王小石：從福山反思談國家治理能力建設

　　二十世紀九十年代初提出「歷史終結論」而享譽盛名的學者福山近日大幅度修正了他之前的觀點，核心話語從「自由民主」切換為「國家能力」，並對「自由民主」美國的混亂局面與政治衰敗深感失望，感嘆美國政治改革無望、死路一條(NoWayOut)。福山這番反思引發了東西方政界和學界的強烈關注。

　　日裔美籍學者弗朗西斯·福山，在1992年出版的第一本著作《歷史之終結與最後一人》中提出了「歷史終結論」，即冷戰結束以後，人類政治歷史發展就到達終點——自由民主制度。福山認同黑格爾所說的在人類的慾望的推動下，歷史不斷進化制度不斷演變。但是他認為資本主義和自由民主制度已是人類社會制度的終極形式，歷史也就終結了。福山用這個論斷作為依據把當時的世界分為兩部分：自由民主國家和歷史(演變中)國家。福山做出了上述論斷可能與美國在冷戰後期節節勝利有重大關聯，雖然結論氣勢宏大，但他的論證過程並不能讓人信服。

　　2014年9月底，福山新著《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主全球化》出版，經過多年的沉澱，他已經不再高捧民主與市場。福山的新書稱，良治社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責。三者的實現順序也非常關鍵，民主並不是第一位的，強政府才是。事實上，尚未獲得實施有效治理能力就進行民主化的政府無一例外地都遭到失敗，近期美國軍事干涉或發生顏色革命顛覆的國家就是因為沒有先形成良好的「國家能力」，倉促推行憲政民主制度後反而加劇了國家的混亂局面，錯過了集中精力建立秩序發展經濟的良機。因此，儘管美國在利比亞、阿富汗、伊拉克投入了大量軍力和金錢，幫助他們建立了所謂憲政民主體制，但他們卻已處於失敗國家的狀態，幾近四分五裂。像ISIS這樣的極端勢力，雖然自稱為伊斯蘭國，但實力並不強，但他們趕上了伊拉克、敘利亞處於最衰弱狀態的時機，竟然囂張一時。

　　福山此處所強調的「國家能力」實際上是引用中國學者率先提出的概念。1993年，王紹光教授和胡鞍鋼教授共同撰寫了《中國國家能力報告》。在這份報告中，國家能力是指國家(中央政府)將自己的意志、目標轉化為現實的能力。福山從吹捧自由民主與市場意外轉身為推崇國家能力與強政府，這應是當前高烈度全球經濟危機下中國經濟發展獨具優勢給了福山以很大的震撼和靈感。福山也承認中國擁有極為強大的中央政府，中國的實現順序是正確的。

　　福山給出的良治三要素：強政府、法治和民主問責，並給出了實現次序，可以說簡單明了，但對於究竟要形成什麼樣的強政府、法治和民主問責含糊其辭，這是福山新著末尾留下的最大懸念。我暫且拋磚引玉，在這一問題上做進一步的探討。通過對各國發展狀況的觀察，以及對近段時間國內外大事件內在邏輯的梳理，我認為要達到良治，即國家治理能力出色，能夠促進社會進步、人民受益的發展，要按次序具備如下5個條件：1.高效的決策執行體系。2.足夠的經濟調度實力。3.落地的意識形態能力。4.人民本位的法治系統。5.完善的施政糾偏手段。以下展開論述：

　　1.高效的決策執行體系

　　一個強大中央政府的先決條件，就是需要具備高效的決策執行體系，這裡既包含了決策高效，也包括了決策之後的執行落地高效。這個道理毋庸置疑，在1992年鄧小平南巡講話推進中國經濟改革繼續深入之際，印度也在差不多在同時期啟動了經濟改革。正是由於中國相對印度突出的高效決策執行比較優勢，如今中國經濟改革的成功已經將印度遠遠甩開。2013年，中國經濟GDP達到9.4萬億美元，而人口規模相近的印度卻只有1.9萬億美元，相差接近五倍。

　　一般地，社會主義體制國家的決策執行效率優於資本主義憲政體制國家，而在憲政體制國家裡面，中央集權制的決策執行效率優於聯邦分權制，總統制優於議會制。這裡有令人印象非常深刻的一個例子，印度德里爆發黑公交輪姦女大學生慘案後，民憤洶湧要求中央政府儘快解決婦女人身安全問題，印度總理辛格沉默近一周後僅表態理解民眾的憤怒，沒有針對如何解決問題給出任何承諾。辛格的無奈在於印度的分權體制，中央政府對新德里市的市政服務沒有任何管轄權。

