整合資源構建大調解格局初探

06-13

整合資源構建大調解格局初探

當前我國正處於「發展機遇期」與「矛盾凸顯期」並存的關鍵階段，社會矛盾糾紛呈聚合性、敏感性、關聯性、複雜性發展趨勢。積極應對、正確處理各種社會矛盾和問題，大力推進社會和諧進程，是擺在各級黨委、政府面前的一項重要任務。近年來，漾濞縣著力構建人民調解、行政調解、司法解調與社會調解資源整合、優勢互補、協調聯動的大調解體系, 形成「黨委、政府統一領導，政法綜治機構牽頭抓總，有關部門各司其職，社會廣泛參與」的社會矛盾化解工作新格局，實現了「小糾紛不出村、大糾紛不出鄉、疑難糾紛不出縣」，「民轉刑」案件、涉法涉訴案件「雙下降」的目標。構建大調解體系，突出聯動性、規範性、務實性、專業性和權威性，充分整合資源，建好運行體系，強化責任落實，提高工作能力，保障調解效果，突出大調解特色。

一、構建大調解體系

1、突出聯動性，抓好資源整合。充分整合「大調解」、綜治、維穩、防邪、信訪、派出所、司法所及法庭等資源，建立健全了覆蓋縣、鄉、村院、戶四級調解網路。一是縣級為龍頭。縣上成立縣委領導任組長的矛盾糾紛「大調解」工作領導小組和矛盾糾紛「大調解」協調中心，建立「大調解」工作的龍頭機構：縣司法局、縣政府法制辦、縣法院分別建立人民調解指導中心、行政調解指導中心、司法調解指導中心，「三大指導中心」均落實了辦公陣地和專職人員。二是鄉鎮矛盾糾紛調解中心為基礎。以司法所為基礎，整合信訪及群眾工作、綜治、維穩、防邪、安監、社會事務和鄉鎮有關單位等力量，成立鄉鎮大調解中心，由鄉鎮黨委書記任矛盾糾紛調解中心主任，配齊配強了鄉鎮矛盾糾紛調解中心專職副主任，建立覆蓋社會各個領域的群防群治調解隊伍。三是村（社區）調解委員會為支撐。在村（社區）設立調解室，整合村（社區）調解員、村（社區）幹部、「三老」（機關單位退休返鄉的老領導、村或社區退職的老幹部、當地德高望眾的老同志）力量，組建「人民調解委員會」，開展矛盾糾紛調解工作。四是樓院矛盾糾紛信息員為外延。在社區的小區、農村15-30戶院戶中選配1名矛盾糾紛信息員，開展矛盾糾紛排查、信息反饋、穩控化解工作，確保大調解網路「全覆蓋、無遺漏」，延伸到群眾身邊。四級調解網路做到「十有」，即：有機構、有陣地、有牌子、有工作人員、有辦公經費、有制度、有規範的操作流程、有工作記錄、有台帳、有檔案專卷，把「大調解」工作經費納入縣級財政預算，確保了調解工作正常開展。

2、突出規範性，建好運行體系。建立了大調解規範的運行體系。規範工作流程。由大調解「四級網路」統一接待群眾、受理群眾調解申請，按照「統一受理，歸口管理，分級處理，限期辦結」的要求，依據「糾紛受理—調查取證—進行調解—簽訂調解協議—履行協議—調查回訪—資料歸檔」的工作流程，積極開展調解工作。「四級網路」分別建立矛盾糾紛定期排查化解、綜合研判、社會穩定風險評估、應急處置等信息台帳，實現資源、信息共享。注重糾紛排查。堅持定期排查敏感時期和國家重大政策出台前，組織專人對重點單位、重點區域以及重點人、重點事、重點越級上訪和重複上訪對象進行地毯式、滾動式、拉網式排查）相結合，做到了縣不漏鄉，鄉不漏村，村不漏社，社不漏戶，戶不漏人，從「抓早、抓小、抓快」入手，對可能出現矛盾糾紛的苗頭進行及時捕捉，及時化解，實現預防走在排查前，排查走在調解前，調解走在激化前，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層。強化調解對接。建立大調解與治安調解、訴訟調解以及與檢察機關和司法行政機關的工作對接機制，大調解工作與法律援助、律師、公證、法制宣傳教育等相互配套，建立黨委或綜治委牽頭、大調解涉及的相關部門參加的聯席會議機制，整體聯動，協調解決矛盾糾紛。

