「美國窮人」的四大制度標籤

　　一、美國窮人及其分布特點

　　根據美國人口統計局公布數據：2015年美國家庭收入中位數（Median household income）為56516美元，其中，約有4310萬人生活在貧困線之下，貧困率（poverty rate）為13.5%。這是自1968年以來美國獲得的最佳年度減貧政績。1967年美國貧困率為25.8%，過去48年時間累計下降12.3個百分點。

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　　美國衛生與公眾服務部（HHS）發布的2015年聯邦貧困線標準：擁有一個孩子的家庭全年收入為11770美元，擁有8個孩子的家庭全年收入為40890美元。2015年，凡是家庭年收入低於這一貧困線的，就是貧困人口。目前，美國約有13.5%的人口生活在貧困線之下，他們就是社會的最底層，也就是所謂的「美國窮人」。

　　窮人是指其收入在以下幾個方面都無法達到最低必要條件：營養（吃不飽）、住房（付不起房租或月供）、醫療（無錢看病）、教育（付不起學費）、工作（失業或收入太低）。

　　美國貧困人口的分布特點：（1）貧困率較高的人群相對集中於以下幾類：失業者、受教育機會較少的人、無穩定收入來源的移民、非裔美國人、殘疾人、農村人等。（2）按年齡組劃分，18歲以下人口貧困率相對較高，65歲以上老年人貧困率相對較低，18歲至64歲人口貧困率居中。（3）按性別區分，女性貧困率高於男性貧困率。（4）按地區劃分，貧困率最高的三個州分別是：密西西比州（21.9%）、新墨西哥州（20.6%）、路易斯安那州（19.9%），貧困率最低的三個州分別是：新罕布希爾（9.2%）、馬里蘭州（10.4%）、懷俄明州（10.6%）。

　　二、美國的窮人觀及其演變

　　世界上第一個將「濟貧」納入法律，並明確為政府責任的國家是英國。16世紀，英國圈地運動迫使眾多農民背井離鄉、進入城市，淪為流浪漢，城市失業日益嚴重，英國政府被迫考慮濟貧問題。1601年英國政府頒布《窮人法》（The Poor Law），這被公認為社會救助制度的起源。英國貴族認為，窮人是不體面的，乞丐有礙觀瞻、影響市容。在此法頒布前，英國曾將身強力壯的流浪漢及乞丐抓起來遊街、鞭打，後來設立教養院，收容流浪漢，並強迫其勞動。直至立法後，英國政府第一次開始對「值得救濟的窮人」（主要是老弱病殘）在居住地進行「散養」：凡年老及喪失勞動力者，在居住地接受救濟；貧窮兒童則在指定的人家寄養，長到一定年齡時送去作學徒。而那些具有正常勞動能力的窮人則是「不值得救濟的」，不勞動的流浪漢將被關進監獄或送入教養院。

　　後來，由於「散養」門檻不斷降低，各地濟貧標準因相互攀比而不斷上升，導致濟貧養懶人，支付壓力增大。直至1834年，《窮人法》進行重大修訂，將「散養」改為「圈養」，即凡是自願接受救濟的窮人，必須進入「窮人習藝所」（workhouse）才能獲得救濟。實際上，這就是窮人的監獄，裡面勞作環境暗無天日，窮人進去後，封閉圈養，沒有進出自由，只有通過高強度勞動學得一門手藝才能出來求職。這樣做的目的，就是要讓接受救濟的窮人覺得不體面、沒有尊嚴，從而不敢輕易進來接受救濟。這就是英國人「發明」的窮人制度。這一制度直至1948年才廢除。

　　美國最早的13個州是由英國殖民者建立的。1607年，倫敦公司120名殖民者乘三艘船來到北美，開闢了弗吉尼亞殖民地，這是英國人在北美建立的第一塊殖民地。以後英國殖民者源源不斷地來到北美，到18世紀上半葉，英國殖民者在北美大西洋沿岸一共建立起13塊殖民地（包括從荷蘭手中搶奪而來的）。因此，當英國殖民者來到北美，也將《窮人法》精神植入了美國，後來美國人在對窮人的救濟方式上，同樣將窮人劃分為「值得救濟」和「不值得救濟」兩類，而且美國人又比英國人「前進」了一大步：凡是接受救濟的窮人，都必須穿上標有一個大大的P字（Poor的首字母）的衣服，以向眾人公示，他是正在接受救濟的窮人。

　　直至1935年美國《社會保障法》頒布前，美國聯邦政府花在窮人身上的錢，幾乎是可以忽略不計的，因為濟貧主要是地方政府的事情。準確地講，從20世紀30年代大蕭條開始，美國才開始逐步建立了聯邦社會救助制度。

　　三、美國窮人的四大制度標籤

　　1932年5月，胡佛政府（Hoover"s administration）頒布了《緊急救濟法》（Emergency Relief Act of 1932）。這是美國政府濟貧的第一部聯邦法律。截至1935年底，有2000萬美國人收到了各類濟貧資金。美國窮人制度演變至今，已形成了四大窮人制度，即公屋、食品券、Medicaid、低保（SSI），這已成為今天美國窮人的四大制度標籤。

