解讀：國企改革重點、亮點、關聯點、疑點和著力點

與歷屆三中全會一樣，十八屆三中全會承載著不同社會階層對社會各項改革發展的殷切期望。

然而，三中全會公報（以下簡稱《公報》）下發後，一些關注國企改革的各界人士頗為失望，因為涉及的內容過於簡單。

好在，隨後下發了對公報進行豐富和補充的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），以及習近平總書記對《決定》所做的說明（以下簡稱《說明》）。在肯定國有企業改革發展成就的同時，《決定》對國有經濟發展中積累的問題、存在的障礙，尤其是爭論已久的產權改革、監管模式改革等敏感話題進行了直接回應。

《決定》是進一步深化國企改革的重要指導文件。準確把握這一綱領性文件的精神實質和邏輯主線，有助於我們把握工作方向，找准進一步深化改革的落腳點。為此，《國企》記者第一時間採訪了國務院和部分地方國資委人士、部分央企和地方國企負責人以及多位業內專家，囊括多方觀點，為讀者獻上全面解讀、重點解讀、深度解讀和案例解讀四道大餐。

當然，不同人士對《公報》和《決定》的解讀，因立場、視野、觀念、角度的不同，自然有不同的理解。《國企》雜誌無意對其評判，留待讀者細細體會。這份十八屆三中全會以來關於國企改革的最全面、最完整、最翔實的解讀，相信會對各地國資委、中央企業及地方國企深刻領會《公報》和《決定》精神，釐清改革中的疑點難點，找准政策落地的著力點，有所參考和裨益。

《決定》中有關國企改革領域的內容涉及很多。一言以蔽之，全面深化國企改革的重點是什麼？

對照歷屆黨代會決議，此次《決定》對國企改革有哪些新提法和新變化？

很多章節里散見一些涉及國企改革的內容，這些關聯內容又有哪些？

《決定》對一些敏感話題進行了回應，但仍有許多疑點未能詳細表述。這些疑點在哪裡？

在深化國企改革的實踐中，如何找准政策落地的著力點？

全面解讀國企改革的重點、亮點、關聯點、疑點和著力點

——廣東省社會科學院國有資產監督管理研究中心主任梁軍專訪

十八屆三中全會以來國企改革的最全面解讀

三中全會《公報》和《決定》下發後，各地國資委對今後國企改革的走向十分關注。廣東省國資委率先組織省內資深國企改革專家對《決定》和《說明》進行研討與分析。廣東省社科院研究員梁軍以多年的研究心得，為此做了一份詳盡解讀，得到了廣東省國資委相關領導的肯定。在《國企》看來，這堪稱是十八屆三中全會以來有關國企改革的最全面、最完整的解讀。

為此，本刊記者對梁軍進行了專訪，將國企改革的重點、亮點、關聯點、疑點和著力點，為《國企》讀者一一道來。相信這有助於各級國資委及各地企業在學習貫徹《決定》的具體工作中，緊緊抓住全面深化改革的重點，全面審視涉及國企改革的內容，圍繞重點依次梳理出可以馬上開展的、需要協同推進的、應該嘗試突破的、必須謹慎對待的各項工作路線圖和時間表，從而為國有企業的健康發展贏得先機。

《國企》：《決定》對全面深化國企改革做出了一系列重要部署。在這一系列部署中，您認為國企改革的重點是什麼？

梁軍：《決定》從起草到最後通過，一定存在各種不同意見的討論乃至爭論，尤其是在尚未取得基本共識的國企改革領域。這在習近平總書記所做的說明中能看出一些端倪。

在我看來，《決定》涉及國企改革領域的內容儘管非常簡練，但相當豐富。在第一板塊的總論部分就提綱挈領地有所闡述；在第二板塊的分論部分，在排第一位置的經濟篇第一條「堅持和完善基本經濟制度」部分，做了集中、全面的闡述；在其他各章節部分，都有一些涉及國企改革的相關闡述。

這說明：第一，國企改革仍然需要頂層設計與摸著石頭過河相結合；第二，實踐過程中依然要回答舉什麼旗、走什麼路的問題；第三，改革的真功夫在於對細節的準確把握和實施。

《決定》指出，全面深化改革的重點內容仍然是經濟體制改革，核心問題仍然是處理好政府和市場關係。國企國資處於政府與市場的中間。因此，全面深化國企改革的重點就是一句話：處理好與政府的關係和與市場的關係。

