理順政府與市場關係　充分釋放市場活力

字型大小：【大中小】黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第一次提出：「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」。這是重大理論創新和亮點，表明黨對完善社會主義市場經濟體制認識的深化，對推進中國市場經濟健康發展具有重要的現實意義。一、使市場在資源配置中起決定性作用，減少干預我國35年改革開放實踐充分證明：能否正確處理好政府與市場關係，是我國改革事業，特別是經濟體制改革成敗的關鍵環節。《決定》在談到市場和政府的關係時，把市場在資源配置中的作用由此前的「基礎性作用」升級為「決定性作用」，是一個突破性的推進。政府和市場的關係，何謂處理好？標準是什麼？依筆者看來，就是全面正確履行政府職能，更加尊重市場運行規律，包括尊重價值規律和供求規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進社會主義市場經濟體制的不斷完善。在政府與市場關係中，看似是政府多一點還是市場多一點，似乎政府與市場是此消彼長的關係，實際卻是兩隻手的職責分工不同，在市場經濟中扮演著不同的角色。市場看不見的手，是要在市場中發揮資源配置的決定性作用。為什麼由市場對資源進行配置？這是因為，市場經濟幾百年的歷史證明，也包括中國改革開放和經濟社會發展的實踐證明，用市場進行配置資源，是最有效率的。而政府配置資源，往往效率不高，並有可能帶來尋租等方面問題。按照《決定》，政府看得見的手的作用主要是：「保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈」。從一定意義上分析，改革就是政府自身改革，政府要管住自己的手，收回自己的手，用好自己的手。政府的手要轉變為支持和輔助作用。按照李克強總理所說的「把錯裝在政府身上的手換成市場的手」，也就是自我改革。當然，「管好手」並不等於政府「完全撒手」，更不是束手束腳；相反，更應敢於「邁開腿」，更要內外兼修「邁穩步」，也就是十八屆三中全會公報中所說的「膽子要大、步子要穩」。因此，劃清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用，政府履行好自己的職責分工，根除對GDP 崇拜，可能是今後一個較長時期健全和完善社會主義市場經濟體制的一項十分重要且基礎性的工作。二、更好發揮政府作用，提供公平競爭的市場環境《決定》指出：「建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎」。要做好這項工作，政府的職責就是為市場參與者提供平等競爭的法治市場環境。這包括為國有企業、民營企業和外資企業等一切在中國從事生產經營活動的企業提供一個平等競爭的法治市場環境。道理很簡單，平等競爭是市場經濟的真諦，沒有一個平等競爭的法治市場環境，經濟發展的活力必然受到影響，市場在資源配置中起決定性作用的基礎也不穩定。此外，公平的賦稅也對經濟發展的活力有著重要影響。企業賦稅過高，企業壓力大，活力也就受到壓抑。因而，適度公平的賦稅是企業保持活力的重要內容。中國目前的市場環境，由於諸多因素的作用，影響了經濟發展的微觀基礎，特別是非公有制經濟發展活力的釋放。其主要障礙集中在以下兩個方面：一方面是市場參與者的公平競爭的市場環境沒有完全建立，特別是非公有制經濟在市場經濟中的平等地位沒有完全解決。雖然近年來國務院出台了多項措施鼓勵非公有制經濟的發展，例如鼓勵非公有制經濟發展的新、舊36條，但總體效果並不盡如人意，各種「彈簧門」、「玻璃門」等依然存在，嚴重影響了市場經濟的微觀基礎——非公有制經濟的潛力和效能的發揮。《決定》指出：「公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎」。這個提法較之以往是推進了。要釋放微觀基礎活力，推進非公有制經濟發展，根本解決辦法，就是讓企業，無論國有或民營，都回歸市場，成為真正的市場經濟主體，成為具有現代企業制度特徵的市場化企業。這就要求，政府在制定市場規則、研究對企業扶持的政策時，不能有近有遠、有親有疏。必須改革市場監管體系，實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭，從而更好地釋放中國經濟整體活力。另一方面是宏觀稅賦過重，實體經濟發展壁壘過多。2013年7月24日，國務院常務會議決定，進一步公平稅負，暫免徵收部分小微企業增值稅和營業稅；研究確定促進貿易便利化，推動進出口穩定發展的措施等項內容。