【非洲國際關係】澳大利亞對非洲政策的演變及價值取向

澳大利亞對非洲政策的演變

及價值取向

陳 菲

內容提要 中等強國的對非洲政策是非洲研究中逐漸受到重視的領域。第二次世界大戰結束至今，澳大利亞作為中等強國的對非洲政策經歷了較為複雜的發展過程。從二戰後利用聯合國、英聯邦等多邊機制關注非洲事務，尤其是南非種族隔離問題，到2007～2013年間陸克文和吉拉德政府多面向的「新接觸政策」，再到阿博特和特恩布爾政府對非洲大陸的興趣相對轉弱，澳大利亞對非洲政策呈現出非線性的諸多特點。陸克文和吉拉德政府的對非洲政策遺產仍繼續推動著澳非關係的發展，但是現階段澳大利亞政府對非洲政策的興趣不足可能制約未來更緊密的澳非合作。目前，特恩布爾政府的對非洲政策處於新一輪的調整階段，澳非關係的後續發展需要學界持續關注與跟蹤研究。

關 鍵 詞 澳大利亞外交 非洲 「新接觸」政策

作者簡介 陳菲，中南財經政法大學國際問題研究所副所長、講師（武漢 430073）。

「在澳大利亞的對外關係史中，非洲同世界上其他區域和主要大國相比，一直處於相對邊緣的位置。」儘管澳大利亞對非洲相對「忽視」，但是20世紀至21世紀初，非洲並未徹底消失在澳大利亞的「雷達」之上。澳大利亞一方面在聯合國和英聯邦框架內發展同非洲國家的有限聯繫，另一方面同南非等英聯邦成員國保持一定程度的政治、經濟合作。直到陸克文和吉拉德政府時期，澳大利亞首次被自我界定為擁有全球性利益的中等強國，並以創造性的中等強國外交取代傳統的以亞太地區為導向的中等強國外交，推動澳大利亞對外政策、對非政策出現變化。追求更多國際影響力和話語權的澳大利亞不再忽視非洲，並且通過多樣化的政策手段和工具，推動澳大利亞與非洲關係的快速發展。進入阿博特和特恩布爾政府時期，澳大利亞對外政策的重心再次回歸到亞太地區，但澳大利亞和非洲國家之間越來越難以忽視對方，雙方的合作廣度和深度依然保持著相對較高的水平。觀察和分析澳大利亞的對非洲政策的發展，有助於我們全面理解中等強國與非洲國家之間的互動，並進一步思考雙邊關係如何實現可持續發展問題。

20世紀至21世紀初：「忽視」非洲

澳大利亞與非洲關係的歷史可以追溯至英國殖民統治期間宗主國與殖民地之間的聯繫和互動。但是在1901年澳大利亞聯邦成立之前，澳大利亞與非洲大陸之間的正式聯繫並不多見。1885年澳大利亞新南威爾士州派遣軍事代表團支持英帝國對蘇丹的軍事擴張。南非布爾戰爭爆發後，澳大利亞派遣志願軍支援宗主國英國。這兩個事件被認為是澳大利亞與非洲大陸間正式聯繫的重要案例。在一戰和二戰期間，澳大利亞武裝部隊在北非地區與英國軍隊保持協同一致，共同實施軍事行動，這也使得澳大利亞政府與北非國家有了一定程度的交往。但是由於在二戰以前，澳大利亞幾乎沒有自主外交，澳大利亞國立大學的尼古拉·皮約維奇（Nikola Pijovic）曾指出，「二戰前澳大利亞沒有實質意義的獨立外交政策，澳大利亞外交政策中的非洲部分完全受限於英國的外交政策。」

二戰結束後，在聯合國和英聯邦的框架下，澳大利亞羅伯特·孟席斯（Robert Menzies）政府（1949～1972年）積極利用多邊平台同非洲國家保持良性互動。尤其針對英聯邦的非洲成員國，澳大利亞通過英聯邦總理會議這一渠道來加深政府層次的溝通。但在1956年蘇伊士運河危機中，澳大利亞誤判英國、法國入侵埃及的國際影響以及美國對危機可能做出的反應，選擇對英國採取堅定支持的態度，這導致澳大利亞在非洲的國家形象減分。另外，由於澳大利亞政府對南非白人政府和南非種族隔離制度表示出一定程度的同情，以及阻止南非種族問題在英聯邦框架內進行討論，使得澳大利亞被大多數非洲國家視為支持種族主義的國家。澳大利亞總理羅伯特·孟席斯實際上並不支持南非的種族隔離制度，1961年孟席斯在澳大利亞議會的講話中，曾明確指出他反對種族隔離。澳大利亞對南非的支持是基於維護澳大利亞自身的利益，澳大利亞擔心自己國內的移民問題被不斷國際化。在給英國首相麥克米倫的信中，孟席斯指出南非的先例意味著這類問題今後在英聯邦內擁有「相當的合法性」來展開討論。