—在處理與政府的關係中，解決政企不分、政資不分問題。堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，完善國有資產管理體制，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

—在處理與市場的關係中，解決公平競爭、共同發展問題。堅持市場化改革方向，發揮市場資源配置的決定性作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。

需要注意的是，與政府的「分開」和與市場的「結合」，要把握住四點。

一是政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能的分開，而不是國有資產所有權與國家及全體人民分開，亦即不能搞全盤私有化或變相的私有化。

二是在去行政化、與市場經濟結合的過程中，國企國資擁有更健全的決策、執行、監督體系，而不是另一種形式的「所有者缺位」。

三是國企國資市場主體地位的強化，不能以犧牲服務於國家戰略目標為成本代價。

四是所有的改革努力，必須以增進人民福祉、促進共同富裕為終極目標。如果我們的改革措施，看似完美無缺，滿足市場化的所有預期，但是最終指向了國有資產在國民經濟比重中越來越少，或產生了「一放就亂」的傾向，或最終仍舊是國企自身獨享改革發展的紅利，改革就是失敗的。

《國企》：《決定》本身並不是類似於十五屆四中全會《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》那樣專門性的國企改革文獻，因此在一些改革方向、領域和環節上，只有非常簡練的概念表述，以致很多媒體認為，此次關於國有經濟改革方面的內容沒有實質性突破。在您看來，《決定》有哪些新提法和新變化？

梁軍：對照歷屆黨代會決議，參考中國人民大學張宇教授的提法，我認為此次《決定》有許多亮點。

1.提出「以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司」。

—這是從管理具體資產、實物、人員形態的「企業」，向管理資本股權、重點行使公司股東權利「出資人」身份轉變的信號。這意味著，在建立健全現代企業制度公司治理條件下，大量國有資本運營公司和國有資本投資公司以下層級的混合所有制的企業，即使仍然是國有控股，但是其「國有企業」的身份和現行管理方式將發生質的變化。

2.對國企國資經營的目標進行了闡述，提出「國有資本投資運營要服務於國家戰略目標，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全」。

—此前的中央文件關於國有經濟控制範圍的表述，用「行業」和「領域」的概念，容易產生所謂的「一般競爭性行業」和「一般競爭性領域」是否該退出的爭議。《決定》的範圍表述，更多是強調了「功能」和「作用」，巧妙地規避了「進」與「退」的糾纏，使國企國資的發展定位和目標更加清晰、科學。

3.對國企國資的性質和作用作了新的闡述，提出「國有企業屬於全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量」。

—國企國資「全民所有」的性質，在以往的中央文件里已有表述，但是這一次和「保障人民共同利益」的作用一併提出，具有全新的含義。這意味著在階段性完成國家趕超戰略，步入中等收入國家發展階段的當下，讓國企國資作為全民所有的「資本」，讓全體人民分享資本的紅利，既是破解「中等收入陷阱」的手段，又是社會主義制度本源的回歸，是對「靠什麼來實現我國經濟社會快速發展、在與資本主義競爭中贏得比較優勢」之問的解答。

4.肯定了國有企業市場化改革的成就，明確「國有企業總體上已經同市場經濟相融合」。

—對這一點的解讀也很關鍵。35年來的改革開放，尤其是十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制，十五屆四中全會確定國企改革的基本方向，十六大以後建立了國資監管新體制以來，國有經濟改革發展所取得的偉大成績，增強了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。但是，國內外總有那麼一股力量，試圖否定國有經濟改革發展的成就。《決定》這個評價，明確地表明了黨中央的立場和態度。正如習近平總書記的《說明》：「全會決定堅持和發展黨的十五大以來有關論述」。下一步的國企改革，是在既有成績基礎上的全面深化，是不斷地「完善」，不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路。

5.提出了國有企業改革的目標，「以規範經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。」

—與此前的中央文件要求相比，《決定》更加關注以推動國有企業完善現代企業制度為改革目標，不再刻意要求國企國資體量上的「大」和表面形式上的「強」，而是要求體格上的「健康」和可持續發展能力。這一新提法抓住了全面深化國企改革的核心目標和內在價值。

6.在界定不同國有企業功能的基礎上，提出了國有資本改革的具體要求。「國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。自然壟斷行業國有資本繼續控股經營，同時要實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，規範企業的行為，提高經營的效率。」

