[亞洲論壇]淺析台灣「**改革」

這些天，陳水扁又叫囂＂制憲＂了！　　台灣鬧哄哄的政治局面真的好不熱鬧，有的是看頭啊！但＂制憲＂本不新鮮，而很有些歷史來頭．　　原本已吵得沸沸揚揚，鬧得不可開交得 「修憲」、「公民投票」很可能又藉此「東風」沉渣泛起，這使剛剛因連宋大陸之行而撥雲見日的兩岸僵局開始露出一絲曙光又蒙上點陰影。本文擬重新勾勒自國民黨政權逃台以來得歷次重大的牽涉政治、經濟、社會全局的帶憲法性的重要法令，舉措的沿革，試圖在紛繁複雜的政治亂局中理清台灣政治民主化的歷程，並對其重新考量，考察「台灣問題」性質變異的過程。 　　一 台灣地區「修憲」的歷史沿革 　　一）蔣介石時代的「修憲」舉措 　　1．戒嚴令 　　1949年5月19日，國民黨在其全面潰退台灣前夕，即已通過台灣警備司令部頒布「戒嚴令」，宣布台灣地區處於「戰時動員狀態」，在全省實施戒嚴。國民黨逃台後，不僅對台灣海峽實行全面軍事封鎖，將戒嚴範圍擴大到金門、馬祖，實行「非常時期」的軍事管制。 　　2． 動員戡亂體制 　　祭起「動員戡亂時期臨時條款」大旗，頒行「國家總動員法」，及一系列與之相配套的法規條令，建立起軍事戒嚴和高度集權相結合的獨裁式綜合政治體制。 　　通過這些「非常時期」的法律條令，國民黨當局從兩個方面加強了對台灣社會的控制。一是：大大擴充了國民黨最高當局的統治權力。根據1948年6月制定的去台後又歷四次「國民大會」修訂的「動員戡亂時期臨時條款」，使蔣介石獲得了不受「憲法」限制的「緊急狀態處分權」、「連選連任權」以及設置「動員戡亂機構」，決定「戡亂大政方針」，在維持原有「中央民意代表」職務終身不變的基礎上，繼續「充實」所謂「中央民意機構」的權力等將「中華民國」整體架構搬到台灣，維持「法統」不墜。二是：將台灣全面置於戰時戒嚴體制的嚴密控制之下，剝奪台灣人民的各種基本政治權利。 　　國民黨上述高壓措施的實施對其在逃台初期控制局面，在島內站穩腳跟起到不可忽視的作用。⑴以作為憲法附屬物的「動員戡亂臨時條款」取代憲法，這在事實上宣告其在大陸曇花一現的「憲政民主」嘗試的失敗。這一時期也是中國歷史上黨權登峰造極的時期，而民權則消失得無影無蹤。集權壓制憲政，這是歷史的反動，註定必遭人民唾棄。而歷史事實也證明弱勢集權國家將由自由民主國家取代。 　　二）李登輝時代的「憲政改革」 　　1．「法統」危機 　　進入二十世紀七十年代後，隨著聯大驅蔣，中日、中美相繼建交，台灣逐步喪失「國際人格」，生存空間受到嚴重威脅；另一方面，隨著台灣加工出口經濟的發展，其內部誰會經濟結構也發生了重大變化，地方經濟實力迅速膨脹，中產階級和知識分子隊伍迅速擴大，新興黨外勢力開始崛起，反對國民黨一黨專制，要求民主，參與政治。1)「內部合法性危機」：當「反攻大陸」的政治口號失去現實的基礎後，政權的正當性或「合法性」就面臨危機了。隨著台經濟社會 的快速現代化，被集權政治長期壓抑的民眾要求更大的政治參與權利，要求將人格化的權威轉換成法理性權威，集權政治的合法性因此受到前所未有的質疑。2）「外部合法性危機」：經濟全球化浪潮興起的時候，民主化浪潮幾乎也是接踵而至，而且來勢更為迅猛。再就是台灣的後台支柱——美國推行「民主」外交，對台施加「自由、民主」壓力。蔣經國上台後大力推行「本土化」與「政治民主化」，即透過「本土化」政策和開放「中央層級選舉」，進一步滿足民眾的政治參與要求，以爭取社會更大的支持和政權的「生根」，維持「法統」。