東亞公民對政治機構的信任：制度與文化的差異

信任是近年來政治學、社會學等領域非常重視的一個概念。政治學研究中比較關注的是政治信任，一般指的是公民對某個政治主體的信心，即公民相信該政治主體能夠為民眾的利益行事，或者相信該政治主體具備為公民和政治社群提供政治產品的能力。同時，信任也可以理解為公民對某政治主體的服從傾向和意願。這裡所謂的政治主體可以是政府領導、官員這樣具有政治身份的人，也可以是部門、機關、政治體制等組織性的主體。本文討論的信任在英文文獻中一般稱為「機構信任」（institutional trust），指的是公民對於政府和政治機構的信任。

本文將分別考察東亞十餘個國家和地區的公民對自己國家和地區主要的政治和政府機構的信任度，涵蓋國家層面的政治機構，如立法機關（議會）和內閣（政府）、地方政府，以及一些特定的政府部門，如法院和公務員系統等。本文的實證結果顯示，東亞各個國家和地區的公民對其政治體的政治機構的信任程度有較大的差異。比較突出的是，按西方政治學標準認定為民主化程度比較高的社會，公民對政治機構的信任程度要比民主化程度較低的社會中公民對政治機構的信任程度低得多。同時，大多數社會的年輕一代對於政治機構表現出了更加批判性或尖銳的態度——東亞地區較年輕的世代，對政治機構的信任度普遍較低。

學術界對於這些現象出現的原因有各種各樣的解釋。從政治文化的視角來看，一個社會的政治文化是公民評價、評估、檢驗政治和政府機構的心理基礎。東亞一些國家和地區的政治文化比較強調權威、秩序、集體利益等文化導向，這些國家和地區的公民因此更加容易相信政治權威，如國家政府和國家領導。相對而言，東亞另外一些社會，特別是在西方政治學意義上界定為自由民主政體的社會，似乎正在形成一種強調政府的責任性（accountability）和公民權利的政治文化。在這樣的社會中，所謂的「批判性公民」（critical citizens）會質疑他們的政治領導和政治機構，從而對一般的政治機構抱有較低的信任度。

本文還將考察政府的績效，特別在經濟發展方面的績效對機構信任的正面作用。政府機構的質量，如公民感受到的政府的回應性（responsiveness）、責任性、廉潔程度（cleanness）也會極大地影響公民對相應機構的信任度。一般而言，在民主政治的環境中，經過選舉產生或與選舉相關的機構通常會成為政策失敗和政府無能表現的替罪羊，從而降低了這些機構的信任水平。本文考察的東亞國家和地區的整體趨勢表明，即便是在非西式民主社會中，「批判性公民」的出現使得各個國家和地區的政治文化彼此之間呈現趨同的趨勢，同時與成熟的民主社會越來越接近。這種過程可能需要一定時間才能明顯地顯現出來，但是無論如何的確已經發生了。

一、 理論框架和數據來源

（一）理論框架

公民對政府機構的信任在政治和治理過程中非常重要。公民對政治機構的信任通常情況下被稱作政治信任。充足的政治信任對於公民在政策實施端審視政府機構上起到了重要作用（Cooper，Knotts，and Brennan，2008），並有利於維持穩定的民主制度（Easton，1975）。自從20世紀90年代以來，學者們普遍注意到美國和其他發達民主國家的政治信任快速下降的現象。事實上，從20世紀70年代晚期開始，在發達工業國家中對於政府機構的信任持續下降。為此，不少學者發出了這些國家已出現諸如「政權危機」、「民主無力」、「民主赤字」、「民主不滿」等警告（Crozier，Huntington，and Watanuki，1975；Dalton，2004；Easton，1975；Hetherington，2006；Norris，2011；Pharr and Putnam，2000；Pharr，Putnam，and Dalton，2000）。與此同時，中國、新加坡、越南等一些西方意義上的「非民主國家」卻逆勢而流，維持了相當高水平的政治信任度（Wang，2005a；Wang，Dalton，and Shin，2006）。根據「世界價值觀調查」（World Values Survey）的數據，將近九成中國民眾對國家層面的政治機構表示信任，而同一個數字在美國近二三十年則一直徘徊在30%-40%左右。

當然，實際情況要比這種簡單化的「民主－非民主」二分法要複雜得多。比如說，在發達的民主社會中，雖然公民對於特定的政治機構如議會或總統——本文將國家的最高領導人定義為一個政治機構或國家機關——信任不夠，但是對於民主制度的信任或支持還是處於比較高的水平。也就是說，儘管公民會對本國的政治機構或政治人物產生不信任感，但他們對於民主政治原則的堅持依舊沒有動搖（Klingamann，1999）。另外，儘管公民可能會對一些政治機構持批判態度，但仍然對一些專業化的、不由選舉產生的政治機關，如法院和警察保持高水平的信任感（Rothstein，2009）。美國民眾對於聯邦政府機構的信任可能比較低，並且可能還在繼續下降，但是他們對於州政府或市政府機構的信任程度依舊很高，並且整體上趨於穩定（Cooper，Knotts，and Brennan，2008；Rahn and Rudolph，2005；Wolak and Palus，2010）。

