張國剛：古代如何選拔官吏

美國著名學者福山4月份在清華大學公管學院有一次演講，說在世界上大多數國家都還是世襲制的時候，中國古代就建立了一套完備的官僚制度。這大約是學術界的共識。16～18世紀歐洲關於中國的報道中，無不關注到中國沒有世襲貴族，文官系統主宰著中國政治生態。牛津大學管理學教授芬納的《統治史》（三卷本），肯定中國秦漢國家精緻的管理體制，在世界上具有首創的地位。

古今異世，但亦有傳承。歷史上的治國理政經驗，特別是官吏選拔和監管的經驗，也許值得我們今天加以借鑒。

怎樣才可以當官？

大約從春秋戰國算起，特別是商鞅變法之後，中國職業官僚選拔體制逐漸成熟。從最初的軍功爵制（按功績選拔人才），到察舉徵辟制（推薦與選拔相結合），再到科舉制（考試選拔人才），歷史上摸索出了一套職業官僚管理體制。大體包括選拔、考核、監察、升遷、待遇等環節。

商鞅變法制度的二十等爵制，是最典型的軍功選官制度。這種制度的缺點是，有軍功者未必擅長治國理政。打天下的未必就能治好天下。因此，隨著官僚制度的成熟，會把任職與賞功區分開來。劉備因為參加鎮壓黃巾農民軍，立了戰功，獲授縣尉職務，過了幾年，清理軍功出身的幹部，他被裁員，解釋無效，惹得他把前來裁員的上級（郡督郵）揍了一頓。《三國演義》把這事「嫁禍」給了猛張飛，其實是劉玄德自己乾的。

察舉徵辟制是漢代常用的選官制度，特點是地方推薦與中央選拔相結合。各地在給朝廷進貢自己的農副土特產的時候，有一種特別的「土產」—當地的人才。這叫作「任土作貢」，一方水土，養一方人嘛。被推薦上來的人選，需要經過書面和口頭考試。內容以推薦科目不同而有所不同。

這些科目中，有一個叫直言極諫科。要求考生對當朝時政得失，做出批評，並且提出自己的解決方案，叫作「對策」。漢武帝的名臣董仲舒就是因為提出了「罷黜百家，獨尊儒術」的對策，而被選拔上來的。於是，在唐宋以後的歷朝，正常用人渠道之外，「直言極諫」成為人才脫穎而出的特殊通道。唐太宗貞觀年間，門客馬周因為給人寫了一篇擊中時弊的「千古奇文」（毛澤東語），結果被一路提拔上來。唐代進士及第之後的「制科」，也保留了「直言極諫」科選拔特殊人才。這種渠道要求官員對於當前棘手的社會與治理問題提出具有操作性的真知灼見。

唐代的科舉制度，特別是進士科，主要考試不是死記硬背，除了詩文寫作才能，最重要的是「時務策」。進士及第只是取得做官的資格（叫「官資」），猶如我們今天的大學畢業，有參加公務員選拔考試的資格。初任官的入職考試，與任期結束等待新職位的前任官員的考試，同時進行。吏部組織的考試內容，包括身（身體條件）、言（言談表現）、書（書法水平）、判（處理複雜政務和案件的能力）四個方面。「判」的考題一般取有關國家大事的問題和疑難案例，考察熟悉法令程度與處理事務能力。一個官員在晉陞到中高級職位（五品以上）之前，每調任一個新的職位，都有一次任職能力的測試。這種測試結果與其上一任期的政績結合起來，是擬定其新職位的主要依據。

如何考績問責？

除了初次入仕的各種選拔手段，更值得今人關注的，是進入官場之後的選任和提拔機制。政績是選拔的基礎條件，而政績的考核除了「GDP標準」（賦稅徵收）外，最重要的是民生問題，如戶口的增殖、社會秩序的和諧。唐太宗有一次到地方上去視察，當地一個官員，徵集老百姓穿著統一的服裝，夾道歡迎，還給隨行官員都贈送羊、魚和土特產，遭到唐太宗的嚴厲批評，說他擾民。