—這一具體要求，在習近平總書記的《說明》中有比較針對性的背景，即「抓住重點，圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應人民群眾呼聲和期待，突出重要領域和關鍵環節，突出經濟體制改革牽引作用。」同時，把該項內容的改革與政府改革聯繫在一起，突出了改革所需要注重的系統性、整體性、協同性問題，抓住了改革的核心要領。

7.提出要「健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用。」

—這一條依然是關注推動國有企業完善現代企業制度。但是，關於職業經理人制度的提法，可能預示著國企國資在人事管理制度上的重大變革。一旦推行職業經理人制度，現有的國資監管、考核、聘用、薪酬、激勵等眾多受現行體制限制的改革瓶頸，都將迎來革命性的突破。

以上這些新提法和新變化，總的思想是要進一步推進國有資產和國有企業的市場化改革，實現公有制與市場經濟的更好結合，發揮好國有經濟的主導作用，使社會主義制度的優越性更加充分地發揮出來。

《國企》：國企改革是經濟體制改革的核心，同時又與政治、文化社會、環境等方面改革緊密相關。我們發現《決定》中其他章節里也散落著一些涉及國企改革的內容，如何理解這些內容呢？

梁軍：一些涉及國企改革的內容的確散落於其他章節里，也應當引起我們足夠的關注。這些內容計有：

1.「嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為」，「逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套」，「擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥」。

—這對於地方國企國資習慣於享受當地政府各種或明或暗政策優惠的做法有所影響。

2.「保障農民工同工同酬」，「著重保護勞動所得，努力實現勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，提高勞動報酬在初次分配中的比重。」

—這對一些國企內部不規範的用工制度和不合理的工資結構會有所影響。

3.「允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。」

—地方國企國資的主要投資與經營領域就是城市基礎設施。要堅決反對將有較強贏利能力的項目用來招商引資，卻將沒有太大贏利能力的項目交由國企國資承擔社會責任（比如城市周邊高速公路項目）。在該領域，國企國資要發揮《決定》中主推的混合所有製作用，吸納社會資本進行混合運營，統籌管理，降低邊際成本。

4.「加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。」

—這是國企國資全民所有屬性的回歸。這裡用「加強」概念，並無具體規劃，說明人大尚不具備這樣的意識和能力。但是，這一定是國企國資改革的重大突破口。

5.「建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一」，「繼續推進國有經營性文化單位轉企改制，加快公司制、股份制改造。對按規定轉制的重要國有傳媒企業探索實行特殊管理股制度。」

—國有文化資產歷來都是黨委直接監管的領域。這裡提到黨委和政府兩個平行的概念，可以理解為共管，也可以理解為向政府即國資委集中統一監管過渡。這取決於各地對經營性國有資產集中統一監管的進度和力度。現在一些省市的委託監管，事實上已經奠定了集中統一監管的格局。破解此局，要關注對「探索實行特殊管理股制度」的理解。所謂特殊管理股，應該是指西方國有公司治理中的「黃金股」。意思是國資委集中統一監管文化國企國資，但賦予黨委佔比極少（如1%）的黃金股，在股東會或股東大會表決中（如涉及導向）有權一票否決。

6.「健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。」

合理的監管格局是：國資委集中統一監管經營性國有資產，國土資源部門集中統一監管自然資源資產，財政部門集中統一監管行政資產和國家預算。其中自然資源資產的開發利用，原則上需經過公開招投標有償獲取，各種所有制企業一律公平競爭，標的所得即時轉入財政部門監管。行政資產不得進行任何經營。一旦轉為經營性，即時劃轉由國資委監管。國資委的準確名稱，應在適當時機改為「國有資本監督管理委員會」。

7.「完善黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系。」

—取消國企行政級別後，黨政部門與企業高級管理人員仍可相互轉任；取消對公務員參評專業技術職稱的限定，使高素質人才在各個行業或領域順暢流動，實現類似美國的「旋轉門」制度設計，將對國企國資產生重大利好，使黨管幹部、黨管人才與市場經濟體制無縫對接。

《國企》：您在解讀中曾稱，《決定》中有一些「或激進或保守或清晰或模糊」的表述。在我看來，這些表述往往對應著國企改革實踐中的一些疑點，對此您如何看待？

梁軍：《決定》中的確有一些「或激進或保守或清晰或模糊」的表述。對於它們的理解，可能方向相同，但若做法不同，程度不同，存在著一定的量變差異，積攢過多後很容易產生質變，導致結果完全不同。因此，一些改革實踐中的疑點有必要釐清。這些疑點主要有以下幾方面。

