劉敏：簽證政策背後涉及歧視嗎？

　　(劉國福：移民法專家、北京理工大學法學院教授)

　　免簽待遇

　　三聯生活周刊：他國給予中國的免簽待遇，是否對所有護照都有效？　　劉國福：中國免簽分兩種情況，一種持因公共護照，一種因私護照，這兩類人群獲得的免簽待遇是完全不一樣的。　　持公務護照和因公普通護照的人群，他們的免簽範圍有六七十個國家，國家外交部網站上有一個清單列舉。但按照這個清單，持因私普通護照享受的免簽待遇就幾乎為零。網上流傳的一些免簽國家清單，實際上是把因私護照的免簽範圍擴大了。　　這種「因公」與「因私」的區別就是中國特色。其他國家的護照是外交護照與普通護照的區別。我們的外交、公務護照跟世界上是一致的，而我們的普通護照就被劃分為因私普通護照和因公普通護照。　　2002年，我國曾一度計劃要取消因公普通護照。2006年的《護照法》已經不提因公普通護照和因私普通護照的區別，但在實踐中還存在差異對待的情況。比如國企、事業單位的員工因為公務出國，如果不是局級、處級幹部，拿的還是因公普通護照。我自己出國，因私時就拿因私普通護照，因公出國就拿因公普通護照。　　公務護照，或者因公普通護照的持有者，一般都是國家公務人員，或者國有企事業單位的人員。之所以「因私」、「因公」在免簽待遇上有這麼大差距，是因為中國各階層、各個人群之間的差距比較明顯。　　三聯生活周刊：中國在什麼條件下會給予其他國家免簽待遇？　　劉國福：我國在護照法或關於國際移民的政策、法規領域，一直是比較落後的。目前，還沒有一個完善的制度，來規定對方國家達到什麼標準，我會將其列為免簽國家。　　發達國家一般都是有明文的標準。比如美國會設定一個時段，如果在這個時段內，某國赴美人員違反簽證條件的概率在一定比例之內，美國就會決定給予這個國家免簽待遇。這個免簽待遇也是動態的，當預期滯留率和違反簽證條件的案例超過了一定的標準，免簽待遇就會被取消掉。　　中國沒有類似的明文規定，採取一事一議、具體情況具體分析的方式。　　三聯生活周刊：國家之間是如何劃定免簽的範圍？比如對於中國遊客，韓國濟州島和模里西斯都是免簽的，但一個是部分區域，一個是整個國家。　　劉國福：這是雙方國家按照需要協商的。比如韓國想開發濟州島，這一塊就對中國實行免簽。中國也有類似的一些旅遊特區，方便外國遊客來華，比如北京、成都、珠三角有72小時過境簽，海南島要建成國際旅遊島，就有一周免簽證。這是一個很常見的情況，國家的地區發展開放得不均衡，如果不能全國免簽，就先開放一個地區出來。　　三聯生活周刊：如果一國要給予另一國免簽待遇，需要經過怎樣的程序？　　劉國福：一般來講，給予他國免簽待遇要先由管理移民的部門提出建議。這個部門在不同國家也不一樣，美國是國家安全部下屬的公民及移民服務局；中國是公安部下屬的出入境管理局；澳大利亞是公民和移民部；加拿大就是移民簽證處。這個部門按照法律規定，提出準備為某個國家免簽，然後由外交部門與目標國家進行雙邊的外交談判，簽訂互免簽證的協議。如果是正式代表國家簽署的雙邊協議，通常是外交部從中協調，由立法部門來批准生效。或者這個協約也可能是政府之前簽署的一種備忘錄。　　另外也有在一個大協議下面列入相關條文的情況。比如中國公民去某個旅遊目的地國家，就可以享受團體簽證免簽待遇。這就不是一個單獨的免簽協議，可能是與國家間談判旅遊目的地協議時所包括的內容之一。這個條文也可能是國家旅遊局去談判的結果。　　三聯生活周刊：按照我國既有的互免簽證協定，我國多是與什麼樣的國家實行簽證互免？　　劉國福：中國最早是跟東歐一些社會主義國家互免簽證，比如第一個就是1956年與阿爾巴尼亞的互免協定。此外就是經濟來往密切、經濟發展水平相近的國家。但這種「互免」都是為因公護照而開放，因私護照基本沒有。　　免簽不是平等關係　　三聯生活周刊：對於協議國雙方而言，免簽的政策是不是一種平等的關係？也就是說，免簽一定是互相給予的待遇？　　劉國福：絕對不是，這是一個經常被提到的誤會。免簽不是雙向平等，而是一個單方主權問題。　　簡單解釋，就是每個國家都有自己的邊境，是否讓外國人進來，完全是由自己主權決定。對方也是一樣。我國給美國公民72小時的過境免簽，但不意味著美國也要開放同樣的過境簽。這是由各自國家政府分別決定的。　　所以，免簽待遇是可以單方給予的。這中間不要抱有民族情緒。作為一個發展中國家，我們給予其他國家免簽待遇，是在創造方便的條件，吸引他國人員來華旅遊投資，對我們有好處。而發達國家則未必有這種需求。　　三聯生活周刊：所以，就簽證政策而言，不存在對中國公民的歧視問題？　　劉國福：是的。我們不能因為有些國家的簽證政策苛刻而拖沓，就認為這些國家的簽證政策是對中國公民的歧視。國際移民法理論和簽證實踐也不支持這種觀點。簽證是一國公民進入別國必須履行的法律手續，是各國出入境管理制度的核心內容之一，也是國家主權在出入境管理中的具體體現。