唐代的考課制度最有特色，通常是每年一小考，三、四年任期結束有大考。考課的標準，一般分為「四善」、「二十七最」。「四善」是在個人品德、工作作風、態度方面對全體官員的共同要求，即「德義有聞」、「清慎明著」、「公平可稱」、「恪勤匪懈」。「二十七最」是根據不同的工作性質與職責，對官員的個人才幹和工作成績，提出的不同的原則性要求。比如教育口的官員，「訓導有方，生徒充業，為學官之最」。地方州縣官，「禮儀興修，肅清所部，為政教之最」。對於主管倉庫出納的官員，「謹於蓋藏，明於出納，為倉庫之最」。

在任職標準確定的情況下，對官員的考核，分為3級9等。列入第一級的都得達到任職目標（「最」），只是在 「四善」上分出優劣，分為上上（一最四善）、上中（一最三善）、上下（一最二善）這樣3個等第。第二級的3個等第，都沒有達到最佳任職目標，但是，基本職任尚能完成，工作作風雖有瑕疵，還沒有負面的劣跡發生。最糟糕的是第三級的末三等：「愛憎任情、處斷乖理為下上」（處理政事，任情背理，能力低下），「背公向私、職務廢缺為下中」（徇私舞弊，耽誤職事），「居官諂詐、貪濁有狀為下下」（為人奸詐，貪腐劣跡，確鑿無疑）。他們都犯有瀆職罪，輕則處事乖理，重則徇私舞弊、貪污腐敗。

官僚體制中，職官與胥吏的考核不同，任職也有重大區別。「職官」（品官）是政事的決策者，由中央任命，中央考核。中央和地方各級政府的「吏」（胥吏、令史）是具體文書事務的操作者（一般公務員），有另外的選拔和考績方式。這有一點像西方行政系統中，政務官員與事務職員的區別。

威風八面「巡視員」

除了年終考核，任期結束的考績，平時的巡視制度也是考核官員的重要途徑。漢武帝最早建立了系統的刺史巡察制度。全國劃分為13個巡視區，設十三部州刺史巡察之。此後唐太宗十道巡察、唐玄宗十五道按察，明代的十三道巡按，莫不繼承此制。

巡視制度的特點是，照顧炎武的說法，人數眾多，「秩卑權重、職廣位顯」。因為「巡視員」（刺史、御史）級別比較低，相對而言，不那麼世故，具有一股銳氣，敢於揭發檢舉地方大員的瀆職行為。因為是以朝廷特派員的身份出巡，位尊權重，具有震懾作用。東漢李固為荊州刺史，揭發郡太守的貪腐行為，大將軍梁冀一再維護說情，李固就是揪住不放，絲毫不給權臣面子。

與漢代的巡視制度主要是對地方一把手的監察不同，隋唐以後的巡察使、按察使，比如唐玄宗開元年間的「六察」，擴大了督察範圍，不僅是地方一把手，還包括所有品官。監察的重點也從地方社會治安，轉為著重監察地方官員的理政能力，對中央政策法令的貫徹執行情況，以及地方官員的貪贓枉法、虐民害政情況。

明朝御史巡按制度，更加嚴格規範。巡按御史從十三道（十三省）110名監察御史中，經過嚴格挑選而產生。他們的行政關係隸屬於中央的都察院，每名巡按御史的產生，都是先由都察院選出兩名候選人，最後由皇帝欽點其中一名出任。巡按御史職責是代天子出巡，「大事奏裁，小事立斷」（大事奏請皇帝批准，小事當即自行決定），平時行政隸屬關係雖然歸中央都察院管理，但在履行職能時並不受都察院掌控，而是直接對皇帝負責。雖然級別不高，但權力很大，「以小監大」、「以卑督尊」，他們既有敢於揭露問題的勇氣和動力，又有處理問題的權威。

宋代的通判制度則是最有特點的同級監察。通判是皇帝派駐地方監察知州（府）的官吏，號稱「監州」，與知州（知府）平級。電視劇《新包青天》中有一齣戲《通判劫》，劇情講新任登州通判唐真，與朝廷派來監察登州事務的命官包拯合作，偵破登州知州與富商李坤官商勾結，所犯下的貪瀆罪行和金融詐騙案件。通判名義上是知州的輔佐，但有權力直接向皇帝報告事務。知州向下屬發布的命令，必須要通判一起署名，方能生效。所謂「通判」即因與知州聯署而得名。除了監州的責任，通判還可以對兵刑錢穀、戶口賦役之事，進行裁決，也必須與知州聯名通簽，方可施行。總之，宋代的通判，實際上是兼有行政與監察權的中央特派官員。