我們在西方認定的「非民主」社會中也觀察到了政治信任的多樣性與差異性。一般而言，雖然這些社會的政治機構享有較高水平的政治信任，但近年來也出現了下行的趨勢。至於內在的多樣性，跟中央政府相比，中國公民對地方政府的信任長期以來一直處於較低的水平（Wang，2005b）。此外，和發達國家的情況相反，中國的公安機關和法院這些不用經過選舉產生出來的機構的信任度是低於國家元首、立法機關的。選舉政治這樣一種制度，會顯著改變公民與政府的互動關係，從而影響公民對政治機構的感受與評估。本文試圖用東亞的實證數據來探討政治信任文獻中一些主要的理論解釋路徑。在下面各部分，本文引出一個理論視角後，先用相關文獻加以闡釋，然後用實證數據加以檢驗。

（二）數據來源

本文的數據來自「亞洲晴雨表」（Asian Barometer）跨國問卷調查項目。該項目由台灣大學發起，主要研究人員包括中、美、日、韓、新加坡等十餘個國家和地區的政治學、社會學學者。2002—2003年間開展了第一波調查，當時覆蓋了中國大陸、日本、韓國、中國台灣、香港、蒙古、泰國、菲律賓等八個國家和地區。2007—2008年進行第二波調查時，覆蓋的國家數目擴大到13個。2010—2012年開展了第三波調查，繼續覆蓋了東亞的13個國家和地區。因此，在2007—2008年和2010—2012年的兩波調查中，除緬甸、寮國、朝鮮、澳門、汶萊、東帝汶之外，調查已經覆蓋了東亞絕大部分的國家和地區。本文主要分析2010—2012年第三波調查的數據。在本文寫作時，該波調查尚未全部結束，因此分析只涵蓋當時已經完成了的11個國家和地區。

根據國內外政體分類方法中需要考慮的各種因素，本文將研究覆蓋的11個國家和地區分為三類：第一類為西式自由民主（liberal democracies），包括日本、韓國、中國台灣；第二類為西式選舉民主（electoral democracies），包括蒙古、印度尼西亞、菲律賓、泰國（本研究進行的時候，泰國尚未發生2014年改變其選舉民主的軍事政變）；第三類為非西式民主（non-democracies），包括中國大陸、越南、新加坡、馬來西亞。政體類別是本文一個重要的研究視角。

二、東亞政治機構的信任度

表1展示了2010—2012年間跨國調查所獲得的上述東亞11個國家和地區的機構信任水平。「亞洲晴雨表」的調查包含了一系列公民對政治機構的信任感的問題。調查員問受訪者對各個具體的政治機構是否信任。備選答案包含「非常信任」、「比較信任」、「比較不信任」、「完全不信任」等四個選項。我們把那些樣本中表示出「非常信任」和「比較信任」的受訪者歸為「信任者」。

這些數據有三層含義。其一，如果我們按照西方政治學界的一般標準，將東亞這11個國家和地區分成非西式民主、西式選舉民主、西式自由民主三類的話，我們發現機構信任從非西式民主社會到西式選舉民主社會，再到西式自由民主社會逐級下降。在表1中，這三大類政體從右到左，機構信任水平從高到低的差異非常明顯。這與全球趨勢相吻合，即處於西式民主環境中的公民傾向於不信任政治機構，並且此種不信任會隨著時間推移而持續加強。事實上，一般意義上認為是亞洲西式民主制度最成熟、建立時間最久的國家日本，其國內公民對政治機構的信任度是最低的。其中日本的政黨得到的信任度只有9%，日本議會得到的信任度也只有11%。同樣按西方標準確定為自由民主政體的韓國和中國台灣，其情形稍好一些，但是信任度最高的機構維持的信任比例依然達不到50%。

其二，在這三類政體中，非西式民主社會的政治機構享有高水平的信任度。這些社會的最高政治領導（總統制國家的總統或議會制國家的總理）、中央政府、議會都有接近90%的信任度（本文的這些數值不包括無應答的情況）。與西式自由民主國家相比，這一水平顯然是非常高的。不過，這一高水平的政治信任在最近幾年開始下降。

其三，不同政治機構的信任水平參差不齊。在西式自由民主社會中，政黨、議會、中央政府、國家領導的信任水平低下，而諸如法院、公務員、警察這樣不經過選舉或與選舉無關的機構信任度則相對較高。例如，在日本，中央政府（內閣）、政黨、議會的信任度分別只有12%、9%、11%，但法院、軍隊、警察系統的信任度則分別達到51%、77%、65%。同時，這些西式民主社會中的地方政府要比中央一級的政府獲得的信任度高一些——日本和中國台灣都顯示出這個特點，雖然韓國沒有。

但是，在非西式民主社會中，各政治機構之間的信任差距和西式民主社會中的趨勢正好相反。表1顯示，在非西式民主社會中，議會、政黨、中央政府、國家領導的信任水平非常高，但專業化的機構如公務員系統、警察、法院、軍隊等，信任水平則顯示出很大的差異。在中國，跟國家層面的機構相比，法院、警察、公務員系統、地方政府的信任度比較低。其中，公眾對公務員系統和警察的低信任水平（相對而言）尤其明顯。在新加坡、越南和馬來西亞，警察等非選舉產生的機構享有的信任度基本在70%以上，但相對其國家層面的機構而言還是偏低。