在冷戰對峙加劇以及非洲去殖民化浪潮興起的背景下，澳大利亞不斷調整對非洲政策。「澳大利亞有一個擔憂，它擔憂新獨立的、實力弱小的非洲國家將落入到東歐集團的勢力範圍，從而威脅印度洋區域的安全，並且可能切斷澳大利亞和歐洲之間的交通、通信和貿易方面的戰略路線。」所以澳大利亞一方面防範地區衝突外溢影響自身的戰略利益，另一方面以非洲地區大國和英聯邦國家為突破口發展雙邊關係。從二戰結束到20世紀60年代中期，澳大利亞先後在南非（1946年）、埃及（1950年）、迦納（1957年）、奈及利亞（1960年）、坦尚尼亞（1962年）和肯亞（1965年）建立使領館。除埃及之外，這些建立使領館的非洲國家均為英聯邦成員國。

進入20世紀70年代，澳大利亞的外交政策，特別是對非洲的外交政策出現了重大的轉折。工黨惠特拉姆政府（1972～1975年）的外交政策不同於之前的自由黨政府，「惠特拉姆政府外交政策的三大原則是反種族主義、反殖民主義和尊重聯合國決議」，而這三項原則使得澳大利亞的對非洲外交擁有了新動力。在英聯邦總理會議上，奈及利亞領導人雅庫布·戈翁評價惠特拉姆政府的新非洲政策「非常務實和有益」。惠特拉姆政府的聯大代表在反對種族歧視的議案中投下贊成票，政府關閉為南非史密斯非法政權服務的羅得西亞情報中心，頒布禁令禁止小麥出口到羅得西亞，並且不允許有種族歧視的運動員來澳大利亞或者取道澳大利亞去他國參賽。這些舉措有利於澳大利亞與大多數非洲國家建立更加緊密的外交關係。

此後，弗雷澤政府（1975～1983年）延續了惠特拉姆政府的對非洲政策。1977年英聯邦政府首腦會議上弗雷澤公開譴責種族主義，批評種族主義毒害了國際政治，並且第一次公開稱羅得西亞為辛巴威。1979年英聯邦政府首腦會議在盧薩卡召開，這是關於羅得西亞統治體制轉變的重要會議。弗雷澤扮演了關鍵協調者的角色，聯合其他英聯邦國家集體向新任的英國首相撒切爾夫人施壓，並促使她在《英聯邦國家政府首腦辛巴威公報》上簽字。澳大利亞學者大衛·米克勒（David Mickler）和尼古拉·皮約維奇認為，「在弗雷澤的任期里，澳大利亞關於非洲問題最重要的外交政策倡議是弗雷澤在1979年英聯邦盧薩卡協議中的調停作用，該協議最終（1980年）為多數統治原則在辛巴威的實現鋪平了道路。」盧薩卡協議之後，澳大利亞在非洲國家中的形象和威望有較大程度的提升，有利於澳大利亞在非洲的經貿投資環境。

在霍克政府和基廷政府時期（1983～1996年），澳大利亞的外交政策呈現出越來越明顯的亞太導向，非洲政策處於更加邊緣的位置。這一階段澳大利亞的非洲政策依然以南非種族隔離問題為核心。由於澳大利亞堅定地反對南非種族隔離政策，支持對南非實施經濟制裁。這也使得澳大利亞獲得較多第三世界國家的支持，並於1985年1月成為安理會非常任理事國。1994年4月南非舉行廢除種族隔離政策後的首次全國大選。以這一關鍵事件為重要節點，澳大利亞對非洲政策的重心也開始發生遷移，南非的種族隔離問題或者種族歧視政策不再是澳大利亞對非洲政策的核心部分。

到了霍華德政府時期（1996～2007年），澳大利亞與非洲關係依然相對平淡，儘管澳大利亞明顯增加了對非洲的官方發展援助。但是平淡的澳非關係在2002年發生微妙變化，時任澳大利亞總理霍華德擔任英聯邦政府首腦會議主席，同時霍華德也是英聯邦內針對辛巴威問題的「三駕馬車」的掌鞭人，另外兩人分別是南非總統塔博·姆貝基和奈及利亞總統奧盧塞貢·奧巴桑喬。但是，霍華德對待辛巴威問題的強硬立場不僅導致澳大利亞同辛巴威關係惡化，也導致「三駕馬車」出現裂痕。

