中國新興民間組織的發展圖景

張小勁. 中國新興民間組織的發展圖景[N]. 中國科學報，2012-8-20（6）. NGO作為一種社會組織，在當代中國社會發生著越來越重要的作用。那麼，NGO誕生的文化、社會背景是什麼？它有什麼樣的運作模式和運行機制？NGO對公民社會的建設起著什麼樣的作用？本報約請了幾位專家，共同來探討上述問題。張小勁在30多年的改革發展進程中，中國已經發生了規模巨大而又程度深刻的社會結構的分化與整合，國家與社會關係的重構，政府、市場、社會的三元結構已初步顯現。轉型期的中國社會正經歷著歷史性的變遷，無論是市場經濟的發展、社會結構的調整還是政府職能的轉變，都為新興社會力量的成長和發展提供了重要的契機。當今中國的新興民間組織在發展中積蓄力量，參與推動社會的發展；同時，在各種社會焦點問題的發生和解決過程中也經常能夠看到民間組織的身影。正是在這樣的社會背景下，新興民間組織成為了中國學界研究的一個熱點。概念: 民間性、草根性、社會性民間組織，又稱為非政府組織，英文為「Non-Governmental Organization」，縮寫為「NGO」。確切地說，非政府組織並非某一個特定組織，而是一個介於政府體系和市場體系之外的龐大的民間組織體系，又可稱為第三體系或第三部門（相對於第一部門的政府和第二部門的營利部門而言）。由於其性質的多維特點，非政府組織又可歸屬於「非營利組織」（Non-Profit Organization），意味著其主要收入將用於它所關注的公益事業；又是「志願者組織」（Voluntary organization）、慈善組織（Philanthropy organization）、免稅組織（Tax-exempt sector）等等。實際上，在不同國家和地區，甚至在同一國家內，非政府組織往往有著不同的稱謂。對此，有學者指出，「非政府組織」作為一個概念確有其含混之處，它以否定性或排斥性表述指代一個包容性極大的組織空間。但學界在使用這一概念時，除強調其與政府的相對關係以外，又暗含著一些特定的判斷，因而使得這一概念在研究中具有了可操作性。這些判斷基本是針對「非政府組織」的某一方面特徵而言的，因而在不同的研究者那裡，「非政府組織」概念又與另一些相關概念具有連帶性和替代性的關係。以最常用的非政府組織（NGO）與非營利組織（Non－Profit Organization簡稱NPO）兩對概念來說，這兩個概念都是近年來從西方引進的，對其內涵和外延以及概念的解釋目前還沒有形成完全的共識。但這兩個概念之間並沒有嚴格的界限。如果要強調某一民間組織與政治性組織的區別，就可以用NGO這一概念；如果要強調某一民間組織與營利性企業組織的區別，就可以用NPO這一概念。儘管使用者有不同的考慮，也會依據不同的情況與自己的偏好而定，但這兩個概念往往又與社會團體的概念交替使用，業內人士認為沒有本質區別，只是稍有差別而已。在中國，人們習慣上將社會團體、民營非企業組織、基金會、慈善團體等看成是非政府組織的組成部分。現在（民政部民間組織管理局成立以後），官方一般將非政府組織稱為民間組織，並將其大致歸類為學術性社團、專業性社團、行業性社團，另外還有聯合性、綜合性社團等。長期以來，中國的工會組織、婦聯、共青團、工商聯等又被稱為人民團體和群眾組織。這是力圖區別於且又聯繫於政黨組織的一種稱呼。這些組織通常被認為是特殊類型的非政府組織，或者也可以說是准政府組織，因為它們在某種程度上已經具有了官方性質或成為權力結構的組成部分。與政府的分類不同，學界則是根據民間組織的組織特性來進行分類研究的。如根據組織與成員的關係可分為正式組織和非正式組織；根據組織的功能和目標可分為生產性組織、政治性組織和整合性組織；根據組織的目標以及獲利者特徵可將組織分為互利性組織、自利性組織、服務性組織和公益性組織；根據組織對成員的控制方式以及成員對組織的認同可將組織分為強制性組織、功利性組織、規範性組織；根據組織的層級性可分為全國性組織、地方性組織和基層組織等等。總體來講，民間組織具有民間性、草根性、社會性這樣三大特徵。對於政治學來說，最關心的是這些民間組織的獲利目標、獲利者特徵以及組織層級的劃分。這對於了解民間組織對社會政治生活的影響有著重大的意義。歷史: 改造—蕭條—恢復民間組織在新中國的發展歷程相當複雜曲折，大體經歷了這樣幾個發展階段：第一個階段是1950年~1965年的全面改造階段。1949年中國共產黨建立了新政權。藉助強有力的政治力量，中國共產黨將自己對民間組織的價值判斷付諸實施，對當時存在的民間組織進行選擇淘汰和扶持。對那些不符合新的價值判斷的民間組織予以取締，對那些符合新價值判斷的組織則進行改造，使之成為適應新的社會政治環境的組織。同時，還有意建立了一些民間組織，但主要限於科技和文學藝術領域，而且數量也較少。第二個階段是1966年~1976年的全面蕭條階段。在這一時期的「文化大革命」時期，甚至此前得到特許存在的准民間組織被進一步邊緣化，甚至停止任何活動。