總體看來，在西式民主（包括西式自由民主和西式選舉民主）體制下，選舉產生的（國家領導人、議會）或與選舉有關的（政黨）機構往往備受公民的批評，信任度很低。在這些西式民主政體下，政府質量似乎需要反映在司法系統、警察、地方政府等實務性機構的信任度上。

三、政體類型和制度差異

下面我們更進一步觀察這些西式民主和非西式民主政體中機構間的信任差異模式。表2顯示了三種不同類型政體中多個機構所獲得的信任度平均值。數字所代表的是那些在三類政體類型中民眾對多個機構表示出「比較信任」或「非常信任」的應答者比例的平均值（即西式自由民主一欄的數值是表1中日本、韓國和中國台灣的均值，西式選舉民主一欄的數值是表1中蒙古、菲律賓、泰國和印度尼西亞的均值，以此類推）。表2根據三類政體中各機構所得的信任度水平，將它們由低到高進行了升序排列。

觀察西式自由民主國家或地區中各類政治機構的信任度水平，可以明顯地用一條線把各個政治機構分隔為低信任度組和（相對來說）高信任度組。這種差距很可能跟這些政治機構的選舉本質有關。那些選舉出來的機構，如國家領導、議會、由選舉出來的官員所代表的中央政府等，或者如政黨這樣與選舉相關的機構，信任度水平普遍不高，而像公務員系統和法院這樣非選舉和與選舉不相關的機構，往往更受公眾信任。

這很可能跟關於機構和政治信任、政治支持和國家合法性之間的爭論密切相關。此間，像維瑟爾福德（Weatherford，1992）的「頂層視角」（the view from above）這種典型觀點認為，政治信任和政治支持的形成，需要依賴一些正式的制度特徵如政府的責任性、政府的效率（efficiency）、程序性和分配性的公平性（procedural and distributive fairness）。西式民主下的一些制度設計如選舉和權力制衡被認為是形成公民對政府信任的關鍵因素（Buchanan，2002；Dahl，2006；Goodwin-Gill，2006）。相較而言，像中國這樣的所謂非西式民主國家缺乏此種機制，所以很容易讓人聯想到政治信任缺乏和合法性赤字。按照這一理論，本文涵蓋的西式民主政體里的各個政治機構應該享有很高的公眾合法性，顯示出較高的信任水平，但我們的數據似乎不支持這一推論。

爭論的另一方則認為，這些政治機構是否具備什麼樣的特徵並不是決定其信任水平的關鍵因素。相反，他們認為這些機構的質量或所提供的公共產品更加重要。比如，羅斯斯坦（Rothstein，2009）認為政府提供的公共產品更加重要，因為在諸如教育、醫療、社會福利這些跟民眾日常生活息息相關的政策領域往往是由基層或地方政府官員實施的，而且通常情況下，他們都不經過選舉。北歐如瑞典等國家的公民對於選舉或選舉相關的政府機構（如政黨、工會、議會）的信任度較低；相反，公眾對那些他們不能參與影響其領導人的選擇的機構，如醫療系統、警察、社會服務部門等具有相當高的信任度。其中的原因，就在於這些機構給他們的生活帶來了實質性的好處。此外，羅斯斯坦把政府政策和行動的公正性看成是決定公眾支持的關鍵因素。以南斯拉夫為例，塞爾維亞分離運動在克羅埃西亞地區的出現，不是因為塞族人相信他們會是國家中永久的少數民族，從而不能獲得選舉的勝利，而是因為他們遭受了系統性歧視和政府部門（如警察）對塞族公民的保護不足（Rothstein，2009；Rothstein and Teorell，2008）。可見東亞民主社會中的高-低信任度似乎是支持羅斯斯坦的觀點，即選舉產生的或與選舉相關的機構的公眾信任度較低。

乍一看，非西式民主社會的趨勢不是那麼清晰。如表2右欄所示，把所有四個非西式民主社會放在一起，很難分出一個高信任組和一個低信任組。其原因很可能是挑選出來的這四個國家涵蓋了過廣的政體類型。比如說，至少其中的兩個——新加坡和馬來西亞，選舉已經是公眾政治生活中非常重要的部分。這兩個社會都有競爭激烈的選舉（儘管他們的選舉在很多方面看起來還不是很公平）。因此，把這些國家和只有在村級才有直接選舉的中國放在同一個組別來取其各個機構信任度的平均值，很多趨勢就看不出來了。事實上，馬來西亞、新加坡選舉產生或與選舉相關的機構的信任水平和諸如印度尼西亞、泰國的同類機構處於同一水平（見表1）。如此一來，新加坡和馬來西亞的例子就支持了羅斯斯坦的觀點，即選舉產生或與選舉相關的機構的信任水平較低。這一現象在選舉民主政體中得到了進一步的支持。表2中間一欄顯示，在蒙古、泰國、菲律賓等國家，所有選舉產生或與選舉相關的機構處於信任水平的低端。