當民進黨等政黨建立後，國民黨所面臨的「法統」危機越來越嚴重，李登輝上台後，表明繼承蔣經國的路線，推行「民主化」。「為展現本黨落實民主政治的決心，（李登輝）在就任第八任時明確宣告：將以最大的誠意與無私的精神就憲法做前瞻與必要的修訂。」⑵隨即舉行「國是會議」凝聚「修憲」共識，研究「憲改」策劃，為以後的「憲政改革」勾畫了基本方向。 　　第一次修憲，時間為1991年2月——12月 　　主要任務是修改「憲法」條文，廢止《臨時條款》，國民黨堅持維護五權憲法基本架構，堅持「憲法」維護「法統」，「著眼於中國統一」，「修憲而不制憲」，「憲法本文不動，只訂定增修條文」等原則。4月22日「臨時會議」三讀通過《憲法增修條文》和廢止所謂《臨時條款》，這樣就結束了近43年之久的所謂「動員戡亂時期」，為島內由「戡亂體制」轉向「憲政體制」掃清了法律上的障礙。 　　而隨著《臨時條款》的失效，第一屆「資深中央民意代表」也就失去了存在的法源基礎，在當年底全部退位，著手第二屆「國代」選舉，由於選舉區域的改變，在法源上割斷了與大陸的聯繫，且由於台藉代表占很大的比例，「國代」已成為名副其實的台灣「國代」，這也實質上為李登輝的「兩國論」、「一中一台」在法制化上邁出了第一步。 　　第二次「修憲」，時間為1992年3月——1994年5月 　　國民黨在二屆「國代」選舉中獲得了四分之三臆說的席位，掌握了本次「修憲」的主導權，開始實質「休閑」。二屆「國代」一次臨時會議討論通過了八條《憲法增修條文》。主要內容：1）「總統」選舉方式由「國大代表」間接選舉改為「中華民國自由地區全體人民選舉」，「總統」與「國代」任期由六年改為四年；2）擴大「總統」權力，賦予「總統」對「司法院」、「監察院」、「考試院」正副院長，大法官、監察委員與考試委員的提名權，而制衡機制削弱；3）增加「國大」職權，增加了對「總統」提名的「司法院」、「監察院」、「考試院」正副院長人選的人事同意權；4）「監察院」職能削弱，地位降低；5）組成「憲法法庭」，審理黨政違憲；6）明確「考試院」職權，調整考試製度，對公務人員採用不分省區通過考試公開選拔；7）強化「地方自治」，省市長、省市議員改為民選；8）充實「基本國策」內容。第一次省市長選舉的結果，在台灣形成了「兩黨對抗、三黨競爭」局面。這次「修憲」體現了行政權擴大，「總統」權能膨脹，而制衡失調。這既是受中國傳統文化影響的結果也體現了黨權時期的遺留。 　　第三次「修憲」時間為1995年5月——7月 　　1995年5月2日「國民大會」第四次臨時會議規定「總統」、「副總統」自第九屆起，由台灣全體選民及返台的僑居海外的僑民直接選舉產生，「國大」常設化，設立正副議長。實質是擴大「民選總統」的權利，提升「國大」的地位，最後於7月28日形成了新的10條《憲法增修條文》。 　　前三階段的「修憲」台灣的政治體制發生了較大的變化。在台灣完成了從「總統」到各級行政首長，各級「民代」均由台灣當地居民民選的「立法」程序基礎上，「中華民國」的實際統治區域已被限定在台、澎、金、馬地區，國民黨的舊「法統」被改造為「中華民國在台灣」的新的憲政架構。⑶ 　　第四次「修憲」時間為1997年5月5日——7月23日 　　「國大三屆二次會議」通過了《中華民國憲法增修條文》，共11條。