　　由於擁有能統籌政府與立法機構(人大)的中央政治局頂層組織和中央集權的國家架構，中國在重大施政決策與落地執行上具有較為突出的優勢，這是我們改革開放成功的寶貴經驗，應該寫入憲法長期堅持。我國現在人均GDP還很低，急需繼續高速發展迅速做大蛋糕，把握時機彎道超車歐美強國，這就必須保持高效的決策執行效率優勢。在這個原則問題上稍有動搖，就會被聽上去很美的「三權分立」、「多黨普選」憲政口號蠱惑得墮入深淵陷阱，萬劫不復。伊拉克、利比亞、烏克蘭都跳下去了，已經給我們做了慘痛榜樣，我們不能再跟著跳。

　　中國共產黨是靠扎紮實實做基層群眾工作得的天下，把黨支部建設到村，把鄉紳宗族統治割裂得一盤散沙的中國農村組織起來了。這是強大的組織動員能力，共產黨憑藉這種自上而下高度統一的執行力抗住了日寇的反覆掃蕩，打敗了正規軍兵員數是自己三倍多的國民黨軍隊，在戰後的廢墟中建立起一個強大的工業化國家。今天雖然我們的經濟發展還在受益於這種組織動員能力，但是這個高效執行優勢開始受到一些勢力的挑戰，如村民自治賄選出的新鄉紳，帶有一些政治目的的宗教組織，打著公民社會名頭的非法NGO，甚或是分裂主義暴恐團伙。蒼蠅不叮無縫的蛋，改革開放幾十年來的經濟發展成果固然喜人，但政府各級官員漸漸膨脹的私慾卻滋生了毛主席曾反覆警示的官僚主義，官員心中沒有群眾的疾苦，群眾心中也自然會與政權拉開距離。近期黨中央高度重視的群眾路線實踐教育活動顯然是針對性地解決這一問題，但是地方官員們是走過場還是出自內心將決定著中國未來的走向。

　　2.足夠的經濟調度實力

　　1991年，蘇聯解體標誌著冷戰結束。此後，國際間競爭的主流從意識形態競爭轉為經濟發展競爭，這就是鄧小平1992年南巡講話啟動的經濟改革的最大價值所在。當然，其親手從潘多拉魔盒釋放出來的「私念」沒有得到及時遏制所造成的社會危害，也是他始料未及的，但總體而言，鄧的經濟改革繼承了毛澤東、周恩來一代領導人夯實的中國工業化道路，中國社會和人民於此過程受益，僅是實現6億人脫貧這一項就足以名留史冊。餓著肚子搞革命，必然是無法持續的。經濟發展起來以後，反而會促進意識形態的影響力。

　　上世紀九十年代，中國忍著來自歐美國家針對意識形態的狂轟濫炸「悶聲發大財」，歷經亞洲金融風暴和2008年世界性經濟危機衝擊恢復最快發展最好，而曾經高舉「憲政民主」大棒的歐美國家卻開始在經濟瀕危後懷疑本國政治制度。就連民主燈塔美國總統奧巴馬也表達了對國內局勢的擔憂。「美國最大的威脅，唯一能夠真正削弱美國的力量，是美國人自己。我們的政治已功能失調。」他說，美國人應該把中東的分裂作為對自身的警示，如果政治派別不願妥協，社會就無法正常運作。新聞媒體和不受控制的金錢與政治的結合，讓美國政治無法在關鍵時刻發揮作用。真是對制度的不自信啊!

　　中國社會上下卻開始對自己的社會主義道路愈發自信起來。無他，持續高速的經濟發展成果讓自己底氣足了。中美在意識形態上的攻守易位趨勢，最突出的原因是在這次全球性的嚴重經濟危機中，中國中央政府的經濟調度實力要優於美國聯邦政府。

　　政府進行經濟調度首要是財政手段，即財政支出、稅收調節和銀行利率匯率政策。中國在本輪經濟危機中以財政支出加大「鐵公基」基礎設施投資牽引了內需發展，加大補貼出口幫製造業對沖了匯率損失，企業營改增與個人所得稅起征點提高落實的減稅政策，以及銀行利率匯率及時響應中央政府決策，這些都有力幫助中國經濟大船迅速轉向漸漸遠離經濟危機漩渦，足以讓因兩黨在預算案和稅收政策上爭鬥不休沒有成果的美國聯邦政府黯然失色。而起央行作用的美聯儲事實上是一個私人金融寡頭集團，代表的是大規模私人銀行的利益。美國政府不僅難以直接調度它，甚至陷入了美聯儲的負債漩渦，按目前趨勢一百年也無法還清。再加上美國政府不得直接干預私營企業的鐵律，聯邦政府不僅沒有充足的經濟調度實力讓美國從經濟危機中復甦，甚至自己都停擺關門了一段時間，衰敗的跡象更加明顯。