　　（一）美國窮人標誌之一：公屋

　　1937年美國頒布《住房法》（Housing Act of 1937），該法創設了美國房屋管理局（United States Housing Authority），並專為窮人推出公屋（public housing）計劃，其租金遠低於市場價格。公屋是美國窮人的象徵。美國第一個公屋項目於1935年出現在紐約市。1965年，公屋管理局（Public Housing Administration），美國房屋管理局（US Housing Authority）及住房與家庭融資機構（House and Home Financing Agency）合併、改製為美國房屋與城市開發部（United States Department of Housing and Urban Development，HUD）。目前，美國約有120萬個窮人家庭居住在公屋中，聯邦政府每年支出約為100億美元左右。

　　（二）美國窮人標誌之二：食品券

　　1962年試點、1964年正式立法的《食品券法》（Food Stamp Act of 1964）創設的食品券計劃。食品券是美國窮人的象徵。它由政府發放給低收入者用於換取食物的憑證，在美華人戲稱「糧票」。一直以來，窮人領取食品券並在超市或雜貨店前排長隊換購食品很刺眼，讓人覺得不體面，今天食品券已改換為電子借記卡，它減少了紙質食品券上附帶的窮人信息，這有利於保護窮人的面子和尊嚴。不過，不少媒體認為，豐厚的食品券福利培養了大批懶漢，他們寧願靠補助生活也不願回工廠工作。2013年，約有15%的美國人領取食品券，聯邦政府全年總支出826億美元。

　　（三）美國窮人標誌之三：Medicaid

　　1965年，美國醫療救助（Medicaid）制度誕生。Medicaid也是窮人的象徵。並非所有窮人都能獲得醫療救助。只有通過收入或財產檢測（Means-Testing）證明你是足夠窮的人，才能獲得醫療救助。因為美國65歲以下的人均不能享受醫保給付待遇，因此，窮人可以申請醫療救助。2013年聯邦政府為Medicaid支出共計2665億美元，這是窮人救助成本最高、支出最大的項目。

　　（四）美國窮人標誌之四：低保（SSI）

　　1974年美國《社會保障法》修訂，並將過去的三個濟貧計劃：老年救助（Old-Age Assistance，OAA）、盲人救助（Aid to the Blind，AB）及永久性殘疾人救助（Aid to the Permanently and Totally Disabled，APTD）合併為窮人的低保計劃SSI（Supplemental Security Income），華人機構十分體面地將它翻譯為「生活津貼」。低保（SSI）也是美國窮人的象徵。很顯然，美國的低保只針對65歲以上的老年窮人，以及作為窮人的盲人和殘疾人。相反，中國的城鄉低保制度要遠比美國慷慨大方，因為在我國身強力壯的窮人也是可以吃低保的。

　　2013年，美國有800多萬窮人吃低保（SSI），按照年齡段劃分：65歲以上的老人約為205萬人，18歲以下的盲人及殘疾人約為126萬人，18歲至64歲之間的盲人及殘疾人約為469萬人。聯邦政府全年為SSI支出總計約為500億美元。

　　值得特別說明的是，上述四大窮人制度的年度支出金額，只是聯邦政府支出部分，尚未包括州政府的配套支出部分。

　　此外，美國窮人還享有其他一些濟貧計劃：比方，1935年美國《社會保障法》創設了對撫養孩子家庭的救助計劃（Aid to Families with Dependent Children，AFDC），其救助對象主要是無收入或低收入、有孩子需要撫養的家庭，尤其是單親母親家庭，包括貧窮的單親家庭。該法規定，每個月每個孩子給付18美元，每增加一個孩子每月增加12美元給付。1996年柯林頓政府頒布《個人責任及工作機會法》（Personal Responsibility and Work Opportunity Act），並將AFDC更名為TANF，即對貧困家庭的臨時救助（Temporary Assistance for Needy Families）計劃，其最大變化就是收緊了每個窮人獲得濟貧的最大上限。1940年底，有36萬個美國家庭收到了AFDC計劃的救濟，20世紀 50年代接受AFDC計劃救濟的家庭降至11萬個。然而，進入20世紀60年代，由於約翰遜政府（Johnson"s administration）開展「偉大社會」（Great Society）計劃及「反貧困戰爭」（War on Poverty），結果有80萬個美國家庭獲得了AFDC計劃的救濟。

　　為了防止制度培養懶漢，節約納稅人的錢，壓縮財政赤字，美國窮人政策正在不斷收緊。1973年，尼克松政府（Nixon administration）開始收緊濟貧支出，其主要措施就是通過「收入或財產檢測」的方式，你必須證明你是足夠的窮，它讓窮人獲得救濟的過程「複雜化」，這十分類似於英國政府讓接受救濟的窮人感到難受的做法。1988年，里根政府（Reagan administration）頒布《工作機會與基本技能法》（Job Opportunities and Basic Skills Act），國會對窮人的救助由福利支持轉向工作支持。20世紀90年代，柯林頓政府廢除未婚墮胎、未婚生子的濟貧辦法。2013年奧巴馬政府縮減50億美元的食品券發放額度等。