主要規定：「行政院長」由「總統」任命之，「總統」的權力大幅擴張；增加「立法院」的「倒閣權」，即「立法院得經全體立法委員1/3以上連署，對行政院長提出不信任案」；「立法院」行使彈劾「總統」權；自下屆起凍結省長、省議員選舉。「總統」大權獨攬，「行政院」地位下降，但「總統府」、「行政院」、「立法院」三個機構關係仍未理順。（附:1996年,台灣舉行了歷史上第一次「總統」公民直選，闡述了第一位「民選總統」——李登輝，「總統」直選表明兩黨競爭、三黨制衡的政黨政治開始形成；且於當年底舉行了第一屆「國家發展會議」，主要討論了「憲政改革」、政黨政治，經濟發展，兩岸關係三個議題。）「凍省」體現了機構得精簡，執政得合理化與效率化，但隱含了李登輝等挑戰「一個中國」原則，暗藏著獨台傾向。 　　第五次「修憲」，時間為1999年9月。 　　主要是規定「國大」任期得四年期間，遇「立法委員」改選則同時改選，也即通稱的「國代延任案」。 　　第六次「修憲」，時間為2000年4月。3月因「大法官」會議判「國代延任案」的「修憲」程序有瑕疵，失其效力而引起「國大」反彈。4月開會作成第六次「修憲」，「國大」虛級化，排除「大法官」終身優遇，增加「立法院」許可權。從此「國大」轉變為「任務型國大」，專司「立法院」所提「憲法修正案」、「領土變遷案」，以及議決對「總統」、「副總統」的彈劾案，確立「國會」為「立法院」一院制。 　　本次「修憲」根本削弱了「國大」的權力，曾經作為「中華民國法統」重要象徵的「國大」就此成為一具空殼，五權憲法逐步演變為三權鼎立。 　　三）陳水扁時代的「公投入憲」 　　台灣按原「中華民國」的政府體制失「內閣制」，「行政院長」為最高行政首長，「總統」只是虛位元首，但幾經李登輝折騰後變得不倫不類：既非「總統制」也非「內閣制」而成非驢非馬的「雙首長制」。在強勢「總統」面前，「行政院長」成為執行長，但是他又需要向「立法院」負責，「總統」又權無責，「行政院長」有責無權，這也是李登輝留下的「豐厚」的「憲政」遺產。但陳水扁的注意力顯然並不在此，而是專註於「一中一台」，為「台獨」正名。 　　政黨輪替後，堅持「台獨黨綱」的民進黨「少數政府」因無執政經驗與能力，並無政績可言，為吸引民眾注意力及在藍綠對決中佔優，不斷炒作統獨議題，於是「公民投票」就成了它的稻草。陳水扁曾說「民進黨過去的『台獨黨綱』，將建立一個主權獨立的共和國，交給台灣住民選擇與決定，那是『台獨公投』；而『台灣前途決議文』最大的不同是，台灣是『一個主權獨立的國家，目前國號叫做中華民國，改變須經住民選擇與決定，這是『改變目前現狀的公投』。兩者優很大的不同。我強調的是後者，不是前者，不要曲解、誤導、斷章取義。」⑷所謂「公民投票」是指由一般普通平民通過平等投票來決議重大的國內事務。公投制定應該可以避免政黨與國會的專斷專行，直接而明確地了解人民的真正需求，而這樣一種被許多國家視為落實「國民主權」和「直接民主」指標的，可以彌補間接代議民主制之不足的機制，到了陳水扁手裡卻成了一種政治籌碼。他將「台獨」的最後希望放在公投上，下意識地將「公投」與「台獨」捆綁在一起。根據1960年12月14日聯合國通過地名為《給予殖民地國家和人民獨立宣言》，從其中地第四與第六條可以看出，《宣言》宣布了給予殖民地國家和人民獨立的權力，尊重他們國家領土完整和尊嚴；同時，不允許分裂勢力以殖民地為借口來部分地或全面分裂一個國家地團結和破壞其領土完整。⑸儘管公投已經入憲，但不論是所謂「台獨公投」抑或「改變現狀的公投」均為非法，玩火者必自焚。 　　