香港廉署反貪鏡鑒：腐敗「零容忍」

香港廉署反貪鏡鑒：腐敗「零容忍」2010年01月27日08:29新華網我要評論(12) 字型大小：T|T

　　《瞭望》文章：既獨立又被監督的制度制衡

　　值得注意的是，反貪機構幾乎各國各地都有，但並非每一個反貪機構，都像香港廉署一樣開創並守護一座城市的清廉。也因之，廉署的反貪制度設計及運行機制具有相當的借鑒意義。

　　獨立於政府之外，切斷行政掣肘

　　廉署的獨立性是其獲得成功的制度性原因。這種獨立性，具體可概括為四個方面，即機構獨立、人事獨立、財政獨立和辦案獨立。

　　機構獨立，指廉署不隸屬於任何一個政府部門，其最高官員「廉政專員」由香港最高行政長官直接任命；人事獨立，即廉署專員有完全的人事權，署內職員採用聘用制，不是公務員，不受公務員敘用委員會管轄；財政獨立，指廉署經費由香港最高行政首長批准後在政府預算中單列撥付，不受其他政府部門節制；辦案獨立，指廉署有《廉政公署條例》《防止賄賂條例》等賦予的獨立調查權，包括搜查、扣押、拘捕、審訊等，必要時亦可使用武力，而抗拒或妨礙調查者則屬違法。

　　上述四個獨立性，使廉署從體制及運行上切斷了與可能形成掣肘的各部門的聯繫，從而令反貪肅貪「一查到底」成為可能。

　　記者評點：某種程度上，廉署的這種獨立調查機制，類似於內地查辦大案要案時「中央專案組」的常態化和法制化。值得思索的是，內地一些難啃的大案要案可以通過直接對最高層負責的「專案組」機制一查到底，我們是否可以考慮通過借鑒完善內地的反貪機制？

　　防止濫權，廉署接受多方監督制衡

　　廉署作為一個反貪調查機構，其自身的清廉除了依靠「以身作則」的個人自律外，必須有良好的內外監督制約機制加以保障，從這個意義上講，廉署的獨立性又只能是相對的。根據香港資料，香港廉署在制度設計和運行過程中，受到來自五個方面的監督制約：

　　首先是來自最高行政長官的直接監督和間接監督。一是廉署雖不受政府其他部門轄制，但廉政專員需向特區行政長官負責，並需定期向特區行政會議彙報廉署工作；二是行政長官通過委任由行政議員、立法議員及賢達人士組成的「廉署事宜投訴委員會」，監察針對廉署的職務投訴；三是行政長官還委任四個諮詢委員會監督廉署日常工作。這四個委員會分別為「貪污問題諮詢委員會、審查貪污舉報諮詢委員會、防止貪污諮詢委員會和社區關係市民諮詢委員會」。但為避免廉署工作受政府掣肘，上述四會委員多由特首委任的社會賢達和專業人士組成，主席均由非政府官員擔任；四是廉署有廣泛的調查權但沒有檢控權，所調查案件是否提交法庭，須由對行政長官負責的律政司長決定。

　　其次是立法會監督。立法會有權賦予或撤銷廉署的權力，也有權要求廉政專員就其政策及經費問題接受議員質詢。

　　第三是司法監督。廉署在行使某些調查權之前，須獲得法庭准許；廉署的相關調查情況是否符合要求，亦受相關督察系統監管。

　　第四是廉署內部監督。廉署內設有L組，專責調查監督廉署工作人員，以確保自身清廉高效。

　　第五是公眾監督：香港的新聞媒體，成為公眾監督的重要途徑。

　　專業人士分析認為，上述監督制衡機制中，來自特區行政長官的監督權較多，最高行政長官通過行政會議、諮詢委員會和投訴委員會及律政司長監督等多種途徑，既將自己之於廉署的監督常態化具體化；同時又通過委任社會賢達和專業人士，強化了監督的廣泛性和專業性；而立法會監督、司法監督及公眾監督，則可有效避免廉署濫權及浪費公帑。

