何路社：分權自治論(2)

　　國有企業實現自治後，既可以避免計劃的弊端，又較易克服市場的缺陷。私有制有效率之根源，是經濟私權力自然優越，進而引起經濟私權力市場自然競爭；公有制低效率之根源，是公共權力道德化，進而引起公共權力腐敗低效；反之，若公共權力客觀化，實行公共權力優越，進而引起公共權力市場公平競爭，則公有制同樣可以有效率。而且國有企業消除了剝削，比私有制更能調動勞動者積極性，提高勞動生產效率；在社會主義市場經濟的所有制競爭中，國有企業應完全可以勝出。我們的國家宏觀經濟政策，在導向性上也應向公有制（國有制、集體制）傾斜，相信公有制一定能於社會主義市場經濟中自然而然地而不是人為主觀地戰勝私有制。條件成熟時再進行社會主義改造，通過自由合法的購買將私企轉變為國企，私企老闆便成為國企權力者。當然，這將會是一個漸進的、很長的歷史自然演進過程。

　　3、關於政府自治（略）。

　　其前提是黨政分開，理順黨政關係，黨通過憲政法治來控制政府。政府自身則關鍵是理順國家與社會的關係，建立適應市場政治要求的現代行政組織制度，使行政的決策、執行、監督三權分離，之間形成相互制約。就前者而言，國家要權威，社會要自由；其自由則不權威，或權威則不自由。如思想、輿論、政論、學術屬於社會範疇，應自由、民主挂帥，允許「百花齊放，百家爭鳴」；立法、行政、憲政、司法則屬於國家範疇，應強調集中、紀律，必須「一個聲音說話，一種調子唱歌」。黨委、人大、政府、軍隊、法院……的法律、法令、政策、文件、報告與機關刊物、電視、廣播、網站屬於國家領地，而企事業單位及民間的刊物與電視、廣播、網站皆屬於社會領地。兩大領域分開，各自遵守各的遊戲規則，國家僅能通過行政法治來控制社會。尚有其他初步闡述請參見拙作《市場政治論》中的相關內容。

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　　四、重新發現鄧小平

　　我對中國政治制度改革及轉型的研究，現在可以作如下簡要概括：中國政治制度的病根，在政治哲學、政治體制、政治治理三個層次上分別是「權力道德化」、「計劃政治」、「集權治理」。因此，我開出的處方也分別是「權力唯物論」、「市場政治論」、「分權自治論」。弔詭的是，從現實及經驗邏輯上講，一個國家政治制度的改革或轉型，卻首先應是從政治治理上開始，然後才依次是政治體制、政治哲學跟進的水到渠成。但這其實正是存在決定意識、政治制度決定政治文化的題中應有之義。

　　行文至此，不能不提到的一位偉人便是鄧小平。他最早在上個世紀七十年代末改革之初，就以卓越的政治智慧與經驗正確地抓住了我國政治制度改革的首先步驟，即從改進政治治理上開始著手。其這方面的精闢論述主要包括在《解放思想、實事求是，團結一致向前看》、《黨和國家領導制度的改革》、《關於政治體制改革問題》等一系列收入《鄧小平文選》第2、3卷的重要文獻中（特別是《黨和國家領導制度的改革》，曾被稱為政治改革的指導性「綱領文件」），以下按時間順序擇要列出：

　　「黨內確實存在權力過分集中的官僚主義。這種官僚主義常常以「黨的領導」、「黨的指示」、「黨的利益」、「黨的紀律」的面貌出現，這是真正的管、卡、壓。許多重大問題往往是一兩個人說了算，別人只能奉命行事。這樣，大家就什麼問題都用不著思考了。」（《鄧小平文選》第2卷第131頁。以下引文只注卷次和頁碼。）

　　「加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了『一切統一口徑』。違反中央政策根本原則的『土政策』要反對，但是也有的『土政策』確是從實際出發的，是得到群眾擁護的。這些正確政策現在往往也受到指責，因為它『不合統一口徑』。」（第2卷第132頁）