總之，從澳大利亞聯邦成立到21世紀初期之前，澳大利亞缺乏一個明確的、綜合的、統一的對非洲政策。這一階段的澳大利亞對非政策體現出3個特點，第一，基於戰略利益的需要，澳大利亞維持相對低程度的對非合作。第二，澳大利亞的對非合作以聯合國和英聯邦框架為主要溝通渠道。第三，南非和其他英聯邦成員國是澳大利亞對非合作的主要對象國家。然而，21世紀以來國際政治經濟形勢的變化以及非洲地區自身發展潛力的凸顯，導致大國和中等強國紛紛將注意力轉移至非洲地區。相比於過去，21世紀以來非洲國家的政治經濟秩序相對穩定，和平紅利是非洲經濟增長的動力源之一。全球各種資源類初級產品價格在2000年至2012年間持續上漲，資源繁榮導致部分非洲國家經濟持續增長。根據國際貨幣基金組織的數據，2000年至2010年非洲地區國內生產總值平均增長率為5.5%，遠高於世界平均水平，而在這之前的20 年，非洲的年均增長僅為2.4%。澳大利亞也希望抓住來自於非洲的商機，霍華德政府於2004年重開關閉了20多年的駐迦納高級委員會（High Commission），並於2005年在利比亞設立澳大利亞貿易委員會的辦事處。儘管具體措施上有些許改變，但是霍德華政府並沒有提出綜合、全面的對非政策，澳大利亞對非政策的變化實際上始於陸克文政府。

2007～2013年：「新接觸」政策

在陸克文和吉拉德政府時期（2007～2013年），澳大利亞對非洲大陸的興趣度明顯提升，相互間政治、經濟、文化聯繫不斷增強，非洲越來越成為澳大利亞對外關係與國際議程的重要內容之一。陸克文和吉拉德政府對非洲政策的新調整和新變化也被稱為澳大利亞對非洲的「新接觸」（New Engagement）。這一時期，澳大利亞政府對非洲「新接觸政策」的具體內容包括以下幾方面：

第一，加大澳大利亞與非洲的外交合作力度。陸克文和吉拉德政府在多個層面擴展和深化澳大利亞同非洲國家之間的關係。其一，加強對非洲國家的高層外交。高頻度的高級官員互訪是澳大利亞對非外交力度加強的直接體現。2009年1月澳大利亞外長史蒂芬·史密斯（Stephen Smith）訪問衣索比亞，出席非洲聯盟執行理事會會議並發表講話。史密斯也成為歷史上第一個出席非盟會議的澳大利亞外長。2009年3月至4月，澳大利亞總督昆廷·布賴斯（Quentin Bryce）連續19天訪問了9個非洲國家。隨著史密斯和布賴斯的出訪，非洲國家領導人也紛紛回訪澳大利亞。澳大利亞國立大學的尼古拉·皮約維奇指出，2009年5月至6月間，坦尚尼亞外長、肯亞外長、盧安達外長、博茲瓦納外長先後訪問澳大利亞。一個月左右的時間裡，來澳大利亞訪問的非洲部長級官員超過霍華德政府整個任期的訪問量。 其二，與更多的非洲國家建立正式外交關係。2007年澳大利亞與41個非洲國家建立外交關係，而到2013年年底澳大利亞與非洲54個國家都建立了外交關係。其三，重視對非外交機構的設置。2011年，澳大利亞在亞的斯亞貝巴重新開設駐衣索比亞大使館。亞的斯亞貝巴也是非洲聯盟總部，澳大利亞通過駐衣索比亞大使館加強與非洲聯盟之間的聯繫。2012年5月9日，澳大利亞外長鮑勃·卡爾（Bob Carr）宣布將在達喀爾建設新的澳大利亞駐塞內加爾大使館，這也是澳大利亞首次表示在非洲法語區建設大使館的意圖。其四，重視非洲國際組織和多邊機構的作用。2010年，時任澳大利亞外長陸克文與時任非盟委員會主席讓·平（Jean Ping）在紐約簽署諒解備忘錄，雙方同意在貿易投資、安全、千年發展目標、農業、食品安全、民主、治理、人權和氣候變化方面展開更緊密的合作。史密斯和陸克文都曾以外長身份訪問過非盟總部並發表講話。在陸克文和吉拉德政府時期，澳大利亞申請加入非洲開發銀行，並願意為非洲開發基金先期注資1.61億澳元。澳大利亞與非洲之間外交合作力度的加強是陸克文和吉拉德政府對非洲「新接觸政策」的突出表現。