3、突出務實性，強化責任落實。堅持黨委政府主導、各級各部門主體，各司其職、各負其責，統籌抓好大調解工作。落實領導責任。將「大調解」工作作為領導幹部抓綜治工作的重要內容，納入縣委、縣政府的年度考核目標，直接與單位黨政「一把手」的個人考核等次、單位的考核排名、工作津貼獎懲掛鉤。縣法制辦、縣司法局、縣法院分別對各單位社會矛盾糾紛調處情況進行考核，建立領導幹部實績考核檔案，對工作成績突出的個人或單位實行表彰獎勵；對工作不力，責任不落實的嚴格實行「責任倒查」和「一票否決」制，促進大調解工作責任有效落實。細化工作職責。縣矛盾糾紛大調解工作領導小組辦公室具體負責鄉鎮矛盾糾紛大調解工作中心和縣三大調解指導中心的協調指導、政策調研、組織推動、綜合協調和督查考核工作；縣司法局人民調解指導中心著力抓好縣、鄉（鎮）、村（社區）、院戶網路建設，加強人民調解員培訓工作，規範調解業務；縣政府法制辦行政調解指導中心著重規範鄉鎮和縣級各行政單位的陣地建設和業務流程，加強調解人員法律知識和技能培訓，重點抓好土地徵收、房屋拆遷、社會保險、企業改制等行政爭議和勞動爭議、交通安全、土地山林權屬等民事糾紛化解；縣法院司法調解指導中心重點拓寬調解工作範圍，延伸工作環節，突出抓好訴訟調解工作，大力推進巡迴調解、邀請調解、委託調解，最大限度提高調解結案率。

4、突出專業性，提高工作能力。區分「三大調解」的專業屬性和工作重點，在組織建設、人員配備、業務培訓上狠下功夫，切實提高工作能力。一是加強專業調解組織建設。在調處中心設立專門調解小組、流動調解庭，組建專業性的人民調解委員會，探索設立行業調解機構，延伸社會調解等多種方式，構建內容全、覆蓋廣的專業調解組織，促進矛盾糾紛妥善化解。二是加強人員培訓。三是調配專業力量。大調解「四級網路」結合領導分工、部門職能、專業人才需求選聘人民調解員，組建專業調解員人才庫，根據案件的性質、範圍、難易，提出專業調解員組成方案。四是開展「六進」活動。相關部門根據職責分工和專業屬性深入開展以法律進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位為主要內容的「法律六進」活動，通過法制講座、知識競賽、法律諮詢、典型事例宣傳等法制宣傳教育活動，不斷擴大法制宣傳教育的影響。縣司法局組建「人民調解流動庭」，深入鄉村、社區解決矛盾糾紛。

5、突出權威性，保障調解效果。要達到「大調解」化解矛盾、息訴止爭、促進和諧的工作目的，就必須突出調解的權威性，保障調解的效果。一是加強教育和引導，調解人員對當事人講明調解處理糾紛可以減少訴累、達成諒解、節約訴訟資源和成本，促使當事人自願選擇調解的處理方式，自覺履行調解協議。二是法院在受理案件時適時建議當事人先進行人民調解，對人民調解協議的效力依法確認，提高人民調解的權威性；在審判過程中調判結合，宜調則調，宜判則判，適時進行司法調解。三是積極探索調解協議書司法「審核制」、「確認制」、「備案制」、「指導制」以及有關調解協議通過公證賦予強制執行效力的「公證制」等有效做法，提高人民調解協議的履行率，增強人民調解公度。

二、大調解實質

大調解是推進民主法制建設的重要載體。大調解當事人在一個公正的平台上進行平等交流、民主協商，達到解決矛盾、相互諒解、形成共識的目的，個人意願受到尊重，合理訴求充分表達，民主權利充分行使。調解過程充分整合了公安、司法、檢察、法院、行政等力量，有理有序、依法辦事的理念貫穿於調解、審理和執行的各個方面，法律知識得到普及，法制觀念逐漸深入人心。各地在構建「大調解」工作體系中，注重以案釋法，講案學法，增強了群眾民主法制觀念；開展「法律趕場日」等活動，深入基層，送法下鄉，教育引導群眾，形成了「學法、用法、守法、護法」的濃厚氛圍，推動了社會主義民主法制建設進程。