順著這一思路，本文所涉及的11個東亞社會，只有中國和越南沒有全國性的競爭性選舉。這兩個社會中的機構信任與西式自由民主社會、西式選舉民主社會的情形完全相反。在中國和越南，國家級的政治機構，如最高政治領導（這個問題在中國和越南的「亞洲晴雨表」的調查中沒有問，不過「世界價值觀調查」考察了該問題，結果是接近的）、中央政府、議會（即中國的全國人民代表大會）等都擁有很高的信任水平。公務員、警察、地方政府以及中國的法院系統，信任水平則相對較低。

怎麼來理解西式民主社會和非西式民主社會之間的這種差異？首先，我們先分析一下在西式民主社會（包括西式自由民主社會和西式選舉民主社會）中選舉所扮演的重要角色。其一，選舉政治具有對政府權力和政府機構去神秘化的目的。公民對這些機構更具批判精神，而媒體也傾向於積極地揭露政府機關和政治人物的失誤。其二，特別是在剛剛實現西式民主化的社會中，選舉的質量較低，導致公民對通過選舉獲得職務的官員和他們競爭的職務產生了厭惡感。其三，在西式民主社會中，當治理出現問題，政府績效低下時，例如經濟下行和政府表現無能時（就像日本的經濟放緩和政府的弱點），公民就會把不滿情緒轉移到政黨和選舉出來的政治家或機構上（Crozier，Huntington，and Watanuki，1975；Pharr and Putnam，2000）。所以，像日本這樣的政治體制，一旦出現經濟停滯、政府無能的情況，公民對執政黨、首相、議會就會有極大的怨言。

相較而言，在非西式民主社會中，中央機構和領導與公眾在通常意義上是相互隔離的，前者並不是通過後者的直接選舉而聯繫在一起。所以，公眾對政府能力和信任感往往來自兩個方面。一方面，公民有可能會覺得具體有關部門或個別官員表現不佳、腐敗、濫用權力等，另一方面，他們認為這些只是具體官員、部門、機構的問題，而對國家層面的領導人和政治機構保持信任（Li，2013）。所以，非西式民主社會中的公民會責怪政府在當地的代理人和真正政策實施者的瀆職，同時保持對中央和國家機構的信任（Wang，2005b）。

另外一個角度是從政治文化入手。實證的民主理論認為，在成熟和運行良好的民主社會中，公民應該對政治家、政府官員、政府機構保持一定程度的懷疑。這也就是所謂「批判性公民」的概念：公民對具體的執政黨、現任政府領導、議會、內閣應該有一定的監督、懷疑、批判的傾向，而對民主價值觀和民主原則保持忠誠。事實上，一個堅定的民主支持者或民主的擁抱者，即抱有堅定的民主價值觀和原則的公民，的確應該時時對政治權力和權威保持警惕。成熟民主體制孕育出新一代對政治機構持質疑態度的「批判性公民」是很正常的（Norris，1999，2011）。相對而言，在一些社會中，由於傳統價值觀的長期存在，以及政府對政治話語權的管理和引導，威權性的政治文化會瀰漫。這樣，公民就會更加傾向於對政府權威保持信任。

四、政治文化和機構信任

我們已經比較了不同政體類型間的機構信任和同一政體類型中不同機構間的信任水平。在個人層面上，什麼因素會使公民更加信任某個政治機構呢？學術界通常從文化角度和制度角度來解釋政治信任。從文化的角度上看，政治文化是影響公民政治信任的關鍵因素。這一現象可以追溯至韋伯，他認為傳統權威是政府合法性的主要來源。傳統社會和自給型的農業社會更加容易形成強調等級和順從政治權威的威權價值觀和政治文化。一旦工業化和現代都市生活帶來了新的政治文化類型，公民則有可能形成或獲得親民主價值觀（Inglehart and Welzel，2005）。生活在都市、後物質主義、民主環境中的公民自然對政府、各類政治與權力機關更具批判性，從而整個社會就會出現政治信任水平下降的情況（Norris，1999）。近年來大量的實證研究表明，經濟社會現代化會促成一個社會中自我表達價值觀的出現和加強，而這種價值觀則促進了批判性公民的形成（Flanagan and Lee，2000；Kim，2010；Wang，2005a）。直至最近，大部分亞洲國家仍然由非城市、前工業的社會經濟生活所主導，所以我們可以理解在這些社會裡，強調威權價值觀的傳統文化還具有強大的影響力（Yang，1995）。經驗證據清晰表明，在中國，特別是農村人口中，威權或家長制的傾嚮導致公民對政府有較高的信任感，對政府和政權給予高度的支持（Chu，2011）。

本部分將會表明：第一，在傳統社會價值觀影響下的亞洲公民容易表現出對政治機構更高水平的信任感；第二，在威權價值觀影響下的亞洲公民傾向於表現出對政治機構更高水平的信任感。反之亦然，即那些受現代社會價值觀和自由民主價值觀所影響的人群更有可能成為批判性公民，而對政治機構表現出較低的信任感。

（一）傳統社會價值觀和機構信任

在「亞洲晴雨表」中，我們通過詢問公眾是否同意一些觀點或說法來衡量受訪者在各個價值觀上的位置。比方說，「即便家長的要求無理，孩子也應該聽父母的話」就可以用來衡量受訪者的家長制的價值觀（patriarchalism／paternalism）。如果受訪者同意這個說法，說明他（她）有較強的家長制式的價值觀，反之則說明他（她）比較傾向於民主和現代的價值觀。通過類似的方法，我們也可以衡量受訪者的威權價值觀。對於「不論一個人所受的教育高低，人人都應該享受同樣的政治權利」這一立場，如果受訪者表示同意，那就表示他（她）具有自由民主的政治權利觀；如果不同意，那就意味著他（她）的政治價值觀是偏向威權主義的。