第二，增加對非洲的官方發展援助。長期以來，澳大利亞對外援助的主要目標集中在亞洲和太平洋國家，非洲國家並不是澳大利亞對外援助的主要對象。但是在陸克文和吉拉德政府時期，澳大利亞不斷增加對非洲國家，尤其是東部非洲和南部非洲國家的援助。對此，甚至有學者指出，陸克文和吉拉德政府時期的對非援助幾乎實現了「前所未有的增長」。澳大利亞對撒哈拉以南非洲的援助從8 834.9萬澳元（2007～2008年）增長到4.36億澳元（2011～2012年）。

澳大利亞增加對非洲援助的動機往往有3種解釋，一是基於人道主義考慮；二是基於戰略利益；三是基於經濟利益。悉尼大學的喬爾·涅金（Joel Negin）認為，儘管地緣政治、文化和經濟利益等原因促使澳大利亞深化對非洲的援助，但是澳大利亞對非洲援助的最主要原因是減少全球貧困的人道主義需要。「為了幫助非洲減緩貧困問題，澳大利亞政府專註於『千年發展目標』中的4個子目標：農業和食品安全（千年發展目標1）；水和衛生設施（千年發展目標7）；改善孕產婦健康（千年發展目標4）和減少兒童死亡率（千年發展目標5）。」澳大利亞政府利用在這些方面所具備的專業知識和技能，有針對性地解決非洲的切實需求。但是仍有人認為，澳大利亞是為了謀求安理會非常任理事國席位才增加了對非援助，而實現這一戰略目標之後，澳大利亞對撒哈拉以南非洲的援助在2012～2013財政年度縮減至3.95億澳元，2013～2014財政年度更是進一步縮減至2.54億澳元。

第三，推動澳大利亞礦企投資非洲礦石資源。澳大利亞與非洲的經濟互動主要集中在礦業領域。儘管澳大利亞也是傳統鐵礦石產地，但是非洲鐵礦石更加低廉的價格促使澳大利亞礦企積極投資非洲的礦石資源。2007～2013年間，在非洲投資礦石資源的澳大利亞企業不斷增加。2012年2月，澳大利亞駐非洲高級貿易專員格雷格·赫爾（Greg Hull）指出，「至少有230家澳大利亞公司在非洲投資，它們在42個非洲國家總計持有約650個礦業勘探、開採和加工方面的項目。」一些數據顯示，「超過40%的澳大利亞海外礦業項目是在非洲投資的。」 「從交易數量來看，印度和澳大利亞（而非中國）是在非洲併購最多的亞洲與大洋洲國家」，而且澳大利亞的併購主要集中在礦石資源領域。

澳大利亞礦企「湧向」非洲的原因主要有三：非洲礦石資源豐富且價格相對低廉；陸克文和吉拉德政府執政時期正是全球「資源繁榮期」；陸克文和吉拉德政府採取措施持續鼓勵和支持澳大利亞礦企投資非洲礦石資源。2011年10月，英聯邦政府首腦會議在澳大利亞西部城市珀斯舉行。在這次英聯邦政府首腦會議上，澳大利亞總理吉拉德提出了礦業發展倡議，該倡議旨在以可持續的方式幫助發展中國家利用自己的自然資源來改善經濟發展狀況。在澳大利亞政府的支持下，西澳大學和昆士蘭大學聯合組建國際礦業發展中心（International Mining for Development Centre）為發展中國家提供實現礦業可持續發展的澳大利亞專業經驗。2012年8月，在珀斯舉行的非澳礦業會議（Africa Down Under mining conference）上，澳大利亞外長鮑勃·卡爾強調，「資源必須通過立法、治理框架、可持續的環保措施以及技能熟練的勞動力得到有效管理。澳大利亞有超過百年利用自然資源來推動經濟發展的經驗。澳大利亞致力於與非洲分享這種經驗。」澳大利亞為非洲國家主動提供資源推動經濟發展的經驗，有助於更深層次地拓展澳大利亞與非洲國家在開發利用礦石資源方面的合作。

澳大利亞礦業部門的跨國經濟活動也推動澳大利亞政府建立一系列配套措施服務於本國企業。澳大利亞各種類型的礦企進入非洲投資和經營。礦企巨頭如力拓、必和必拓等即使沒有澳大利亞外交部門的特別支持或幫助，也有能力獨自處理在非洲的業務。但是，一些小型礦企在非洲的經營有時需要外交部門的協助，澳大利亞政府也積極為這些在非洲投資的小型礦企提供各種服務。小型礦企成為投資非洲礦石資源的新興力量，制度保障和法規支持能有效解決這些小型企業的後顧之憂。