　　國企在國家戰略安全、公共服務上面的重要作用廣為人知，但國企在經濟調度上面的重大作用卻很少被提及。財政手段對於經濟調節主要還是間接手段，而國企相當於是政府手中掌握的一張經濟王牌，雖然經過多年的私有化減持，國企佔中國經濟的比重已不足30%，但是這張牌一旦打出來，其本身和示範作用所帶動的經濟體量足以確保國家經濟政策能夠迅速落實。2010年，國資委勒令78家國企退出房地產市場，就有效緩解了房地產過熱帶來的房價調控壓力。中國企業向海外走出去的戰略，也是以國有銀行和國有企業為主推進的，國企航母帶動了民企艦載機協同作戰乘風破浪。而國企為代表的公有經濟強調全民共同所有和共同分配，是一種「天下為公」思想，至少從機制上可以防止收入和財富不至於進一步流向少數人。在未來中國，國有企業將是跨越貧富鴻溝、實現共同富裕的重要載體。

　　3.落地的意識形態能力。

　　意識形態工作就是講清我們中國社會主義道路的道義性。講得清，社會主義事業就會得到人民發自內心的認同而蓬勃發展，就會有力回擊境外勢力的分化瓦解圖謀。講不清，民眾會用腳投票疏離於國家建設事業，國家的政治安全和社會安定也會受到重大威脅。只有做好意識形態工作，才能有力地確保以經濟為中心不偏離航向。

　　中國共產黨意識形態能力的出色是有傳統的。長征前，中共的意識形態話語是「打土豪、分田地」，到延安後是「停止內戰，一致抗日」，解放戰爭中是「打倒蔣介石，解放全中國」。多是出自毛澤東的手筆，全部簡單、易記、實在，更關鍵的是其內容在每個時期都能引發最廣大人民群眾的認同。這就是抓心，也就才能真正地在人民心中落地生根，把黨的命運和人民的命運緊緊地連接在一起。

　　新中國成立以後，意識形態工作也一直擺在與國家建設同等高度的位置上，如改革開放期間的「以經濟建設為中心，堅持改革開放，堅持四項基本原則」，物質文明和精神文明的建設，從來不能偏廢。

　　中國夢的「實現中華民族偉大復興」又復甦了中共意識形態話語簡單、易記、實在、抓心的傳統。能夠激發國內外中華子孫的奮鬥熱情。因為1840年後中國那百多年被西方列強欺凌的黑暗日子，是每個中國人揮之不去的心結，中華民族復興了，中國富強了，這個心結才能隨之消散。這是當前愛國民眾的最大公約數。名頭源自西方的中國公共知識分子們，為了引導國人跪服於西方鼓吹的普世價值，竟不惜造謠詆毀中國的歷史和現實，這是自絕於人民的愚蠢戰略，屬於自己污名化自己，難怪短短几年公知就在整個互聯網的語境中臭名昭著。文以載道，文藝承載著助推實現中國夢的重要力量，又怎麼可能邀請詆毀中國的人來傳遞這一導向呢？

　　中國社會價值觀的最大公約數是什麼：「愛國」，語義清晰且直擊當前輿論造謠煽亂時弊，居首。第二個話語建議是「為民」，人人都應秉持為人民服務信念，而國家也是要為人民謀求幸福。第三個話語建議是「共富」，共富是當前這個階段最能號召人民參與社會主義建設事業的口號，也是社會主義事業的道義所在。第四個話語建議是「平等」，平等是人類社會向前發展的指向標，社會主義中國更應該理直氣壯地不懈追求。

　　4.人民本位的法治系統。

　　近日召開的十八屆四中全會，媒體報道稱罕見地以「依法治國」為主題內容。其實，這並非意料之外。2011年，我發微博斷言：「中國最大的問題是法治。」為什麼這麼說？因為在人的思想追求中優先順序最高的公正、平等主要是通過法治來實現。而一旦法治不公正、不平等出現，就會最大程度的激發民眾潛在的抗爭情緒。依法治國建立良好的社會秩序，有利於社會主義事業的向前發展。