第三個階段是1980年~1990年的恢復性和選擇性發展的階段。在進入改革開放的新時期後，社會空間、社會流動的資源有重大的變化和改組，此前曾經存在的民間組織逐步恢復，新的民間組織開始出現。上世紀80年代末，中央政府發布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的「雙重管理體制」，對各種民間組織進行了重新登記和清理, 民間組織的數量在短時期內稍有減少, 但不久後即重新回升, 經濟類和社會服務類等低政治敏感度的民間組織得到了很大發展。目前，全國登記在冊的民間組織即達到18萬多個, 據不完全估計，全國無註冊但存在的民間組織有300多萬個。目前，已有跡象表明，民間組織的發展極有可能會進入一個新的發展階段。今年3月，第十三次全國民政會議的召開，預示著社會組織的管理出現了一種新的局面。儘管一些政府官員對民間組織的發展仍抱有某種程度的懷疑；但與此同時，中國國內的事態發展卻呈現了不同的提示：2008年的汶川地震及隨後的奧運會和2010年的世博會，都有大量的志願者和志願者組織參與其中，公益性的民間組織也越來越多，這使得政府願意以更加積極的態度來看待民間組織的發展。因此，新的社會管理與創新提出之後，各地政府開始對民間組織嘗試新的分類管理和定向扶持，亦即對提供社會服務的低政治領域的社會組織持更加開放的態度。現實：困境中開闢新思路從現實的整體情況來看，新興民間組織在當下仍面臨著許多問題。首先，中國的民間組織尚處在形成之中，具有特定的過渡性質。與西方國家的民間組織相比,中國的民間組織大部分還很不成熟，其典型特徵如自主性、志願性、非政府性等還不十分明顯。短暫的組織發展史說明，現有的民間組織自身還處在變化發展之中，無論是組織形態還是結構功能都還沒有完全定型；而更複雜的情形是，相當一些民間組織完全受到政府部門的主宰和管控，缺乏應有的獨立性、志願性和非政府性；同時，大量的民間組織則完全是公民自發組建的，既不願也無法在政府部門登記，也不可能接受政府部門的領導和指導，這些民間組織享有極高的自主性和自願性，卻容易走向另一種失范的極端。民間組織總體上的這種過渡性，是與包括公民社會在內的整個中國社會目前正處於轉軌時期這種宏觀背景相一致的，是社會轉軌過程在民間組織中的具體體現。其次，中國相當數量的民間組織是由政府部門創建並接受政府的主導的，尤其是那些經過合法登記的、有重要影響的民間組織，如各種行業組織、同業組織、研究團體、利益團體等等。政府部門對這些民間組織的主導性影響，一是源自於「掛靠制」，即目前的條例法規規定民間組織的登記註冊須掛靠在某個黨政權力機關之下，作為主管機關的權力機關必須對這一民間組織負政治領導責任；二是源自「變形記」，即許多行業管理和服務類的民間組織直接脫胎於行政體制改革中裁併或縮編的機構，因而與原有的或新設的政府管理部門保有極其密切的關係；三是源自於「贅生法」，即政府部門在應對新的治理難題或新增的管理功能時有意扶持和培育了相關民間組織。特別是第三途徑所生成的民間組織，不僅行使著相關政府部門的部分公共行政管理功能，甚至在物質利益方面還有變相謀取、壟斷和輸送的功能。這是轉型社會中政府轉型的特有現象。再次，中國民間組織的發展還面對著合法性的困境。許多民間組織特別是公民創議建立的民間組織，實際超出了現有法律規定和行政管轄的範疇。由於現有法律規定嚴重滯後，影響了新興民間組織的組織形態發展。一般而言，合乎現有法律規定的民間組織的組織形態比較規範化，而當那些已經存在的民間組織仍然活動在現有法律規定之外的時候，它們反而會採用一種更加零散的、不可捉摸的非規範化的組織形態。從整體來看，民間組織的自主、自立、自治能力較差，內部管理不善，專業程度不高，公信力不足，動員服務的能力不強。因此，政策條例和法規的不健全嚴重製約了民間組織的發育和成熟，而這卻又成為相關政策條例和法規無法出台的理據之一。這是一種與社會轉型相關聯的悖論。然而，民間組織的發展自有其特定的意義和價值。一方面，民間組織的發展標誌著改革開放的發展程度，從中可見政治體制的開放程度及其特定的機會結構，以及現在社會的分化程度和組織化程度，還可觀察公民的權利意識、利益訴求和群體認同。另一方面，民間組織的發展還預示著改革開放的未來走向，其一是國家與市民社會的關係，從現在的發展來看，中國社會未來一定會走向一個更加發育、壯大、成熟的樣式，換言之，過去30年社會空間和社會組織化程度逐步提高，未來30年仍然會在這樣的發展軌跡上繼續下去；其二是民主的發展及其路徑，從現在的情景來看，將是基層民主得到更好的發展，然後才有向上生長的可能；其三是社會的穩定及其方式，較之於以更加強制性、更加技術化和更多資源投入的方式來實現維穩，民間組織的發育及它們之間的協調發展將會開闢一個新的思路。
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