第四，推進澳大利亞與非洲國家在教育、文化領域的合作。教育援助和教育合作是陸克文和吉拉德政府對非洲「新接觸政策」的特色內容。澳大利亞政府通過教育輸出推進自身戰略利益、經濟利益的實現。從2007年到2013年，澳大利亞向非洲國家提供的獎學金名額從100個增加至1 000個。2012年7月，澳大利亞建立「澳大利亞非洲大學網路」（Australia-Africa Universities Network）。澳大利亞外交貿易部秘書長丹尼斯·理查森（Dennis Richardson）在為該網路的啟動儀式致辭時指出，「這種新的網路將提供一個寶貴的機會，以推動澳大利亞和非洲之間的學術聯繫，加強彼此的研究能力，並且強化澳大利亞與非洲民眾之間的聯繫」。實際上，「澳大利亞非洲大學網路」的建立有著深遠的戰略意義：一方面，該網路能夠成為澳大利亞政府的情報和諮詢門戶，並且為澳大利亞企業提供進入非洲的專業知識；另一方面，這個網路能夠促進澳大利亞在非洲軟實力的提升。有數據統計顯示，非洲學生所獲得獎學金的90%仍然會在澳大利亞使用，也一定程度有助於刺激澳大利亞的經濟。而且，赴澳大利亞留學的非洲學生未來可能持續扮演澳大利亞和非洲之的橋樑角色。

陸克文和吉拉德政府的對非洲「新接觸政策」既是源於澳大利亞外交戰略的主動調整，也是源於全球資源繁榮和非洲經濟的持續發展。具體說來，陸克文和吉拉德當政時期，澳大利亞政府對非洲實行「新接觸政策」主要基於以下兩方面的戰略考量：其一，非洲國家的支持是該國實現進取性外交的基礎。比之於之前的政府，陸克文和吉拉德政府的外交政策更積極也更具進取性。20世紀90年代，澳大利亞前外長加里斯·埃文斯（Gareth Evans）曾經指出，澳大利亞外交是以亞太地區為導向的中等強國外交，澳大利亞中等強國外交的標誌性方法是與志同道合的國家建立聯盟。儘管澳大利亞也被認為是中等強國的一員，但是澳大利亞的外交政策具有明顯的地緣特徵，非洲、拉美、中東並不是澳大利亞對外關係的關注區域。但是陸克文則認為，澳大利亞是擁有「全球性利益的中等強國」，「創造性的中等強國外交（creative middle power diplomacy）原則是提升澳大利亞國家利益的最佳手段」。澳大利亞希望進一步提升國際形象，並且尋求在某些區域事務和國際事務上發揮更有建設性的主導作用。澳大利亞外交戰略的主動調整導致其更加廣泛地接觸第三世界的國家（包括非洲地區的國家），而非洲國家的支持是澳大利亞進取性外交實現的基礎。

澳大利亞對非洲國家實施「新接觸政策」，不斷加強與非洲國家的合作，一方面旨在增強澳大利亞在國際舞台上的影響力，推動澳大利亞更加全面地參與全球治理，便利澳大利亞在國際規則的制定中發揮更加積極的作用；另一方面澳大利亞希望在大國博弈中取得相對有利的位置。通過與非洲國家的密切合作，澳大利亞能夠獲得更多的與大國博弈的籌碼。澳大利亞與非洲國家不斷增強的互動取得了較為突出的政治效果，大多數非洲國家支持澳大利亞在國際上發揮更大的作用。2012年10月18日，第67屆聯合國大會投票選舉2013～2014年度的安理會非常任理事國。澳大利亞在第一輪就以高票成功當選，而澳大利亞上一次當選還是1985年1月份，已時隔18年。

儘管澳大利亞國內一些人士認為，澳大利亞將發展與非洲國家的關係放在其外交政策的重要位置僅僅是因為澳大利亞想力爭2013～2014年度的安理會非常任理事國。但是，澳大利亞與非洲國家更密切的互動並非公著眼於謀求安理會非常任理事國的身份，而是基於更積極進取的外交戰略。非洲國家在澳大利亞外交版圖中不僅具有選票價值，而且是澳大利亞外交戰略的重要一環。

其二，非洲經濟的快速發展是澳大利亞經濟的新動力。從經濟層面看，陸克文和吉拉德政府時期的對非「新接觸」是為了抓住非洲經濟發展的新機遇。非洲是世界經濟增長新的一極，眾多經濟體將非洲視作是對外經濟發展的新疆域。在2000～2010年，世界上10個發展最快的國家之中，6個來自於非洲。非洲開發銀行2013年的報告也顯示，1/3的非洲國家經濟增長率超過6%。