二．「憲改」的歷史定位 　　一）推動政治民主化進程 　　1．民主化的要求與產物 　　枱曆次「修憲」動作都是民主政治發展潮流下的結果。二十世紀九十年代隨著兩岸經貿、文化交流的加強及政治上的互動，台灣政界對於過去一直倡導但永遠無法實現的「光復大業」終於予以拋棄，開始轉向面向島內實際存在的政治、經濟、社會現狀，這一過程體現和代表了當地的民意，它不僅化解了主權的「合法性」與「合理性」危機，而且推動了當地的民主化進程。將自七十年代以來的「政治革新」與自由化成果加以制度化並切實深化了法治。如「廢除萬年國大」、強化「立法院」職能、省級直選、「精省」等都在很大程度上體現了台灣民眾的願望。以民意為導向與衣歸，黨權最終讓賢於民權，也隱隱含有台灣「國家政治」從以行政為主導逐漸向以議會為主導過渡。 　　2．彰顯地方色彩，突出「台獨訴求」 　　歷經六次「修憲」後，台灣地區的政治結構已有了一個比較明確的框架，其主要內容有由原有「憲法」設定的「內閣制」轉向「總統制」，曾經非常重要的「國民大會」虛級化，而原來「五權憲法」政體分野凸顯「立法」、「行政」、「司法」三權鼎立的架構。從台灣目前的政治「法律」架構來看，其在體現民眾意願，實現其權利要求以及滿足其當家作主的願望方面都有了很大的進步。⑹ 　　隨著「修憲」的進行及本土化的推行，「中華民國在台灣」進一步在得到法律確立，從政治科學本土化的角度看，台灣的政治在民主化的同時也不可避免也中國化了，如李氏的集權就帶有中國傳統文化遺留的影子。而本土化深入的結果使得民族主義或族群主義意識抬頭，也可以看出自由主義與民族主義的價值原則對立但並不必然構成矛盾，而在普遍意義上尤其是在落後國家與地區，恰恰相伴而生的。同時，也不可避免催化異化的毒瘤——台獨。當然「台獨訴求」自有其根源及民意基礎，但這也是台灣政治民主化取得階段成功的證明之一，民主化。在哈貝馬斯的「憲法愛國主義」看來，是近代民族國家的建立才使得各個民族被政治化，因此公眾對國家認同的基礎也由血緣文化因素轉向憲政制度因素。在全球化的背景下，那些古老的文化社群正逐漸讓位於政治的共同體。⑺可以容納多元價值觀念，但這一極端偏狹的政治訴求並不符合歷史發展的潮流，將會隨民主的發展而逐漸消融，最終將在偉大的中國人民的努力下成為歷史的遺迹。 　　三．台灣「憲政」的發展趨勢 　　從長時段看，民主憲政在中國的發展已有較長的歷史，歷經君權、民權、軍權、黨權四個階段，幾經挫折現在台灣也取得了較為明顯的成果。但民主政治在台灣的運作還不規範和成熟，其走向成熟的現代民主政治仍需時日。⑻如果說多黨競爭的政黨政治是民主的常態，多黨制的形成特別是政黨輪替的順利實現則是「民主鞏固」的一個基本標誌。從現行的運轉狀態看，台灣民主憲政將會走良性發展道路，無論怎麼講這是中國人民的幸事，中華民族也將在民主的康庄大道上實現幸福生活的夢想。 　　綜上所述，台灣的「憲政改革」是政治民主化的產物同時又進一步推動民主化的進程，但由於發展遠未成熟，所以「憲改」仍將在適當時機繼續進行。同時，由於民主化的發展，台灣民眾對憲政制度的認同將遠超其對民族的認同，或者說在國家認同方面，制度因素是處於第一位的，而民族認同居於次要位置。這也許是當前兩岸政治僵持而發展緩慢的一個重要因素。
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