　　中國應建設什麼樣的法治？我國的社會主義性質決定了應該建設人民本位的法治系統。人民本位首先要明確法治要服務於人民。在人類歷史的各個階段，以及在當今的各個國家，法治都是有階級性的，這是事實，若不承認純屬自欺欺人，因為法治核心要義是遵循法律條文，而法律條文的書寫制定是主觀的，而解釋運用就更具主觀性。舉個例子，美國的法律文書帶有明顯的精英化風格。動輒上千頁，超長的語句，生澀難懂的冷僻詞，還遍布拉丁文，不提供英語譯文。美國的律師、檢察官、法官都曾在法學院接受過教育，而拉丁文是法學院的必修課。這樣法律條文就只能由法律精英解釋運用，形成了法律精英對於訴訟的壟斷地位。而美國的高額保釋金制度和律師服務高收費，更坐實了美國的法治更多地是為資本精英所服務。沒錢請好律師，無辜平民也可能蒙冤羈押，有錢請大律師團隊，殺妻兇手辛普森也能找到法律漏洞逍遙法外，以所謂「證據被污染、程序不合法」為由逃避了刑事罪責，強姦了實質正義，對受害者毫無公正可言。如果中國的法治系統走向這種司法精英化，進而到達法治被財富奴役，那麼中國的法治進程便可以說是失敗了。

　　人民本位的法治系統，必須建立在人民民主專政的基石上，並不斷用人民民主專政來校正法治的前進方向。憲法總綱第一條便清晰寫明：「中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。」人民民主專政的內涵是什麼？毛澤東在《論人民民主專政》文章中開宗明義：「對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政。為什麼理由要這樣做?大家很清楚。不這樣，革命就要失敗，人民就要遭殃，國家就要滅亡。」法治是國家政權的治理工具，不堅持人民民主專政，人民共和國都將滅亡，法治又豈能獨存？

　　依法治國，不僅有助於隔斷財富寡頭向政治權力的滲透，更是削藩的利器，即打破由人治形成的地方保護主義。我自2011年便提出，司法垂直管理是勢在必行的。可以試行縣市層級法院檢察院公安歸屬省級部門以及中央部門的兩層垂直管理，最大程度地減少地方政府對司法公正的干預。

　　5.完善的施政糾偏手段。

　　中國走在探索社會主義的中國道路上，前路沒有成功榜樣可以效仿，因此在探索過程中難免會出現一些曲折。這就需要我們用兩個標尺來檢視施政並及時作出調整改善，第一個標尺是實事求是，不僅要看是否符合中國的實際，也要看是否符合時代的實際，有些施政在某一發展階段是對的，可能到了下個發展階段就會起阻礙作用。第二個標尺是人民利益，要檢視施政是否有利於人民的短期利益，是否損害人民的長期利益。

　　除了施政者的自覺糾偏，來自外部的糾偏手段也是非常重要。第一個層面便是輿論空間，尤其是更代表草根民意的網路輿論，2011年~2013這幾年，是愛國網民自發抵制並揭露泛濫煽怨謠言的艱辛時期，但培育了一大批能夠跳脫媒體、大V「雞湯加謠言」洗腦模式的理性網民，因此國家在2013年中痛擊網路謠言行動得以一舉扭轉互聯網輿論風氣。今日，網路輿論中的理性批評與建言已經形成規模，當政者應該完整地收集並分析檢視施政不足，有則改之無則加勉。第二個層面便是民主問責。各級人大代表和政協委員不僅在每年兩會時發揮作用，平時也應開通微博、公開郵箱電話的方式最廣泛地收集民間對施政的各種意見建議，並整理提交相關部門答覆並跟蹤改善後果，然後及時地公布信息。若能形成一個相對合理的標準化流程，就可以在全國大力推廣。這種及時問責的民主實踐，比擺不脫作秀、黨爭、賄選等怪現象的選票式民主更具實用價值。

　　人民呼喚良治，經濟社會發展需要良治，中國雖然在某些方面已經走在其他國家的前面，但是仍有很長的路要走，如何從制度和思想上扭轉官場腐敗風氣就是一個考驗國家治理能力的長期課題，需要綜合運用上述五種手段方能得到妥善解決。

　　在美國學者福山發表這部新著之前的2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》便提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」

　　東西方政治領域的這一次共鳴，會帶給世界多少變化，我們拭目以待。(作者是時評人)