「美國窮人」的四大制度標籤

  一、美國窮人及其分布特點

  根據美國人口統計局公布數據:2015年美國家庭收入中位數(Median household income)為56516美元,其中,約有4310萬人生活在貧困線之下,貧困率(poverty rate)為13.5%。這是自1968年以來美國獲得的最佳年度減貧政績。1967年美國貧困率為25.8%,過去48年時間累計下降12.3個百分點。

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  美國衛生與公眾服務部(HHS)發布的2015年聯邦貧困線標準:擁有一個孩子的家庭全年收入為11770美元,擁有8個孩子的家庭全年收入為40890美元。2015年,凡是家庭年收入低於這一貧困線的,就是貧困人口。目前,美國約有13.5%的人口生活在貧困線之下,他們就是社會的最底層,也就是所謂的「美國窮人」。

  窮人是指其收入在以下幾個方面都無法達到最低必要條件:營養(吃不飽)、住房(付不起房租或月供)、醫療(無錢看病)、教育(付不起學費)、工作(失業或收入太低)。

  美國貧困人口的分布特點:(1)貧困率較高的人群相對集中於以下幾類:失業者、受教育機會較少的人、無穩定收入來源的移民、非裔美國人、殘疾人、農村人等。(2)按年齡組劃分,18歲以下人口貧困率相對較高,65歲以上老年人貧困率相對較低,18歲至64歲人口貧困率居中。(3)按性別區分,女性貧困率高於男性貧困率。(4)按地區劃分,貧困率最高的三個州分別是:密西西比州(21.9%)、新墨西哥州(20.6%)、路易斯安那州(19.9%),貧困率最低的三個州分別是:新罕布希爾(9.2%)、馬里蘭州(10.4%)、懷俄明州(10.6%)。

  二、美國的窮人觀及其演變

  世界上第一個將「濟貧」納入法律,並明確為政府責任的國家是英國。16世紀,英國圈地運動迫使眾多農民背井離鄉、進入城市,淪為流浪漢,城市失業日益嚴重,英國政府被迫考慮濟貧問題。1601年英國政府頒布《窮人法》(The Poor Law),這被公認為社會救助制度的起源。英國貴族認為,窮人是不體面的,乞丐有礙觀瞻、影響市容。在此法頒布前,英國曾將身強力壯的流浪漢及乞丐抓起來遊街、鞭打,後來設立教養院,收容流浪漢,並強迫其勞動。直至立法後,英國政府第一次開始對「值得救濟的窮人」(主要是老弱病殘)在居住地進行「散養」:凡年老及喪失勞動力者,在居住地接受救濟;貧窮兒童則在指定的人家寄養,長到一定年齡時送去作學徒。而那些具有正常勞動能力的窮人則是「不值得救濟的」,不勞動的流浪漢將被關進監獄或送入教養院。

  後來,由於「散養」門檻不斷降低,各地濟貧標準因相互攀比而不斷上升,導致濟貧養懶人,支付壓力增大。直至1834年,《窮人法》進行重大修訂,將「散養」改為「圈養」,即凡是自願接受救濟的窮人,必須進入「窮人習藝所」(workhouse)才能獲得救濟。實際上,這就是窮人的監獄,裡面勞作環境暗無天日,窮人進去後,封閉圈養,沒有進出自由,只有通過高強度勞動學得一門手藝才能出來求職。這樣做的目的,就是要讓接受救濟的窮人覺得不體面、沒有尊嚴,從而不敢輕易進來接受救濟。這就是英國人「發明」的窮人制度。這一制度直至1948年才廢除。

  美國最早的13個州是由英國殖民者建立的。1607年,倫敦公司120名殖民者乘三艘船來到北美,開闢了弗吉尼亞殖民地,這是英國人在北美建立的第一塊殖民地。以後英國殖民者源源不斷地來到北美,到18世紀上半葉,英國殖民者在北美大西洋沿岸一共建立起13塊殖民地(包括從荷蘭手中搶奪而來的)。因此,當英國殖民者來到北美,也將《窮人法》精神植入了美國,後來美國人在對窮人的救濟方式上,同樣將窮人劃分為「值得救濟」和「不值得救濟」兩類,而且美國人又比英國人「前進」了一大步:凡是接受救濟的窮人,都必須穿上標有一個大大的P字(Poor的首字母)的衣服,以向眾人公示,他是正在接受救濟的窮人。

  直至1935年美國《社會保障法》頒布前,美國聯邦政府花在窮人身上的錢,幾乎是可以忽略不計的,因為濟貧主要是地方政府的事情。準確地講,從20世紀30年代大蕭條開始,美國才開始逐步建立了聯邦社會救助制度。

  三、美國窮人的四大制度標籤

  1932年5月,胡佛政府(Hoover"s administration)頒布了《緊急救濟法》(Emergency Relief Act of 1932)。這是美國政府濟貧的第一部聯邦法律。截至1935年底,有2000萬美國人收到了各類濟貧資金。美國窮人制度演變至今,已形成了四大窮人制度,即公屋、食品券、Medicaid、低保(SSI),這已成為今天美國窮人的四大制度標籤。