表3呈現了東亞三類社會（非西式民主、西式選舉民主、西式自由民主）具有不同價值觀的公眾對不同政府機構信任程度的百分比。傳統與現代價值觀通過對三種價值觀陳述的回答來衡量：在一個群體中，我們應該為集體利益犧牲個人的利益（集體主義）；即便家長的要求不合理，孩子也應該聽從家長的要求（家長式統治）；如果同事不同意自己的觀點，他／她就不應該再堅持己見（規避矛盾）。在每個例子中，那些回答「是」（即同意或強烈同意）的人相對而言具有較強烈的傳統價值觀，而那些拒絕或反對這些陳述的人則被認為具有現代價值觀。

在所有三類亞洲社會中，我們看到了一個清晰的模式：那些更加傳統的公民（即對上述三個陳述都表示同意的公民）對於我們選出的三類政治機構（中央政府、政府領導、政黨）都表現出了更高水平的信任。傳統價值觀（那些回答「是」的民眾）和現代價值觀（那些回答「否」的民眾）之間有非常明顯的區別。也就是說，在表3的三個縱向的部分中，對價值觀的陳述回答「是」的公民，對各個政治機構的信任度都高於回答「否」的公民。例如，在西式自由民主的國家或地區，抱有集體主義立場的公民，有25%表示信任該國或地區的中央政府，而拒絕集體主義立場的公民，只有18%表示信任該國或地區的中央政府。再如，平時在工作場所中盡量避免和同事發生爭執的人（即表示如果和同事意見不同時，傾向於不過分堅持己見），在非西式民主國家或地區里，有87%的人表示信任自己國家或地區的政黨。相反，在工作場所不迴避和同事發生爭執的人，則只有81%的人表示信任自己國家或地區的政黨。

這樣的趨勢在表3各行各列都是一致的。唯一的例外出現在非西式民主國家或地區對於中央政府的信任上。在這裡，不論是傳統還是現代傾向的公民都表示出非常高的信任程度，分別為92%和91%。

（二）威權價值觀和機構信任

表4顯示了威權價值觀和自由民主價值觀帶來的機構信任的區別。政治文化研究中的現代化理論和後現代化理論（Inglehart，1997）、「人類發展理論」（Welzel，Inglehart，and Klingemann，2003）、「批判性公民」論述（Norris，1999）等都強調社會經濟現代化將帶來一種拒絕威權價值觀，且強調自由民主價值觀、自我表達價值觀、親民主價值觀（Wang，2008）的政治文化。除此之外，這種政治文化同樣也滋養了公民針對權力和政治制度的批判性態度。在「亞洲晴雨表」中，通過詢問是否同意某一表述，我們利用另外一組價值陳述來衡量公民的威權價值觀和自由民主價值觀。表4顯示，具有更強威權價值觀的民眾跟自由民主價值觀的民眾對政治機構表現出了更高水平的信任。

我們挑選出了三種價值表述來代表公民的民主價值觀和自由民主價值觀（以及與之相對的威權價值觀），如政府是否應該控制思想討論、政府領導人是否應該被視為一家之長從而大家都應該服從他、社會上出現太多種思潮是否會帶來混亂等。對這三個陳述都回答「是」的受訪者被認為具有更強的威權價值觀，回答「否」的公民則被認為具有更強的自由民主和自我表達價值觀。從表4清晰可見，在東亞三類社會中，那些回答「是」的民眾表示出了更高的機構信任，對於中央政府、最高政治領導、政黨均是如此。

五、制度績效觀點

下面我們從制度的角度來解釋東亞各國和地區之間與內部的政治機構的信任度的差異。制度主義的觀點認為，政治體制、政治機構的屬性和治理績效是其政治信任的來源（Mishler and Rose，1997，2001）。這一流派的一種理論認為，機構信任、政治信任或政府的合法性來自於正式的民主機制，如選舉、分權、權力制衡等。上文已經挑戰了此種觀點。此外，還出現了另外一種制度主義的理論。這一理論的焦點並非政體的制度機構和政體設計（如選舉或代議制民主），而是強調政府提供的公共產品及其質量與公平性。也就是說，並非是政府的制度、程序、結構，而是政府組織所輸出的結果或政府的治理績效決定了各政府機構所獲得的公眾信任（Yang and Holzer，2006）。這種觀點的提出與最近關於東亞社會的政治支持的討論緊密相關。在儒家社會的政治歷史中，基於政府績效的合法性有其悠久的歷史源頭。在古代，如果一個朝代有「天命」，就能夠得到民眾支持；一個朝代如果不能夠保證百姓的安居樂業，就會失去「天命」，而人民就可以揭竿而起，推翻政權。在當今的中國，政府的績效，具體指的是促進經濟社會發展，這被很多人認為是其合法性的「唯一來源」（Zhao，2009：428）。