理想豐滿VS現實骨感

唐太宗說過，政之清濁，猶如江河，關鍵在其源頭。如若源頭渾濁，其流怎麼可能清澈？唐太宗的意思是說，作為皇帝，他自己才是政治清明與否的關鍵。大約正因如此，唐太宗才能鼓勵魏徵這樣的大臣進諫，他還規定皇帝的詔書，必須通過中書門下審查並蓋上紅印，才可以下發。

換句話說，中國歷史上政治制度最大的缺失，官僚制度的最大漏洞，是對於皇帝權力監管的缺位和無奈。皇帝的世襲，決定了其人選未必賢能。歷朝官僚隊伍出問題，首先就出在皇帝身上。

按照儒家的理想，要從兩個方面限制天子（皇帝）的權力。第一，天子應該垂拱而治，讓選賢與能的宰臣去獨立處理各項政務。這一點與道家的「無為而治」不盡同而略相通。第二，君主要通過納諫來避免自己決策和行政中的錯誤，臣下要敢於動用糾錯機制，即敢於直言極諫。

孔子的孫子、孟子的老師子思曾批評衛侯，決策理政，自以為是，聽不到也聽不進大家的意見。他說，即使君主的意見正確，也應該集思廣益，何況決策失誤呢？君主搞一言堂，文過飾非，搞得大家都噤若寒蟬，不敢說真話，成天揣摩著領導的心思拍馬屁，非亡國不可。

近年出土的郭店楚簡，記魯穆公問子思：「何如而可謂忠臣？」子思回答：「恆稱其君之惡者，可謂忠臣矣。」能夠講真話，指出國君過失的，就是忠臣。傳承子思學說的孟子，也對齊宣王說：敢於指出國君重大過錯的，乃是貴戚重臣的本分。假如多次指正，國君仍不改正，就應該換掉他。這是何等大膽的言論！敢於向君主提意見，彌補國君決策中的失誤，不是給領導拆台，而是補台，即所謂「和而不同」。

約略晚於孟子的大儒荀子從操作層面，談到進諫納諫的現實意義。《荀子·臣道》有一段話，可以顛覆世俗對於儒家的看法，大意是：君主決策行事錯誤，將危及國家政權。大臣們能向君主提出不同意見，被採納則罷，不採納則走人，這是勸諫；意見被採納就罷，不採納不惜以身相殉，這是死諍；若能聯合眾人，率領群臣百官強制糾正君主之錯，君主雖然不情願，卻不能不聽從，從而消除了國之大患，這叫輔弼；如果有大臣能拒絕執行君主錯誤的命令，借用君之重權，糾正君之錯事，使國家轉危為安，除去君主蒙受的恥辱，成就國家的重大利益，這叫作匡正。因此，能勸諫、死諍、輔弼、匡正之人，英明的君主會尊敬優待他們，但愚昧糊塗的君主卻視之為寇讎。

荀子的這番「臣道」，把臣屬在糾正君主錯誤方面的職責講得淋漓盡致。可是，這只是儒家的理想，現實政治中，秦皇漢武，都不能容納臣屬的直言極諫，只是程度不同罷了。及至明清，皇權的獨斷性雖然不至於為所欲為，但是，它作為吏治清濁的總閘門總源頭的地位，只是更加突出。只要這個源頭沒有程序化的制約，所有的文官體制，即使再精緻，也都只是一種人治的精緻。更何況，唐宋以後科舉出身的官僚，選拔程序雖然更加嚴格，但為「千鍾粟」、「黃金屋」、「顏如玉」而奮鬥的多，懷抱「致君堯舜上、再使風俗淳」理想的少。

與西方的權力制約不同，中國古代強調權力協商。和而不同，進諫納諫，本質上是要求執政者，在重大決策問題上，要與自己的管理團隊，進行有效的溝通和協商，一把手權責第一，但是不要搞一言堂。儘管道理言之鑿鑿，可是，在現實政治操作層面，由於缺乏制度化、機制化的硬性約束，全憑君主的道德自覺，勢必出現人存政存，人去政息的現象。像唐太宗與魏徵那樣的合作，在歷史上不過是鳳毛麟角！如果不從最高權力的源頭建立官員約束機制，再細緻嚴密的文官系統，也終究只是人治的陪襯罷了。