由此，澳大利亞對非洲經濟發展態勢的重視程度不斷加強。2012年，澳大利亞外交部長畢曉普也曾經強調，「儘管中國、日本、韓國、印尼、印度以及本地區的其他國家將在很長時間是經濟活動的主要驅動力，但是我們不應該過於狹隘地專註於亞洲世紀的潛力。我們應該向外看並且尋求其他存在的機會。」非洲成為澳大利亞「向外看」的重點區域，非洲經濟的不斷發展可能成為澳大利亞經濟再次增長的動力源。尤其是2000～2012年，全球各種資源類初級產品價格持續上漲，階段性的資源繁榮導致澳大利亞採礦和勘探企業對非洲的關注度上升。陸克文和吉拉德政府時期對非洲經濟方面的「新接觸」主要體現在澳非資源類企業的合作上。而澳大利亞資源類企業在塞內加爾、迦納、納米比亞、南非、尚比亞等西部非洲和南部非洲國家大量投資，也會引發未來澳大利亞政府對非洲發展的持續關注。

總體看，在「新接觸」的背景下，澳大利亞進一步深化了同非洲國家在政治、經濟、文化3個維度上的交往。「新接觸政策」推動了澳非政治互動的層級不斷提升，澳非高層交往更加頻繁，政治互信不斷增強，並且雙邊、多邊接觸日趨機制化。澳非間經貿合作也蓬勃發展，帶動澳大利亞礦企大規模投資非洲礦石資源。此外，陸克文和吉拉德政府大幅增加澳大利亞對非洲援助，積極推動澳非間文化和教育合作，這些舉措也有利於澳大利亞國家形象和軟實力的構建。基於非洲國家的有力支持，澳大利亞順利當選聯合國安理會非常任理事國。陸克文和吉拉德政府對非洲的「新接觸政策」是澳大利亞歷史上對非洲外交最為主動和積極的時期，而且「新接觸政策」的遺產可能持久地推動澳非合作的深入發展。

2013年以來：同非洲「若即若離」

經歷了工黨政府5年零9個月時間的執政後，以自由黨為基礎的執政聯盟在大選中獲勝，重新贏得執政機會。在外交政策方面，托尼·阿博特（Tony Abbott）並沒有與陸克文、吉拉德時期的外交政策進行徹底決裂，但是進行了一定程度的調整。

阿博特對陸克文、吉拉德政府外交政策的質疑與批評主要來自兩方面：其一，陸克文時期的外交政策與澳大利亞的實力和定位不匹配。在競選期間，阿博特就曾經批評陸克文在國際舞台上的野心太大。澳大利亞國立大學的休·懷特（Hugh White）也表示過類似的觀點，他指出陸克文外交政策失敗是因為，「太多的提議、太少的準備和太少的跟進……錯誤地認為自己處於每個問題的中心位置，而不管是否力所能及」。阿博特政府「多些雅加達，少些日內瓦」的口號不僅被理解為重視雙邊外交多過於多邊外交，也被理解為重視區域層次多過於獲得全球影響力。與陸克文時期的外交政策最大的不同就是，阿博特的外交政策明確強調要放棄「被認為是理想主義的和誤入歧途的全球倡議」。

其二，澳大利亞外交應該更加關注核心地區而非邊緣地區。阿博特不贊同陸克文為了贏得安理會非常任理事國席位而給予非洲國家太多的許諾，認為撒哈拉以南非洲並不是澳大利亞官方發展援助的重點。2012年9月，當時作為反對黨領袖的阿博特就曾經提出，「總理吉拉德不應該在紐約『閒蕩』同非洲對話，而應該前往雅加達與印度尼西亞的領導人商談邊界安全。」阿博特在競選階段也承諾，自己作為總理的首次出訪將會選擇亞洲國家。

與理想主義的陸克文相比，阿博特的外交政策更加實用主義。昆士蘭大學的安德魯·菲利普斯（Andrew Phillips）認為，「對於阿博特政府，『交易』而非『理想』是澳大利亞外交政策的指導原則」。阿博特政府的外交政策以務實主義為標誌，摒棄了陸克文和吉拉德政府的理想主義情懷。儘管阿博特外交政策理念具有強烈的盎格魯傾向，認為澳大利亞應該加強與美國、英國等傳統盟友的關係，但是澳大利亞的地緣位置使得其不能忽視同亞洲的合作。阿博特政府的外交政策再次回歸到傳統的外交雙支柱：安全與貿易。在安全方面，澳大利亞與美國以及美國的亞太盟友加強軍事合作；在貿易方面，澳大利亞與亞太國家建立更緊密的經貿聯繫。