需要注意的是，現代政府的「績效」必須超越這一簡單的經濟範疇。能夠帶來政府合法性的執政表現還應該包括環境保護、促進社會公平、監督食品安全、提供醫療服務、監管住房價格等公共服務，同時還包括各個政府機關提供服務的質量，如效率、回應度、透明度、公平性等。針對政府表現的研究已經演變為「善治」（good government），「政府能力」（state capacity、state capability）、「政府力度」（state competence）、「治理」（governance）等概念了（Kaufmann，Kraay，and Mastruzzi，2008；Tendler，1997）。某種程度上講，民主和民主化的研究開始更多關注民主的質量（Diamond，2008；Diamond and Morlino，2004），恰好跟針對善治、國家建設、國家能力的研究不謀而合（Fukuyama，2004）。

不管是哪種情況，如果政府能夠促進經濟發展或向公民提供高質量的服務，那麼它就能夠提升公共滿意度（Wang，2010）和信任，這就是制度主義對政治信任和機構信任的一個主要解釋視角。通常，對政府機構的低水平信任度跟公民對政府多個領域的政策不滿相關（Hetherington，2006）。即便某一政權沒有西方標準定義的程序上的民主，公眾也很有可能支持一個高效和能提供良治的政府。或者，即便沒有正式的選舉等民主制度，如果公民覺得自己國家的政治體制存在一定的制度渠道，能夠確保公民的意見在政策制定過程中得到考慮，並且公民有渠道確保政府是負責任的政府（世界銀行對於政府效能評價的第一個維度就是「聲音與責任性」，即公民有渠道發聲、政府是負責任的政府），那麼公民也可能對政府的質量表示認可，從而對政府機構給予信任。也許，這更能反映亞洲公民的實情，而不僅僅是局限在流程上是否民主（Shi and Lu，2010）。民眾更加關心政權的治理成果或產出。換句話說，民眾對於政府機構的信任由政權的輸出部分決定，而不是輸入環節。

「亞洲晴雨表」在多個維度成功衡量了政府的表現和能力。表5從公民主觀感知的角度來衡量政府表現和機構質量。

表5顯示了公民對政府在經濟領域、政府在響應度和廉潔兩個維度上表現的主觀感知。在所有東亞社會中，那些認為社會經濟運行正常和認為家庭經濟情況良好的民眾，對於政治機構表現出了更高水平的信任。在政府質量方面，那些認為政府能夠回應公民需求或認為政府比較清廉的民眾，對主要的政治機構也表現出更高水平的信任。

當評價機構信任的時候，我們必須整合文化和制度兩個角度。東亞的這些非西式民主社會可能受益於其公民的傳統和威權主義的政治文化而享有較高的機構信任。但是我們也必須看到，最近二三十年來，至少一些國家或地區在經濟發展和提供善治上表現良好。即便是在確保透明度、政府的回應性和政府機構其他質量上，至少跟過去相比（比如說1978年之前的中國），它們中的一些已經取得了長足的進步。相較而言，像日本這樣的所謂成熟的西式自由民主國家，長期受困於政府和政治的動蕩、經濟衰退（Inoguchi，2013），造成公民感受的治理質量低下。再加上這些社會裡大量的公民具有「批判性公民」的政治文化，那麼我們就比較容易理解其機構信任水平非常低下的狀況了。

六、教育、現代化和批判性公民的崛起

上面呈現的從文化角度解釋機構信任的視角具有非常豐富的社會政治意涵，一旦傳統社會價值觀如家長制和集體主義在現代化條件下開始逐漸消退，就會為批判性公民的出現鋪平道路。而所謂的批判性公民，他們會時時要求政府機構是負責任的，而不只是單方面地遵守或服從政府的統治。社會經濟的現代化，如教育的擴大、人口從農村轉移到城市生活和工作、工業化、服務業和知識產業的擴大等，都會孕育自由民主價值觀的崛起（Inglehart，1997；Wang and Tan，forthcoming）。這就是社會經濟現代化影響一個社會的政治文化的基本機制，而政治文化的變化自然會帶來公民對政府認識的變化。

但是，這一由社會經濟現代化驅動的人類發展和文化變遷的一般趨勢仍然有一個制度的糾結。雖然社會經濟現代化和人類發展能強有力地改變公眾的社會和政治價值觀，但是某些特定的制度安排仍然會壓制或延緩這種變化。通常來說，社會經濟現代化傾向於創造出一個親民主並且要求政治系統民主化的民眾（Welzel，2009；Welzel and Inglehart，2005）。但是，威權的政治秩序的持續存在仍會壓制親民主價值觀的出現。我們只需拿新加坡和韓國、中國台灣進行比較就能清楚地說明問題。這三個社會的歷史文化傳統比較接近，而自20世紀60年代以來的經濟現代化使得它們在財富、公眾教育水平、生活水準、信息滲透度等現代化的指標上都比較接近，但是新加坡的自由價值觀要比中國台灣和韓國更低。這其中的主要原因，似乎是因為後者在最近二三十年間都成功經歷了政權的民主轉型。

造成這一分歧的制度過程有兩方面。一方面，民主化一旦開始，政權會積極鞏固和促進公民的自由民主價值觀。民主社會裡的政治論述和公共討論會進一步提升公民對民主價值觀的支持和承諾。另一方面，如新加坡一樣的威權政體將會繼續控制信息的傳播，並且保持一種支持威權秩序運作的政治話語和灌輸效應。