1.「健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。」

—產權問題一直是國企改革的漏洞。長期以來，一直在說國有資產的產權不清，因此在清晰其產權的改革中，大量國有資產流失，「清晰」到私人手中。其實，任何一家國企的產權，或其參股、控股的股權，都是非常清晰的，就是國家所有。「國有資產屬於國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。」「國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益（《企業國有資產法》第三、第四條）。

從法律上講，國有資產經手的所有部門、個人，不管經營管理了多長時間，不管對資產增長有多大貢獻，不管曾有過多少資產投入（個人除外），不管隸屬關係多次變更後扯不清楚，產權就是國家所有。根據《企業國有資產法》的解釋，地市縣說不清楚的就歸省級政府裁決，省級政府說不清楚的就歸國務院裁決。然後再實行資產（股權）劃轉，確定歸屬資產管理公司。必須警惕任何以「產權不清」為理由實行私有化的行為。

2.「積極發展混合所有制經濟。」

—混合所有制並不是一個新名詞，也不是一個新舉措，甚至不是一個嚴謹的法律概念。為什麼《決定》會將其作為一個重要的內容提出來呢？

解釋可能有兩個：一是市場派撼不動「公有製為主體」的基本經濟制度，轉而採取變相的「稀釋」，留下一個沒有標明混合「程度」的豁口；二是中央確實還沒有找到國企國資因「所有者缺位」而導致監管不力的良策，通過混合所有制引入其他「到位」的「所有者」來共同監管，不失為權宜之計。《決定》高調肯定和提倡，可能會誘導在具體每一國企身上的「國退民進」，引發各地大規模的資產重組，尤其是針對那些沒必要引入戰略投資者的優質項目。另外，《決定》沒有明確國資在混合所有制企業所佔股權比重的底線，各地在實踐中必定五花八門，也有可能不了了之。

3.「允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。」

—員工持股肯定不是提高企業管理效率和員工積極性的必須條件。為什麼員工在私營企業不持股卻依然兢兢業業努力工作，在國有企業不持股就不能有效調動其積極性？這在管理學和公司治理原則中是站不住腳的。如果是小型公司如家庭作坊式企業，員工持股可能會具有激勵作用。但是當企業發展壯大，股權多元化，尤其是成為上市公司以後，員工持股從來就不是一種主要的管理激勵手段，它只對少數高級管理人員和核心技術人才有正相關的作用。所謂「資本所有者和勞動者利益共同體」，是西方經濟學「有恆產者有恆心」假設理論對中國國企改革的嚴重誤導。《決定》有此一說，一定會撩起現有國企員工對持股的心理預期，結果可能更糟。

4.「改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。」

—關於國資委和企業之間設不設資產管理公司和資本運營公司問題，歷來就有爭論。有說法認為，國資委不能一身二任，既當「婆婆」又當「老闆」。國資委應該專心做好「婆婆」，管好資產管理公司和資本運營公司即可，企業的事交由資產管理公司和資本運營公司按照市場化的方式去管理。

問題在於，國資委本身不能很好地解決「所有者缺位」的難題，資產管理公司和資本運營公司就能有效化解了嗎？從委託代理鏈條的角度來說，多一層授權機構，就增加了一層弱化的幾率。如果沒有拿出切實可行的管理約束制度來，將來的腐敗將主要集中在資產管理公司和資本運營公司這一級，再往下到具體企業層面，將更加監管失控。

這個疑問同樣反映在社保基金身上。憑什麼說國資委管不好的事，到了社保基金手上就能管好？社保基金也是受委託代理者，也同樣存在「所有者缺位」之惑。以社保基金的監管架構和人員構成，腐敗漏洞只會更大。

5.「完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二○二○年提到百分之三十。」

—這一提法在一定程度上滿足「圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應人民群眾呼聲和期待」要求。但是，並沒有抓住問題的關鍵。

國有資產國家所有即全民所有，國資委以出資人身份，依法對出資企業享有資產收益的權利。資產收益收取以後，按照政府或人民代表大會的意圖，用於保障和改善民生或其他用途。但是收取資產收益的方式、方法和尺度，應該根據《公司法》或出資企業章程的規定來施行。出資企業該上繳的資產收益，必須依法依規足額上繳；確實無法上繳或不宜上繳的資產收益，強行收取則無異於殺雞取卵。

