如何理解立法機構？

如何理解立法機構？

一、立法機構的結構

對於立法機構的結構，可以從其組成和程序兩方面來理解，在組成方面可以分宏觀（整體形式）、中觀（委員會組成）和微觀（人員構成）三個層次考察。

究其整體組織形式而言，現代國家的立法機構有兩種：一院制和兩院制。一院制立法機構只設立單一的民選立法機構；兩院制的立法機構擁有兩個議院。儘管後來這種兩院體制採取了不同形式，但它基本上仍容許存在兩種不同的選區代表制，大部分立法機構的成員繼續代表著特定選區的選民。

在兩院制議會中，兩院的職權劃分各國有所不同。主要有三種情況：（1）下院佔有明顯的優勢。如英國；（2）兩院基本平權，上院略佔優勢。如美國；（3）兩院基本平權，下院略佔優勢。如法國。

學界曾對一院制或兩院制的優劣有過爭論。主張一院制的學者從盧梭的主權是對公意的運用、公意只有一個的觀點出發，堅持人民主權不可分割的學說，設定人民的共同意志只能由單一的立法機構來實現。反之，實行兩院制，如果兩院意見一致，則實屬多餘；如果意見不一致，則將拖延法案的通過，阻礙社會發展，同時容易被行政機構利用這種議會內部矛盾。他們認為，實行一院制有利於立法權的統一和政治穩定，避免立法機構內部相互扯皮、推諉，導致立法活動效率低下的現象。另外，還有利於簡化機構，節省人力、物力。主張實行兩院制的學者則從孟德斯鳩的分權學說出發，認為立法機構實行兩院制可以通過相互制約，防止議會專制，防止「多數暴政」；還可以防止草率立法。同時，較之一院制，兩院制的人力和組織更能勝任現代社會繁重的立法性任務，也有利於擴大議會人員構成的代表性。我們認為，一國的議會形式，既與其歷史選擇有關，也應適應其民主政治發展的需要。

為了更好喝和有效的發揮其功能，各國立法機構都設立了委員會。這些委員會幾乎是專門性的，但有些國家因其特殊情況也設立了一個永久性的、綜合性的、全局性的委員會。這些委員會大多是常設性，但也有臨時性的，比如調查委員會、特別委員會、聯合委員會等。委員會中往往再設小組委員會。這些委員會往往充當了個別立法機構成員與整個立法機構之間的決策中介，使個體立法者有機會逐步精通特定的政策領域或對擬議中的立法產生更大的影響。另外，通過專門委員會，立法機構可以審議政府的稅收、財政支出，乃至外交和國防等重大內政外交方面的政策。許多委員會主要是進行調查的實體，而且利用正式的聽證會和其他方法從各種證人那裡獲取信息。他們往往在整個立法機構對法案進行辯論和表決之前，先對議案進行審查，而且常常對某一特定法案的命運有著至關重要的影響。當然，這些委員會做出決策的方式以及這些決策的重要性，往往取決於委員會所屬的立法機構在整個國家政治體系中的重要性和職權範圍。委員會主持者的態度也強烈影響著委員會的活動。

各國立法機構的委員會在數量和人員配置上相差很大。

立法機構不同於官僚機構。立法機構的成員在結構上是平等的。除了委員會制度外，他們之間沒有正式的分工。成員之間只有區域上的不同，並無功能上的差異。在這些包括各種政黨的機關里，決策的模式是議定式的，而非命令的或服從的。立法機構人員的職業構成、專業化水平和代表性，是隨民眾對其成員相關資格的期望以及政治社會環境的變化而變化的。

當今世界許多國家均實行議會普選制。許多國家是每四到五年重新選舉一詞，這是人民主權原則在立法機構中的組織體現，除了民選這一基本產生方式，還存在任命和因特殊身份而獲得一員資格等一些輔助形式。

立法機構由議長（或稱議會主席）主持日常工作。議長一般由議員選舉產生，也有由國家元首直接任命，或有政府高級官員兼任。

立法機構成員在對問題進行表決時，一般必須與其所屬的政黨組織的態度一致。屬於同一政黨的議員一般會選出他們自己的領袖，並選出他們自己的委員會。

現代大部分立法機構中都僱傭有一批文職人員，他們記錄立法機構的活動，執行具體的事務程序，履行各種後勤職能，並對國家政策中的實質性問題提供專門的意見。

面對當今世界官僚主義化的壓力，大多數國家都試圖通過委員會的專業化及立法機構的專業人員的配備做出積極的回應。但是，這種專業化發展如果過度的話，可能使立法機構喪失自身的特徵性，變成一種缺乏集體決策能力的單個政治家的集合。

立法機構的基本決策方式是按照少數服從多數的原則進行集體決策。為了把一批不同意見的政治領導人物組成一個能做出決策的集體，立法機構特別需要一套有效的議會程序和成功的協商模式。各國立法機構都已經形成了一套各具特色的程式和議事規程。

二、立法機構的功能

立法機構的功能和活動包括彙集並代表人民的意志，審議和制定法律、監察行政機構。立法機構之所以能夠代表人民行使國家權力，是因為它的組成成員是政治共同體的民選政治代表。這裡面隱含著這樣一種共識，即社會共同體承認其按照某種程序產生的成員在公共生活中代表共同體本身。

從法理學的角度講，立法權是國家的最高權力，並由立法機構行使。立法權的範圍有廣義和狹義的兩種理解。從狹義上說，立法權僅僅是指制定和修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構和其他基本法律的權力；廣義的立法權除制定和修改法律外，還指由此引申出的對國家重大問題的決定權，包括選舉國家元首，決定行政機構首腦，審查和批准國家預算和決算，決定戰爭與和平問題，罷免國家元首和行政首腦，監督財政，批准條約，批准對官吏的任命，監督政府的活動等等，可見，廣義的立法權並不純粹是立法，而是在很多方面涉及行政活動的內容。

現代各國憲法一般都賦予了立法機構以下幾項職權：（1）立法權。即制定和修改憲法，制定、修改和廢止法律的權力。有些國家的立法機構還具有法律解釋權。一般而言，法律的制定都必須經過創議、審議、表決通過和公布的程序，以充分體現立法過程的民主性和公開性；（2）決定權。即決定國家重大內外事務的權力。立法機構有權審議政府提出的財政預決算、賦稅、公債等財政法案並且監督其實施；對外宣戰、媾和、締約等。（3）任免權。即對政府主要官員進行任命和罷免。（4）財政權。即通過審議財政法案，對政府的財政收入和支出實施監督。（5）行政監督權。即監督行政機構各種公務活動的權力，包括對行政機構的政策、活動和行政機構成員的行為實施監督。監督形式主要有質詢、不信任投票以及彈劾等等。

在當代，由於各自所處的政治制度體系、政治歷史文化背景的不同，各國議會實際所擁有和發揮的權力和功能往往具有很大的差異。