  (一)美國窮人標誌之一:公屋

  1937年美國頒布《住房法》(Housing Act of 1937),該法創設了美國房屋管理局(United States Housing Authority),並專為窮人推出公屋(public housing)計劃,其租金遠低於市場價格。公屋是美國窮人的象徵。美國第一個公屋項目於1935年出現在紐約市。1965年,公屋管理局(Public Housing Administration),美國房屋管理局(US Housing Authority)及住房與家庭融資機構(House and Home Financing Agency)合併、改製為美國房屋與城市開發部(United States Department of Housing and Urban Development,HUD)。目前,美國約有120萬個窮人家庭居住在公屋中,聯邦政府每年支出約為100億美元左右。

  (二)美國窮人標誌之二:食品券

  1962年試點、1964年正式立法的《食品券法》(Food Stamp Act of 1964)創設的食品券計劃。食品券是美國窮人的象徵。它由政府發放給低收入者用於換取食物的憑證,在美華人戲稱「糧票」。一直以來,窮人領取食品券並在超市或雜貨店前排長隊換購食品很刺眼,讓人覺得不體面,今天食品券已改換為電子借記卡,它減少了紙質食品券上附帶的窮人信息,這有利於保護窮人的面子和尊嚴。不過,不少媒體認為,豐厚的食品券福利培養了大批懶漢,他們寧願靠補助生活也不願回工廠工作。2013年,約有15%的美國人領取食品券,聯邦政府全年總支出826億美元。

  (三)美國窮人標誌之三:Medicaid

  1965年,美國醫療救助(Medicaid)制度誕生。Medicaid也是窮人的象徵。並非所有窮人都能獲得醫療救助。只有通過收入或財產檢測(Means-Testing)證明你是足夠窮的人,才能獲得醫療救助。因為美國65歲以下的人均不能享受醫保給付待遇,因此,窮人可以申請醫療救助。2013年聯邦政府為Medicaid支出共計2665億美元,這是窮人救助成本最高、支出最大的項目。

  (四)美國窮人標誌之四:低保(SSI)

  1974年美國《社會保障法》修訂,並將過去的三個濟貧計劃:老年救助(Old-Age Assistance,OAA)、盲人救助(Aid to the Blind,AB)及永久性殘疾人救助(Aid to the Permanently and Totally Disabled,APTD)合併為窮人的低保計劃SSI(Supplemental Security Income),華人機構十分體面地將它翻譯為「生活津貼」。低保(SSI)也是美國窮人的象徵。很顯然,美國的低保只針對65歲以上的老年窮人,以及作為窮人的盲人和殘疾人。相反,中國的城鄉低保制度要遠比美國慷慨大方,因為在我國身強力壯的窮人也是可以吃低保的。

  2013年,美國有800多萬窮人吃低保(SSI),按照年齡段劃分:65歲以上的老人約為205萬人,18歲以下的盲人及殘疾人約為126萬人,18歲至64歲之間的盲人及殘疾人約為469萬人。聯邦政府全年為SSI支出總計約為500億美元。

  值得特別說明的是,上述四大窮人制度的年度支出金額,只是聯邦政府支出部分,尚未包括州政府的配套支出部分。

  此外,美國窮人還享有其他一些濟貧計劃:比方,1935年美國《社會保障法》創設了對撫養孩子家庭的救助計劃(Aid to Families with Dependent Children,AFDC),其救助對象主要是無收入或低收入、有孩子需要撫養的家庭,尤其是單親母親家庭,包括貧窮的單親家庭。該法規定,每個月每個孩子給付18美元,每增加一個孩子每月增加12美元給付。1996年柯林頓政府頒布《個人責任及工作機會法》(Personal Responsibility and Work Opportunity Act),並將AFDC更名為TANF,即對貧困家庭的臨時救助(Temporary Assistance for Needy Families)計劃,其最大變化就是收緊了每個窮人獲得濟貧的最大上限。1940年底,有36萬個美國家庭收到了AFDC計劃的救濟,20世紀 50年代接受AFDC計劃救濟的家庭降至11萬個。然而,進入20世紀60年代,由於約翰遜政府(Johnson"s administration)開展「偉大社會」(Great Society)計劃及「反貧困戰爭」(War on Poverty),結果有80萬個美國家庭獲得了AFDC計劃的救濟。

  為了防止制度培養懶漢,節約納稅人的錢,壓縮財政赤字,美國窮人政策正在不斷收緊。1973年,尼克松政府(Nixon administration)開始收緊濟貧支出,其主要措施就是通過「收入或財產檢測」的方式,你必須證明你是足夠的窮,它讓窮人獲得救濟的過程「複雜化」,這十分類似於英國政府讓接受救濟的窮人感到難受的做法。1988年,里根政府(Reagan administration)頒布《工作機會與基本技能法》(Job Opportunities and Basic Skills Act),國會對窮人的救助由福利支持轉向工作支持。20世紀90年代,柯林頓政府廢除未婚墮胎、未婚生子的濟貧辦法。2013年奧巴馬政府縮減50億美元的食品券發放額度等。

  


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