在這個背景之下，澳大利亞對非洲事務的興趣不斷下降，而且非洲甚至都不是澳大利亞同發展中國家合作的關鍵。阿博特政府時期，澳大利亞希望將官方發展援助的90%投放到印太（Indo-pacific）地區，尤其是太平洋島國和東南亞。這其中印度尼西亞和巴布亞紐幾內亞是接受澳大利亞官方發展援助最多的兩個國家。2013年9月大選前，執政聯盟發布的《執政聯盟外交政策》也再次明確「印太」區域為優先地緣戰略區域，強調同澳大利亞的傳統盟友和亞太印度洋地區的重要貿易夥伴建立強大且有效的關係。在整份《執政聯盟外交政策》中，「非洲」僅出現了一次，這也預示了阿博特政府對非洲政策的趨勢和走向。

阿博特上台後，澳大利亞對非洲的興趣的減弱有3個標誌性的案例作為依據。其一，2013年12月，阿博特出席南非前總統納爾遜·曼德拉的葬禮，但是阿博特在南非期間並沒有發布任何關於澳大利亞新一屆政府對非洲政策的方針或路線。其二，2012年5月，時任澳大利亞外長的卡爾承諾，建立澳大利亞駐塞內加爾大使館，但是阿博特政府暫時叫停了這項提議。澳大利亞在法語非洲依然沒有大使館存在。其三，澳大利亞主動提出印太概念，但是這一概念產生的主要原因是「印度的崛起和印度洋重要性的增加」。「對於印太體系的範圍界定，澳大利亞國內官方和學者基本一致，但在印太體系是否要擴展到非洲東海岸區域有所分歧。」實際上，「印太」概念中的「印」主要的指涉對象是印度和某幾個環印度洋聯盟（The Indian Ocean Rim Association）的成員國，並不包括大部分非洲東海岸的印度洋國家。一個可以包容非洲國家的地緣戰略概念卻對非洲國家採取了刻意的規避，體現了澳大利亞對非洲的態度。

儘管阿博特政府時期的對非洲政策似乎不再延續之前的「新接觸政策」，重新回歸到霍華德政府時期的軌道上。但是，陸克文和吉拉德政府時期取得的既有成果以及對非洲政策形成的路徑依賴，又使得阿博特和其後的特恩布爾政府與非洲的交往深度和廣度高於霍華德政府時期。

第一，阿博特政府調低了對非洲的援助額。從根本上講，澳大利亞對非洲官方發展援助的最終目的是服務於澳大利亞的國家利益，而並非單純著眼於人道主義需要。2014年澳大利亞外長畢曉普提出新的對外援助範式——「促貿援助」（Aid for Trade）政策。實際上，「促貿援助」並非援助領域的新概念，「促貿援助」是指促進貿易發展的相關援助。援助被認為是推動經濟增長和減少貧窮的催化劑，「它將發展中國家的企業與區域和全球供應鏈連接在一起」。

用「促貿援助」政策取代「新接觸」政策中的對外援助部分，主要體現阿博特政府四方面的考慮：不希望將援助與安理會非常任理事國的選票掛鉤；體現援助的實用主義和功利性，保障和提升澳大利亞的政治和經濟利益；在全球經濟依然不景氣的情況下，澳大利亞希望精簡援助項目；為未來繼續削減對非洲援助提供新的政策基礎。2014～2015年澳大利亞對撒哈拉以南地區的發展援助預算為1.868億澳元，2015～2016年削減至 9 590萬澳元，2016～2017年進一步削減至8 950萬元。相比於陸克文和吉拉德政府時期，阿博特政府和特恩布爾政府時期的對非洲援助額有較大程度的削減，但是仍然高於霍華德政府最後一年的對非洲援助，而且由於緊急人道主義救援，實際上2014～2015年澳大利亞對撒哈拉以南非洲的發展援助最終為2.685億澳元。

第二，「新接觸」時期留下的政治遺產繼續發揮功用。儘管澳大利亞駐塞內加爾大使館的建立依然懸而未決，澳大利亞加入非洲開發銀行也似乎並不樂觀，現任澳大利亞總理和外長對於「向西看」的表述也遠少於工黨政府時期，這都顯示出澳大利亞政府現階段對非洲大陸的興趣在減弱。但澳大利亞與非洲之間的交往層次仍遠高於霍華德政府時期。陸克文和吉拉德時期建立或賦予新內涵的機制仍然具有一定的生命力，並持續為澳大利亞與非洲之間關係的積極發展提供動力。阿博特政府繼續重視「非澳礦業會議」這一多邊機制，2007年以來，澳大利亞高級官員出席「非澳礦業會議」的傳統並沒有被改變。2014年澳大利亞外長畢曉普在「非澳礦業會議」上發表視頻講話，2015年畢曉普親自出席會議發表講話，並宣布建立「澳非關係諮詢小組」。澳大利亞對非洲教育援助、非洲獎學金計劃以及「澳大利亞非洲大學網路」經過若干年的運行也已經產生出成果。基於礦業方面的發展援助，自2011年以來，澳大利亞為非洲累計培養了450名礦業方面的碩士和碩士課程班學員。2014年，超過900名非洲官員在澳大利亞接受礦業方面的管理培訓。

