可行為，許多事關民生的民事活動需符合行政管理之前提，否則行為的法律效力即受到影響，如無建設工程規劃許可證之房屋的租賃合同無效，未取得商品房預售許可證之房屋的預售合同無效等。而就行政徵收行為，如土地與房屋徵收，徵收是否正式啟動，進度如何，是影響農村土地承包合同、土地或房屋租賃合同的履行，決定合同應否解除，如何善後的關鍵。對於以上兩類行政行為，法院在民事審判中應當注意查實，並據此確定民事案件的處理結果。而就行政處罰行為而言，其對民事審判的影響應當分兩個方面：一方面，行政機關對相關事實的調查與認定，對民事審判中法院的事實認定權不具有約束力，法院應依據民事實體法予以認定，如為了正確審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件，最高人民法院在相關司法解釋中明確規定了虛假陳述的構成要件，對如何認定虛假記載、誤導性陳述、重大遺漏、不正當披露制定了具體的認定標準，而不是簡單的引用行政處罰決定；另一方面，依據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百一十四條的規定，國家機關或者其他依法具有社會管理職能的組織，在其職權範圍內製作的文書所記載的事項推定為真實，因此行政行為中對事實的認定具有法律上的推定力，持有異議的一方當事人必須提供充分證據才能推翻這一推定，否則法院應採信行政機關行政行為中所認定的事實。

3.區分民事審判與行政管理的不同許可權，防止在民事審判中作出行政管理或行政審判方面的判斷

法院在民事審判中雖然有事實認定權，但沒有行政管理事務上的判斷權，其不得對糾紛中相關主體、財產、行為等作出行政法上的認定與判斷，例如在租賃合同糾紛中，法院必須查明涉案房屋有無取得建設施工規劃許可證，但即使該房屋符合違章建築的特徵，法院也不得在民事審判中直接認定其屬於違章建築。這一點，我們在民事判決的論理部分應當特別注意表述的嚴謹性，當事人起訴要求認定涉案房屋為違章建築的，法院對此訴求應不予處理。

另外，當行政行為已經作出但有明顯瑕疵的，民事審判中如何處理，法院能否在民事判決中直接予以否定？理論界有觀點認為，有重大且明顯瑕疵的行政行為自始就不具有法律效力，其消滅亦無須經法定程序確認。有些法官也認為，民事案件中對有明顯瑕疵的行政行為可不予認可，如未取得商品房預售許可證而簽訂的預售合同無效，如果是明顯欠缺規定的必備要件（如土地使用權證、施工許可證等）而取得了商品房預售許可證的，法院也不應認定該許可證的效力，也應當認定相應的商品房預售合同無效。

但我們認為，這一觀點存在以下問題：第一，區分行政行為是否有效的「重大瑕疵、明顯瑕疵」本身難以界定；第二，不同主體特別是當事人與行政機關、行政機關與法院、民商事法官與行政法官之間，對瑕疵必然存在不同認識，這一分歧將影響案件的處理思路；第三，這一思路將行政行為的效力預設於不確定的狀態，有害社會穩定；第四，這一思路超越了民事審判的許可權。故對於有瑕疵的行政行為，特別是行政許可、行政處罰、行政徵收徵用等具有行政法上的強制性的行為，民事審判不宜直接作出是否違法及行為效力的判斷，此類糾紛應告知當事人通過行政複議或行政訴訟等方式先行解決，民事訴訟應中止等待行政處理的結果。

（作者單位：北京市第三中級人民法院）