但是，在快速現代化的社會中，這些壓制自由民主價值觀的行為長期來看終將是無法持續的。這一點可以從教育對機構信任的作用上看出來（見圖1）。表面上看，很容易讓人認為威權政府和深受傳統價值觀影響的社會能夠通過教育系統讓其民眾接受傳統和威權價值觀。但是，當一個經歷現代化的政府需要滿足其整個社會發展所需的人才儲備時，它必須大力發展現代教育，而這種教育終將不能滿足政權的意識形態灌輸和濡化的目的。事實上，在童年和青少年時代，主要是家庭和社區環境把重要的價值觀傳遞給下一代，而由政府主導的意識形態塑造行為主要也只在中小學階段的教育中起作用（Jennings and Niemi，1974）。在此之後的高等教育，則主要會產生巨大的個人賦權（empowerment）和價值觀念的解放（emancipation）作用，而不是改變公眾的價值體系。另一方面，高等教育通過讓受教育者獲得更好的職業發展，從而使其獲得更好的社會經濟地位（Jennings and Niemi，1974）。所以，個人從教育中得到的人力資本會變現成經濟回報和更多的經濟安全。隨著這種安全的積累，個人就會變得更加傾向要求民主的政治環境，從而在面對政府機構和通常意義上的權力機構時候，展現出更加批判性的態度和傾向（Inglehart，1990）。當這樣的公民在養育他們後代的時候，下一代會處於更加親民主的家庭和社會環境中。代際的價值觀變遷就是這樣發生的（王正緒、游宇，2012）。隨著一代又一代具有更強的民主價值觀的公民長大成為社會的主要成員，整個社會的價值改變就會發生。

另外，雖然在一定程度上講，正式教育能夠把政府主導的價值觀和意識形態複製到新一代公民身上，但是教育也使得公民擁有更強的智力和專業能力，這就反過來給予他們獨立、批判性思考的能力。在全球化時代，對於任何政府來說，壟斷信息的供給和政治思維的傳播都是極其困難的，因為當今世界已經不存在完全封閉的社會。即便像緬甸和朝鮮這樣的政權，也會發現徹底切斷與其他國家的信息聯繫困難重重。而在像中國、越南、新加坡這樣半封閉的社會中，越來越多的公民能夠接觸到全球信息，從而浸潤於民主化、政權類型、人權、自由等價值觀和原則的大討論之中。還有，受過良好教育和智力水平較高的公民會有更強烈的慾望去討論和獲得這種價值觀。所以，這些政權中受過更好教育的公民對於政府和一般意義上的政治建制會更具批判性。

因此，教育在影響親民主公民價值觀的出現上有兩個機制：一是使公民進入較為富足和比較安全的生活與職業角色，免除貧困等其他威脅，從而使其拒絕威權和傳統的價值觀而獲得親民主和強調自我表達、自主選擇、要求負責任的政府的價值觀；一是使公民獲得了獨立獲取和分析信息、判斷政治立場、政治價值的能力。二者都說明，更高的教育水平通常跟公民面對政治權利和機構時展現出更強的批判性傾向相關。如圖1所示，在東亞社會中，公民是按受教育程度來分類的，那些更高教育水平的公民，對中央政府的信任水平往往很低。

教育和接觸全球化時代的信息對於機構信任的強烈影響可以從不同的角度來審視。縱觀亞洲，數據顯示那些互聯網使用頻率更高的公民對於政府機構更具批判性（見圖2）。它反映出了教育的兩個作用機制。在日常工作和生活中使用互聯網較多的人，往往是教育水平較高、從事知識密集型工種的人，擁有高度的人力資本。同時，他們的收入和薪水也更高。他們也是自由民主價值觀更強的一群人。另一方面，他們也是那些浸潤於信息全球化和民主、人權、自由及其他價值觀、原則討論中的人群。不足為怪，他們對於政府機構更具批判性和更低水平的信任感。

七、長期趨勢

討論至此，對於政治信任或機構信任的長期趨勢，我們可以得出兩個結論。其一，在推進了西式民主化轉型的地區，隨著民主化的加深，機構信任有可能進入一個長期的低水平狀態。也就是說，批判性公民的大量存在將是西方民主政治的一大特點。這樣看來，低水平的政治信任並不像它看起來那樣恐怖。事實上，在民主政治批判性的環境中，完全可能產生公民參與和支持政治的新的方式或其他各種可能性，因而政治家或學者大可不必因為政府在公民心目中的信任度下降而憂心忡忡、焦慮不安（Norris，2002）。其二，多個亞洲非西式民主社會中的高機構信任有可能是暫時現象。這種高水平的信任在一定程度上是由於傳統文化、威權文化的持續存在和尚未超越小康的社會經濟現代化水平造成的。但是，這兩個因素的影響都在慢慢消退。持續的社會經濟現代化正在溶解這些社會中的傳統和威權價值觀，並且帶來現代和自由民主價值觀。這意味著公民將會變得更具批判性，更傾向於質疑政府機構。