第三，澳大利亞次國家行為體對非洲的興趣增加，促使澳大利亞政府繼續保持對非洲的關注。在阿博特政府時期，澳大利亞的次國家行為體也開始與非洲區域組織和國家展開不同層次的互動，尤其是在非洲有著重要利益的西澳地區越來越重視「向西看」。西澳州州長科林·巴奈特（Colin Barnett）致力於推動西澳與非洲在礦石資源領域的合作，認為西澳在礦業經濟方面的優勢有助於非洲國家建構完整的礦業產業鏈和法律法規體系。2014年2月，巴奈特作為第一位受邀參加南非礦業大會（Mining Indaba）的澳大利亞政治家發表了主旨發言。2014年，西澳與東部和南部非洲共同市場（Common Market for Eastern and Southern Africa）簽署諒解備忘錄，幫助東部和南部非洲共同市場成員國發展礦業經濟。

儘管阿博特對非洲大陸的興趣在下降，但是陸克文和吉拉德政府時期形成的既有成果仍然推動著澳大利亞對非洲政策的持續發展。「路徑依賴」使得現階段澳大利亞政府的對非洲政策比霍華德政府時期更為積極和主動。

結 論

從1885年到2016年，澳大利亞和非洲之間互動的形式、深度和廣度發生著明顯變化。二戰前，澳大利亞對非洲政策變化的內在邏輯是以宗主國英國為導向，隨著英國對非洲政策的變化而變化。二戰後，澳大利亞不再受限於英國的外交政策，歷屆政府對非洲政策的內在邏輯大體基於兩點：一是澳大利亞全球角色定位下的對外政策選擇；二是澳大利亞國內政治經濟的需要。

澳大利亞外交決策者基於自我感知的國家利益，理性選擇國家角色定位，建構適合於本國的外交政策。澳大利亞對自身角色定位的預期和認知影響著外交政策的走向和選擇。如果澳大利亞將自身定位為「負責任的國際公民」，那麼澳大利亞將接受並傳播國際上佔主流的規範和道德。20世紀70年代，惠特拉姆政府將澳大利亞界定為「進步的國際行為體」，澳大利亞也展現出對反種族主義和反殖民主義的堅定支持，從而推動澳大利亞同非洲關係的發展。陸克文政府時期，澳大利亞被定義為具有「全球性利益的中等強國」，認為澳大利亞的外交方式是「創造性的中等強國外交」。因此在這一時期，澳大利亞地緣政治經濟的重點區域被擴大化，非洲也成為澳大利亞重點關注的區域，「新接觸政策」也隨之產生。而阿博特和特恩布爾政府時期，澳大利亞的角色定位再次回歸到「實力有限的中等強國」或者「立足於亞太（印太）的中等強國」，因此澳大利亞在保持同「盎格魯世界」充分協調與合作的基礎上，更加重視發展同南太平洋、東南亞、東亞、南亞地區國家的關係。阿博特和特恩布爾政府時期，澳大利亞的全球抱負減少，再次將非洲置於其外交相對邊緣化的位置。

澳大利亞對非洲政策也受到澳大利亞國內政治、經濟因素的影響。澳大利亞礦企對澳大利亞政府決策擁有較強的遊說能力。當全球處於資源繁榮期，澳大利亞礦企選擇投資價格更加低廉的非洲鐵礦石謀取更多的利潤。澳非在礦石資源方面的合作，也推動澳非經濟朝著其他方向深入發展。而當資源繁榮期趨於結束或者出現不明朗因素時，澳大利亞對非洲礦石資源的投資也會逐步減少，從而影響澳非經濟在其他領域的合作。另外，阿博特和特恩布爾政府剛剛上台時，他們重視「國內政治」超過「國際政治」，也導致澳大利亞對非洲事務的相對忽視。

澳大利亞對非洲政策的演變，尤其是21世紀以來的澳非關係，使其他國家反思與非洲國家合作的可持續性問題。政府更迭導致的興趣度轉移，影響了區域政策的連續性，但是制度成果的創建和積累有助於度過「興趣衰減期」。陸克文和吉拉德政府對非洲的「新接觸政策」，使得澳非關係的發展擁有了新的動力和制度基礎。儘管此後的阿博特政府對非洲事務態度趨於冷淡，但是「新接觸政策」的政治遺產推動澳非關係持續深化。澳非關係並沒有出現明顯倒退。而商人出身、更加務實的特恩布爾可能在重視傳統地緣政治經濟區域的基礎上，繼續挖掘澳非合作的價值。