　　「現在我國的經濟管理體制權力過於集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利於充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人四個方面的積極性，也不利於實行現代化的經濟管理和提高勞動生產率。應該讓地方和企業、生產隊有更多的經營管理的自主權。……當前最迫切的是擴大廠礦企業和生產隊的自主權，使每一個工廠和生產隊能夠千方百計地發揮主動創造精神。一個生產隊有了經營自主權，一小塊地沒有種上東西，一小片水面沒有利用起來搞養殖業，社員和幹部就要睡不著覺，就要開動腦筋想辦法。全國幾十萬個企業，幾百萬個生產隊都開動腦筋，能夠增加多少財富啊！……同樣，要切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督。不但應該使每個車間主任、生產隊長對生產負責任、想辦法，而且一定要使每個工人農民都對生產負責任、想辦法。」（第2卷第135頁）

　　「權力不宜過分集中。權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發展，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因。」（第2卷第281頁）

　　「從黨和國家的領導制度、幹部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，幹部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現和危害是：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮於事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。……我們現在的官僚主義現象，除了同歷史上的官僚主義有共同點以外，還有自己的特點，既不同於舊中國的官僚主義，也不同於資本主義國家中的官僚主義。它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關係。我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這麼繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根。」（第2卷第287頁）

　　「權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記挂帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中於個人或少數人手裡，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。這種現象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統有關。我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權範圍的問題。我不是說不要強調黨的集中統一，不是說任何情況下強調集中統一都不對，也不是說不要反對分散主義、鬧獨立性，問題都在於「過分」，而且對什麼是分散主義、鬧獨立性也沒有搞得很清楚。黨成為全國的執政黨，特別是生產資料私有制的社會主義改造基本完成以後，黨的中心任務已經不同於過去，社會主義建設的任務極為繁重複雜，權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。」（第2卷第288頁）

　　「我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。」（第2卷第293頁）

　　「我們要精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調動起來。現在機構不是減少了，而是增加了。設立許多公司，實際是官辦機構，用公司的形式把放給下面的權又收了上來。機構多、人多，就找事情干，就抓住權不放，下邊搞不活，企業沒有積極性了。」（第3卷第160頁）

　　「進行政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發展社會主義民主，調動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關係，處理好黨和政府的關係。黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。」（第3卷第177頁）

　　「我想政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關係，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關。」（第3卷第177頁）

　　「我們越來越感到進行政治體制改革的必要性和緊迫性，但現在還沒有完全理出頭緒。最近我在設想，要向著三個目標進行。第一個目標是始終保持黨和國家的活力。……第二個目標是克服官僚主義，提高工作效率。效率不高同機構臃腫、人浮於事、作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重複。我們要堅持黨的領導，不能放棄這一條，但是黨要善於領導。……第三個目標是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。這些年來搞改革的一條經驗，就是首先調動農民的積極性，把生產經營的自主權力下放給農民。農村改革是權力下放，城市經濟體制改革也要權力下放，下放給企業，下放給基層，同時廣泛調動工人和知識分子的積極性，讓他們參與管理，實現管理民主化。各方面都要解決這個問題。」（第3卷第179頁）

　　「中央要有權威。改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂鬨哄，各行其是，怎麼行呢？不能搞「你有政策我有對策」，不能搞違背中央政策的「對策」，這話講了幾年了。黨中央、國務院沒有權威，局勢就控制不住。……沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。這一切，如果沒有中央的權威，就辦不到。各顧各，相互打架，相互拆台，統一不起來。誰能統一？中央！中央就是黨中央、國務院。我們要定一個方針，就是要在中央統一領導下深化改革。……宏觀管理要體現在中央說話能夠算數。這幾年我們走的路子是對的，現在是總結經驗的時候。如果不放，經濟發展能搞出今天這樣一個規模來嗎？我們講中央權威，宏觀控制，深化綜合改革，都是在這樣的新的條件下提出來的。過去我們是窮管，現在不同了，是走向小康社會的宏觀管理。不能再搬用過去困難時期那些方法了。現在中央說話，中央行使權力，是在大的問題上，在方向問題上。」（第3卷第277頁）