這對激發小微企業的市場活力，推進市場化建設，無疑具有重要作用。因而要降低政府的稅負，需要減少政府的運營成本，整治亂收費的市場環境等。要充分釋放微觀基礎活力，一是進一步提升對非公有制經濟在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面重要性的認識。政府制定各項經濟政策，應真正做到對所有企業一視同仁。社會主義市場經濟條件下，只要認真納稅，遵守法紀，保障勞工權益等，就是合格的企業，就應當一視同仁，沒有任何歧視。若如此，則會極大釋放非公有制經濟發展的活力。二是應當進一步降低企業稅負水平。例如，將增值稅基本稅率從17%降至15%，就可大致減稅5000億元，對經濟的帶動作用將十分顯著。三、提高政府宏觀調控的科學水平，進一步實現有效的政府治理《決定》指出：「科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求」。提高宏觀調控的科學水平，關鍵在於政府如何運用市場經濟條件下的宏觀調控方式，而不是計劃經濟條件下的指令性計劃，這是衡量市場經濟體制健全和完善的一個尺度。在市場經濟條件下，商品和服務的供應及需求受價格規律及自由市場機制的影響。市場經濟帶來經濟增長，有時會引發通貨膨脹、滯漲、經濟衰退等，這種周期性波動會影響生產效率並對社會資源和生產力發展帶來負面影響。所以，需要政府通過宏觀調控，著重於整體社會經濟運作，透過諸種手段調節總供給與總需求。政府管理國民經濟，最主要的是運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，不直接干預企業的生產經營活動。經濟手段主要包括財政政策和貨幣政策。法律手段一般是指政府通過經濟立法和司法，運用經濟法規來調節經濟關係和經濟活動，以達到宏觀調控目標。通過法律手段可以有效地保護公有財產、公民個人財產，維護各種所有制經濟、各個經濟組織和社會成員個人的合法權益；調整各種經濟組織之間橫向和縱向的關係，保證經濟運行的正常秩序。行政手段是政府發布的經濟命令，具有權威性、縱向性、無償性及速效性等特點。例如，政府下令關閉污染嚴重且安全事故頻發的小水泥、小煤礦等。政府制定和執行宏觀調控政策時採取的經濟辦法，即政府在依據和運用價值規律的基礎上，藉助於經濟槓桿的調節作用，對國民經濟進行宏觀調控。經濟槓桿主要包括價格、利息、匯率、稅收、信貸等。此外，一些經濟政策的運用，包括信貸政策、利率政策、匯率政策、產品購銷政策、價格政策、扶貧政策、產業政策等，也是宏觀調控的重要手段。宏觀調控是間接調控，主要運用貨幣政策和財政政策調節經濟的運行，即依賴利息、匯率、價格等經濟手段，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制，加強對經濟運行的綜合協調。計劃的含義是提出國民經濟和社會發展的目標、任務，以及需要配套實施的經濟政策；中央銀行以穩定幣值為首要目標，調節貨幣供應總量，並保持國際收支平衡；財政運用預算和稅收手段，調節經濟結構和社會分配，運用貨幣政策與財政政策調節社會總需求與總供給的基本平衡，並與產業政策相配合，促進國民經濟和社會的協調發展。政府宏觀調控的主要任務,按照《決定》的提法是：保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防範區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性。形成參與國際宏觀經濟政策協調的機制，推動國際經濟治理結構完善。政府宏觀調控是為了保持社會總需求與總供給的平衡，而不是為了配置資源。配置資源的主體是市場，而不是政府。把政府看作配置資源的主體，實際是對市場經濟運行規律的扭曲。四、加大政府自身改革，增強政府科學管理水平要正確處理好政府與市場的關係，讓市場在資源配置中起決定性作用，必須深化政府自身改革。中國從計劃經濟向市場經濟轉型過程中，由於政府對經濟干預得多，做了許多不該做或者做不好的事情，許多應當做、應當管的事情又沒有做好、管好，束縛了市場潛力和效率的發揮。要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，政府需要進行自我改革，真正做到有所為、有所不為。加大政府自身改革力度，用三個字概括，就是「減、放、管」。1. 減。減政，即進行行政管理體制改革，將那些本不應由政府承擔的工作交給社會，將那些大量的本應由政府承擔而政府沒有承擔的工作接過來。這是理順政府與市場關係的重要內容。通過簡政，轉變政府職能，是新一屆政府力主的一項重要改革。十二屆全國人大一次會議批准了《國務院機構改革和職能轉變方案》，涉及鐵路政企分開、衛生計生整合、食品藥品監管等方面。