實際上，這一趨勢已經展開了。表6顯示了過去十年東亞社會對各自中央政府表示出「非常信任」的公民的比例。這一比例在西式自由民主社會中已經穩定，且處在低端水平。在非西式民主社會中，下降趨勢比較明顯。特別是中國大陸，這一指數已經從第一波「亞洲晴雨表」調查的93%降到了2010年底的51%。

這一長期趨勢可以從機構信任的代際差異中看出來。圖3顯示的是東亞西式自由民主社會、西式選舉民主社會、非西式民主社會民眾對於中央政府信任程度的代際變化。東亞社會中，所有社會經濟和社會政治因素的發展趨勢對機構信任的影響都是下行的。首當其衝，要屬整體上升的教育和社會經濟現代化。特別在非西式民主社會和選舉民主社會中，教育水平的上升和社會經濟現代化會嚴重侵蝕傳統和威權價值觀。因此，生長於新的社會經濟環境中的新一代的出現會更加有利於自由民主價值觀和自我表達價值觀的出現。其結果是，跟上一輩相比，他們對政府機構的信任會明顯降低。另外，自由民主社會和選舉民主社會中的民主政治的深化過程也意味著公民將更加願意接受民主價值觀，從而更有可能挑戰權力精英和政治權威，導致政治信任的進一步降低。尤其是當社會遭遇不良的經濟環境和無效的治理（如日本的養老金制度改革）時，民眾更有可能把他們的不滿轉移到需要選舉的政治機構，例如中央政府、最高領導人、議會、議員等。

至於機構信任如此持續下降，是否會造成非西式民主社會裡的機構信任水平也下降到西式自由民主社會裡的機構信任水平，則仍需要時間的檢驗。上文已經顯示，政體類型對於政治機構的信任影響很大。一個社會是否採納直接的競爭性選舉對公民的政治信任會有決定性的影響。儘管批判性公民的數量將繼續增加，這些社會的政治文化變化最終取決於西式民主化過程是否發生。只有經歷正式的轉型之後，政治話語和輿論形成過程才會從根本上得到改變。

八、結語

機構信任是由文化和制度因素共同決定的。在（政治）文化方面，傳統價值觀、威權價值觀對於公民對政治機關形成高水平的信任是有益的，但是現代和自由價值觀則對機構信任具有反方向的作用。影響機構信任的制度因素包括機構的回應性、有效性（effectiveness）、廉潔程度等，屬於政府機構的質量問題。同時制度因素，也包括這些機構為公眾提供的經濟發展、福利、公共服務等產品，以及政府機構在提供公共產品過程中堅持的公平性。這說明，東亞非西式民主社會中現有的較高水平的機構信任，是由這些社會裡的政治文化、政府機構所提供的公共產品和這些機構的質量共同影響的。同樣，東亞的西式民主國家和地區由於政府在提供公共產品上的成效較弱，而整個社會的政治文化傾向民主和批判性公民文化，由此造就了這些國家和地區政府機構低度的公民信任水平。

制度的重要性還表現在更高的層面。具體來說，政體的類型以兩種方式影響政治文化。其一，非西式民主政體傾向於保持旨在塑造相應的政治價值觀的政治話語權，以至於公民能夠持續相信政權和其不同層級的機構。相較而言，西式民主政權將會支持強調對民主準則、特定的機構和選舉產生的官員保持批判性的政治論述。其二，在民主政體中，不滿和質疑主要是針對選舉產生的或與選舉相關的機構，而諸如公務員系統或法院這樣的職業機構，只要是有效率、廉潔、公平的，就能得到較高水平的公民信任感。相反，在非西式民主政體中，由於缺乏直接選舉和公民參與，公眾對於國家機構是陌生的、缺乏了解的。這種情況造成非西式民主體制下，國家級別的政治機關和政府機構往往能夠享受相當高的，但也可以說是人為製造出來的信任水平；而對於那些直接跟公民打交道的機構，例如地方政府、公務員、警察和法院等，信任水平則比較低（Li，2004；Ma and Wang，2014）。

由於收入上升和社會經濟現代化帶來的政治文化上的變化，再加上全球信息化大趨勢，非西式民主社會的機構信任水平逐步下降。至於是否會重演自由民主社會的趨勢，則取決於制度變化，比如，非西式民主社會的政治變化帶來更加民主的機構和這些社會中經過重塑之後的政治上的和意識形態上的論述。這種變化能夠反轉公民對於政府的認識、權力、公民權等最基本的觀念。而對於自由和選舉民主社會的挑戰，本質上來講是不同的。近年來西方民主政治研究的學者和觀察家所擔憂的民主的「蕭條」（recession）、「倒退」（roll-back）、「乏力」（malaise）等問題，在很大程度上跟這些老牌或新興民主社會政治與政府機構的質量、有效性相關。選舉政治的混亂與無效常常使公民疲倦，而民粹主義常常打敗理性的政治辯論。為了提升機構信任，政府必須著眼於提升民主的質量以及政府在經濟和政治領域的表現。積極探索新的政治參與方式來授權和動員公民，從而在公民和政府之間形成更好的紐帶，使民主真正運轉起來（Putnam，1993；Norris，2002）。

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註：

本文最初以英文寫成，感謝加州大學桑塔·芭芭拉分校的葉磊華譯出本文初稿。廈門大學的游宇為本文的中文初稿提出了有益的意見，一併致謝。