　　關於如何改進我國政治治理？以上論述概括起來主要是三個方面：（1）「總病根」是權力過分集中，制度問題更帶根本性；（2）具體的目的是克服官僚主義，提高政治治理效率；（3）具體的改進內容重點是：要充分調動多方面的積極性；正確解決好黨政不分及中央與地方關係的問題；向地方、社會與企、事業下放權力。

　　鄧小平的政治改革思想（總體主張、步驟、策略）與他的經濟改革思想（總體主張、步驟、策略）一脈相承並同樣正確。回顧過去30年的「改革」歷史，中國經濟改革是從經濟治理層面開始，首先是農村實行家庭承包責任制，給農民生產經營自主權；接著帶動城市改革，城市允許個體經營，向農民開放城市工商業；隨後政府向國有企業放權讓利，國有企業允許租賃承包，逐漸放鬆對價格的管制，允許股票證券交易發行，鄉鎮企業異軍突起，允許發展非公有制經濟……經濟體制、經濟道德觀念變化的跟進都是水到渠成。正是經濟上向社會放權帶來的經濟自由，極大地調動了多方面的積極性與創造性，從而形成了中國經濟30年的快速發展，呈現出今日之繁榮局面。實踐證明，這是一條正確的經濟改革之路。

　　遺憾的是，在經濟改革一路高歌的同時，政治改革卻嚴重滯後；既得利益者不願政治上放權，鄧小平的正確政治改革主張受到左右兩方面的干擾（包括時而右以左為口實、時而左以右為口實），剛剛起步便被迫夭折中斷。否則，中國政治改革也象經濟改革一樣，今天已經基本實現。國有企業不至於出現今天這般境地，地方官吏不會有今天這麼腐敗，社會亦無今天這麼多問題。

　　我們現在只有回到鄧小平的正確政治改革思想，重新確立它的指導地位。一句話，再次從黨政、政企、政事分開和理順中央與地方關係紮實做起，循序漸進……一國兩制，香港、澳門特別行政區高度自治並與中央雙向互動，中央依靠立法和司法手段來控制特區地方政府的成功實踐，便是一則範本，是鄧小平在地方政治治理上留給我們的最大政治實體遺產，也是他的卓越政治智慧具體物化體現。我通過幾十年如一日對中國政治制度改革及轉型的不懈研究，以為這是惟一正確之路。那種想跳過改進政治治理，直接改良政治體制，建設社會主義民主政治的方案，違背了政治發展的自然邏輯，必然具有極大的政治風險，或者要麼是自欺欺人和推而不動，如幾十年「一貫制」的農村民主政治建設，由於其社會政治資源貧乏與政治活動的分層性明顯，難以對整個國家政治生活產生廣泛深刻的影響，相反處處受制於縣、鄉一直在原地踏步。吾願「化著杜鵑啼血歸，不信東風喚不回。」

　　法國思想家托克維爾曾指出：「在英美，人們將國家的力量與繁榮歸因於眾多的理由，但他們都將地方自治的好處擺在第一位。」而中國自古卻是一個中央集權「大一統」的國家（人類原始的自治天性早於春秋戰國時代便遭到毀滅性的扼殺），缺乏地方自治理念。地方自治是濫觴於西方古希臘羅馬時代的城邦治理。中世紀時，伴隨著歐洲封建主義的盛行，地方自治的理念和制度日漸發達，在歐洲興起了數百個大大小小的自治城市或城市共和國，諸如英格蘭的倫敦、法蘭西的巴黎、義大利的威尼斯和佛羅倫薩。這些自治城市或城市共和國具有高度獨立性，可以行使立法、司法、行政等各項權力。西方諸多自由民主國家的政治發展歷史經驗表明，地方自治乃自由民主社會之基石，今天，那些實行聯邦主義並被認為是自由民主社會典範的國家，諸如美國、瑞士、加拿大、澳大利亞、德國、奧地利等，都有著堅實的地方自治傳統。中國之自由民主轉型恐怕也離不開從地方自治始。當每一個地方縣、市都能奉行自治，都能實踐自由民主治理方式的時候，再舉國實現自由民主便是水到渠成。