大調解是化解社會矛盾糾紛的有效途徑。新時期矛盾糾紛多屬非對抗性的人民內部矛盾，內容複雜、涉及面廣，需要採取恰當的辦法正確處理和協調化解。構建「大調解」工作體系，更好地發揮了人民調解的作用、創新了行政調解方式、提高了司法調解效率和水平，延伸了社會調解領域，形成「四位一體」的社會矛盾糾紛排查化解機制，針對矛盾的具體實際，立足協調關係、理順情緒、增進理解，以調解方式把大量的社會矛盾糾紛化解在基層。這既是我們妥善處理人民內部矛盾、應對當前穩定形勢的現實之舉，也是實現社會和諧常態化發展的長久之計。

大調解是加強政法工作力量的創新舉措。構建「大調解」工作體系，統籌整合了人民調解、行政調解、司法調解、社會調解各方力量，形成綜合性強、權威性高、公信力大的多元化矛盾糾紛調處機制，建立起一支具有較高專業素養、會調解、善調解的矛盾糾紛調解隊伍，使糾紛解決由部門的「單打獨鬥」轉變為「齊抓共管」，由被動處理轉變為常態化解，解決了大量影響制約經濟社會發展的突出問題。

大調解是密切黨群幹群關係的重要紐帶。新形勢下的社會矛盾大多涉及民生利益，關乎社會穩定。大調解的公益性、便民性和服務性特點，使群眾解決糾紛「一不跑遠路，二不花本錢，三不傷感情」，矛盾糾紛得到及時有效解決，從而在黨和人民群眾之間搭建了「連心橋」，開通了「直通車」。同時，幹部為化解矛盾深入基層、深入群眾，深入實際調查研究，能夠了解群眾疾苦、掌握社情民意，幫助解決問題，從而拉近了與群眾的距離，密切了黨群幹群關係以法制化為方向。

「大調解」作為化解矛盾糾紛的一種有效方法、管用的措施，在社會發展建設中發揮著越來越重要的作用，但目前沒有任何一部法律明確「大調解」的合法地位，其合法性、權威性在實施過程中受到一定的影響。西方一些發達國家如美國、挪威、澳大利亞等國都分別制定了規範糾紛解決機制的《糾紛解決法》、《民事調解法》，賦予了調解制度的法律地位，對我們具有重要的啟發和借鑒意義。當前急需建立相應的法律法規，規範大調解工作的組織機構、實施程序、銜接制度、問責措施等內容，明確其法律地位、法律效力，促使大調解走上法制化、規範化軌道，使其發揮更大作用、取得更好效果。

三、大調解的發展趨勢

以科學化為核心。社會的高速發展及矛盾糾紛的多元性、複雜性決定了「大調解」必須以科學化為核心。要研究科學的方法，科學技術飛速發展、世界政治經濟文化法律的互動相融、國際國內往來頻繁，「大調解」工作必須與時俱進，更新理念、創新方法，服務發展新要求。要研究科學的手段，社會發展日新月異，矛盾糾紛呈聚合式、交叉式發展，「大調解」的做法、措施、手段必須不斷發展完善，才能應對新課題，化解新矛盾。要研究科學的機制。落實責任機制，實行領導包案、首問負責、跟蹤督辦，矛盾化解乾淨徹底、不留問題；建立對接機制，整合部門優勢、加強互動協作，與治安調解、訴訟調解等工作無縫對接；建立排查機制，全面收集、準確分析、預測預警，早發現、早控制、早調處，全面及時掌握社會矛盾糾紛動態，避免矛盾糾紛激化。

以制度化為保障。制度化是規範化的前提，是「大調解」工作有序推進的強力保障。工作運行制度化。建立健全來訪接待、情況收集、信息研判、調處化解、應急處理、檔案管理等一系列工作制度，規範工作流程，完善方法措施，避免失誤發生。隊伍建設制度化。切實加強基層大調解隊伍建設，探索在鄉鎮增設一名黨委副書記，專門負責綜治、維穩、大調解工作。出台選舉聘任制度，選舉一批有文化、懂法律、懂政策的同志擔任專職調解員，聘請一些離退休幹部、基層法律服務工作者兼任調解員，充實「大調解」隊伍。制定培訓計劃，採取多種形式對調解員進行業務培訓，不斷提高調解工作的能力和水平。經費保障制度化。出台相關政策，多渠道籌措資金，切實解決「大調解」培訓、宣傳、工資、補貼、表彰、硬體建設等費用，把非財政供給調解員的個案調解補助納入財政預算，推行多調多酬、優調優酬的績效工作法，調動調解人員工作積極性，促進矛盾糾紛有效化解。