正確的做法是：只要是以公司形態正式註冊運營的國有企業或控股、參股企業,產生了利潤，按照《公司法》及公司章程的規定，由公司股東會或董事會決定實施分紅方案，向國資委上繳資產收益。國資委根據實際情況授意股東會或董事會,對經營業績好的國企作出多分紅的決定,對經營業績不好的國企作出少分紅甚至暫不分紅的決定。人為地制定一個30%的比例，並不符合現代企業制度的基本要求。這或許可以視為黨中央認同當前國資委監管不力、承認國企國資利益集團事實存在的一個無奈之舉。

6.「推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網路型自然壟斷環節」。

—這裡的兩層意思其實是相互矛盾的。水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域，哪一個不屬於重要公用事業、公益性政務和網路型自然壟斷環節？既要放開競爭性環節價格，又要政府定價，實際操作該如何取捨？

這一段在「加快完善現代市場體系」部分表述的內容，實際上是對「堅持和完善基本經濟制度」部分的一句話「根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化」的呼應。背後的因素在於，市場派及其西方跨國公司、大型私人資本所批評的行為、指出的弊端和提出的改革策略，都是沖著上述領域的國企國資而來。即使在成熟的市場經濟體系內，上述領域形成壟斷格局也是必然的。防止壟斷危害市場行為發生，關鍵在於立法規制和政府監管，並不在於放開競爭。所以，《決定》中對此又表述為「國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革」。如果政府監管到位，為何一定要將屬於全民所有的優質資本拆分，讓極少數私人乃至外人進入？這樣的矛盾表述，充分體現了兩種立場、兩種思想、兩種主張的交鋒與妥協。

《國企》：理論先行的目的是服務更廣泛的實踐。公報和《決定》出台後，各地各單位都在緊鑼密鼓地消化吸收中。那麼，圍繞國企改革的核心目標，我們如何找到政策落地的著力點？

梁軍：全面深化國企改革的重點是「處理好與政府的關係和與市場的關係」。圍繞政企分開、政資分開、推進市場化這一國企改革核心目標，我認為今後國企改革的著力點如下。

1.堅決推進經營性國有資產集中統一監管。不論原來的隸屬關係如何，也不論行業性質有多特殊，只要是取得企業法人資格的國有企業，以及國有企業所控股、參股的國有資產，都必須接受國資委的集中統一監管。明確政令，嚴肅法紀，禁止政府組成部門直接經營企業。

2.限制政府的公共管理權力直接介入企業經營。政府的經濟社會發展意圖，應通過國有股東的權利表達機制向國企傳導，不得以政府紅頭文件的形式干預國企自主經營行為。國資委通過有效的考核機制，引導國企服從國家大局，履行社會責任。

3.堅持國資委的直屬特設機構性質和定位。按照《企業國有資產法》的法律框架獨立運作，監管行為逐步擺脫行政化色彩，向半市場化及完全市場化過渡。探討國資委組成人員逐步向專業化、精英化轉變。實施與國資監管作用相匹配的考核標準與激勵機制，打造一支專事國有資產監管和運營的市場化專業隊伍。

4.逐步強化人民代表大會的外部監管職能。國資委在接受政府行政管理的同時，要主動接受人大的質詢和檢查，還應建立接受全社會監督的正常渠道和機制。推動人大發揮直接代表民意並表達民意的作用，建立開放式、直達式、一站式的監管信息收集、反饋、督辦、彈劾機制，發動全體公民對國資監管與運營進行全方位監督。

5.探索改進企業黨組織的工作內容和活動方式，以及發揮政治核心作用的新途徑和新方法。探索黨管幹部與現代企業制度激勵、約束機制之間的有效融合。堅決推進國企人事制度改革，逐步實現國企高級管理人員完全市場化選聘。通過試行第三方人力資源評價和薪酬標準制定方式，避免暗箱操作，科學選人用人，化解社會的負面情緒。

6.探索建立國有資本經營收益全民共享機制。加強國有資產預算管理，擴大國有資產經營收益的上繳力度；明確國有資產經營收益與財政預算之間的分配比例，並建立兩者之間機動的調配關係；試行國有資產經營收益補充社保、醫保及國民分紅方式和途徑，爭取國企改革與發展的最大民意支持。記者趙春凌

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