這次改革的核心就是轉變政府職能，也是簡政放權。目前我國行政管理體制方面存在的問題，主要表現在以下幾方面。一是政府與市場的職能邊界仍不清晰。儘管多年來政府職能歷經多次調整改革，但政企不分、政資不分的現象依然不同程度地存在。其主要表現為政府對微觀經濟運行管得過多、過細，特別是行政審批事項多，嚴重影響了經濟活動的健康運行，造成一些行業壟斷經營問題突出,等等。政府控制資源太多，對市場的介入太深，政府對生產要素和資源產品價格管制太多，在諸多行業和領域阻礙、制約非公有制經濟的發展及活力。二是政府公共服務和社會管理職能較弱。政府缺位、越位的問題還沒有完全解決,甚至仍較嚴重。一方面，在一些政府應當發揮作用的領域還存在缺位問題，如市場監管職能在一些地方、領域履行不到位；基本公共服務缺乏質量標準，供給不足。另一方面，在一些本應由社會組織發揮作用的領域存在政府越位問題，政府承擔了過多的社會職能，導致政府責任過大、風險過於集中。三是政府組織結構不盡合理，協調運行機制時有不暢。中央與地方之間的事權劃分還不十分清晰，財力配置不盡完善；同級政府部門之間權責不清，個別部門同時承擔著審批、執行、監督、評價等多個職能，部門之間合作、協調機制不順暢；對行政權力的監督制約尚需進一步加強。因此，現階段的行政體制改革，即減政，主要應把職能轉變放在更為突出的位置，在政府、市場和社會更為宏觀的公共治理層面考慮政府機構改革與職能轉變問題，簡政限權，激發市場、社會和地方的活力。減少行政審批。政府過多的行政審批,影響了市場經濟的潛能和效率的發揮。2013年6月19日，國務院召開常務會議，決定再取消和下放32項行政審批事項。新一屆政府在減少行政審批方面可謂疾步快跑，目前取消和下放行政審批215項，李克強總理曾經承諾在本屆政府內取消和下放近600個項目，已經完成逾30%。減少對微觀經濟的干預。主要包括以下一些內容：一是政府不應扮演市場主體的角色。市場主體應當是人格化的財產主體，政府不具有承擔市場主體責任的能力。二是政府不應直接組織融資和操辦項目。如果一個地區的領導決定管轄區域內發展哪些產業，要上多少個項目，決定財政給哪些企業進行投資補貼，必然造成產業同構化、同質化的後果，且投資效益沒有切實保證。由於對市場缺乏足夠分析，一陣風上馬的項目極有可能導致投資效益低。三是不違法設立行政許可和市場准入。市場經濟實行「非禁即入」，即除非有法令明令禁止的，每一個公民都可以自由進入。減少賦稅。讓企業輕裝，需要減輕企業賦稅。新一屆政府一直力主結構性減稅，除了暫免徵收部分小微企業增值稅和營業稅外，「營改增」(營業稅改增值稅)的稅制改革也是減少賦稅的一種形式。還有全力壓縮「三公」開支等，都有利於減輕企業賦稅。通過「減」，將會降低創新創業的成本和市場交易的成本，從而釋放市場潛力。２. 放。《決定》提出進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。只有把該放的權力放到位，才能激發各類市場主體的創造力，增強經濟發展的內生動力。一是政府向市場放權，按經濟規律辦事。例如加快推進利率市場化等等，這將是金融改革邁出的關鍵一步。二是政府向社會放權，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。三是中央向地方放權。發揮地方的優勢和積極性，解決財權事權不匹配的問題，增強地方自主權。3. 管。管的含義是把該管的事務管好。政府自身改革不僅要減少和下放權力，還要創新和改善政府管理，加大對市場監管，管住管好該管的事。政府的工作重點應轉到為市場提供公平競爭的市場環境上來，轉到維護社會公平正義上來，轉到建設公共服務型政府上來。與此同時，政府應當在納稅人的監督之下，改善政府自身的管理，杜絕浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。此外，要形成全國統一的市場體系，形成公平競爭的發展環境，也與政府行為密切相關。其中關鍵在於約束行政權力的濫用，打破地區封鎖、行業壟斷和地方保護主義。一些地方政府從本地利益出發搞地區封鎖，限制其他地區的個人或企業到本地從事生產經營和提供服務，限制其他地區的商品進入本地區市場，阻撓公平競爭，人為分割市場，導致市場扭曲。一些帶有資源壟斷性的行業和市場集中度高的行業，常常用行政手段限制競爭，一些自然壟斷行業多方設置障礙抵制引入市場機制，都與行政機關濫用權力有關。抑制行政權力的濫用，無疑是形成全國統一的市場體系的關鍵。（作者：中國經濟體制改革研究會副會長、北京社會主義學院副院長、研究員）
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