各國沒有法律義務接受或者允許外國人進入本國領土。　　也就是說，一個國家沒有國際義務將自己的簽證要求與其他國家相對等。另外，規定簽證的法律是一個國家的國內法律，該法律適用於所有外國人，很難做到與多個國家的法律同時對等。　　三聯生活周刊：在具體執行層面上，兩國是否存在互動？比如我國降低外國人入境的要求，對方是否也該相應降低中國入境的門檻？　　劉國福：不會的，千萬不要帶這種想法。標準都是單向的，如果各自的標準達到了契合，就是雙向的免簽，如果達不到，那就只能是單向的標準變化。　　我國目前對外的簽證待遇還是很優厚的，開放的區域在不斷增多。而且同樣申請簽證，外國人申請中國簽證，申請表要比我國國民所填的表格簡單得多。不要覺得不公平，我們的發展水平確實不如人家，降低身段吸引外來人群也是必要的。　　三聯生活周刊：對他國的簽證政策是寬鬆還是嚴格，是由哪些因素所決定的？　　劉國福：東道國審批簽證時，不但考慮被審批者可能給本國帶來的貿易和投資機會等積極因素，還要考慮被審批者成為非法移民的可能性，以及非法移民可能給本國利益帶來的負面影響。　　綜合考慮後，如果認為放寬簽證審理不會給本國帶來利益，就會收緊簽證政策。必須承認，這種做法冤枉了許多簽證申請人，真正的簽證申請人受到了不公正的待遇，事實上成了偽造材料騙取簽證者的犧牲品。但是，移民國的法律不可能放棄本國的國家利益而保護申請人的個人利益。　　三聯生活周刊：從全球角度看，其他國家對我國是否設置簽證壁壘？　　劉國福：簽證是各國主權決定的行為。讓誰進來，不讓誰進來，對這種主權事務，其他國家是不能說三道四的。在事關貿易、本國市場這種情況下可以用簽證壁壘這個詞。簽證對不同人群有所細分，對於「低端」人群確實會設置「壁壘」。反過來我國也是這樣做的。中國不能對全世界國家都開放免簽，還是主要面向發達國家。每個國家都要保護自己的利益。　　每一個國家都有權利根據自己的法律規範其他國家公民入境。規範入境不僅是國家的主權行為，也是國家根據自身政治、經濟、安全情況做出管理行為。所以國家規範入境的行為是可以理解的，也是必要的。　　但是，入境規範必須既考慮到國家利益，又要考慮到國際貿易投資自由化的大趨勢，這是一個需要平衡的問題。由於國家安全、經濟利益、非法移民和法律差異等因素，簽證壁壘不僅存在，而且不會消除。簽證壁壘直接影響服務貿易自由化，間接影響貨物貿易及投資自由化。　　三聯生活周刊：中國很多人感覺中國護照的待遇比較低，免簽地區與國家少，造成這種狀況的原因是什麼？　　劉國福：對某國是否給予免簽待遇，依據的是「木桶理論」，即主要取決於對方國家的最底層人群的發展程度和綜合素質，而不是最富裕群體的狀態。　　而貧富差距、經濟發展不平衡是中國面臨的最主要問題之一，也是短期內很難解決的問題。所以，只要中國的貧富差距不縮小，最貧困人口的生活水平不提高，中國幾乎不可能擴大免簽國家的範圍，也不可能實現地區自由移民。　　三聯生活周刊：這也是發展中國家共同的困境嗎？　　劉國福：是的。發展中國家獲得的免簽待遇都比較少，就是這個原因。另一方面，免簽待遇還取決於平均收入水平。比如墨西哥、菲律賓、馬來西亞，他們獲得的免簽待遇就比中國多很多，因為儘管整體遠沒有中國富裕，但貧富差距比較小。　　此外，中國人口基數太大。如果對中國開放免簽，對開放國家的入境衝擊就會很大。而菲律賓、馬來西亞才多少人口？這也是為什麼一些非洲小國都比中國免簽國家多的主要原因。　　要想提高中國簽證待遇，指責其他國家是沒有用的，還是要從自己身上找原因。就像之前說的，發達國家開放免簽待遇是有具體的政策規範的，即減少滯留率。達到了這個規範，也就自然得到相應的待遇了。　　三聯生活周刊：英國政府不久前宣布，將簡化中國訪客赴英簽證手續，部分中國旅行社辦理遊客赴英及其他申根國家時，可以減少投遞表格數量。這是否意味著英國對中國的開放度在提高？　　劉國福：英國這種簡化只能是針對遊客這一類人。旅遊可以拉動國家經濟發展，所以會有一定優惠待遇。但中國簽證門檻整體上不會有太大變化。只要雙方國情沒有發生急劇的變動，英國對中國的簽證要求在一二十年甚至更長時間內，都不會有根本性變化。等到中國的經濟水平跟許多發達國家接近了，不用自己提，對方也會給你免簽待遇。　　三聯生活周刊：即使我國現在出境游不斷加溫，富有人群不斷擴大，但這對改善簽證難的困境還是沒有什麼實質作用？　　劉國福：這要分開看。一些國家、地區可能對我國特殊人群、特殊目的的簽證狀況有所改善。比如對旅遊、教育人群會有所鬆動，這有利於拉動其自身經濟發展。或者對一些經濟發展水平較高的地區逐漸寬鬆。但從國家整體來看，幾乎不能樂觀。沒有再經過幾十年的發展，目前收入水平最低的人群很難達到一定的經濟水平和教育水平。標準達不到，簽證政策就不會有變化。
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