　　記者評點：廉署的監督制衡機制啟示我們兩點：一是成熟的反貪機構需兼具獨立性與被監督性，以維護清廉並保障公信力；二是對反貪機構的監督應主要來自最高行政首長和社會公眾，避免行政部門過多介入，否則將損害反貪機構的獨立性，造成運行中的部門掣肘。

　　機構設置注重

　　「協調配套」與「可操作性」

　　廉署的三個工作部門執行處、防止貪污處和社區關係處，實際上構成了香港社會從「反貪威懾」到「防貪堵漏」，再到「鼓勵市民廉潔自律參與舉報反腐」的完整鏈條，組織架構協調配套並具備可操作性，能夠涵蓋一個社會對反貪工作的全部需求。

　　「執行處」負責反貪調查，是廉署最核心的部門。該處有900餘人，占廉署總人數的3/4，一名廉政副專員兼任執行處首長，下轄「政府部門反貪調查、私營機構反貪調查，技術支援，以及情報研究」四個科室。

　　「防止貪污處」主要負責預防貪污。下設兩個審查科，專門審查政府部門、機構的工作規定及程序，並接受私營機構的防貪諮詢，幫助找出可能的貪污漏洞，預防貪腐發生。

　　「社區關係處」設兩個科室，分別負責宣傳教育市民廉潔自律，並通過舉報中心及7個分區辦事處接受反貪舉報和諮詢。

　　上述「三位一體」的架構，成為廉署高效廉潔的組織保證：一方面通過執行處全力肅貪，讓腐敗分子逢貪必被抓而「不敢貪」；另一方面則將反貪重心前移，通過審核政府部門的法律文件、工作程序等工作堵塞貪污漏洞，使相關人員「不能貪」；同時通過教育宣傳讓市民「不想貪」，培養反貪防貪和廉潔自律的深厚土壤。

　　廉署之所以將私營機構和私人企業納入調查範圍，原因有二：一是因為大量私企涉及公眾利益，如上市公司貪污案件、商業回扣等，實際上都直接或間接地侵犯了消費者權益；二是企業作為社會的微觀經濟主體，如果其貪腐行為不被納入調查範圍，整個社會清廉將成為一句空話，政府亦不可能獨善其身。

　　統計顯示，廉署成立之初，舉報主要針對政府部門和公營機構，佔比多達86%；而最近幾年的舉報則主要針對私營機構和企業，持續的統計顯示這一比例已超過年度舉報總數的70%。

　　廉署的運行機制還特彆強調銜接流暢與可操作性。其一般流程為：一、覆蓋全港的8個舉報機構，通過信函、電話、親自舉報及部門轉介等方式，24小時接受市民舉報；二、不同渠道的舉報資料匯總後，交由處長級人員評審，其中與貪污有關的「可追查」的舉報材料交執行處調查；其他舉報材料則根據情況轉介到警務處或其他執法機構；三、執行處進行調查過程中，若發現證據不足，需將材料提交「審查貪污舉報諮詢委員會」以決定是否放棄，被放棄案件需通知涉及的相關部門；如果證據充分，則需在調查後報到律政司，以決定是否對該案件提出檢控；四、若律政司同意檢控，執行處則提交報告給「審查貪污舉報委員會」；若律政司經研究認為無需檢控，亦需提請「審貪委」審核裁定。

　　廉署負責舉報部門在接獲舉報後，都會進行詳細的記錄，並以系列配套制度對其進行監察。廉署對舉報者身份嚴格保密。只有負責調查這一案件的調查人員才獲准查看投訴內容，舉報人隨時可以和調查員聯絡。在全部調查結束後，廉署一般會把調查結果通知舉報人。

　　記者評點：廉署上述機制對內地的啟示在於：一個成熟的反貪調查機構，不僅需要外部獨立性和制度制衡，內部的組織設置和運行機制也必須具備專業性，在充分調研社會反貪現實的基礎上，實現機構設置的協調配套及運轉高效流暢。 香港廉署反貪鏡鑒：腐敗「零容忍」2010年01月27日08:29新華網我要評論(12) 字型大小：T|T

　　《瞭望》文章：以精準打擊為香港發展「立則」

　　廉署成立36年來，調查案件超過7萬件，其中大量經典案例不僅走上熒屏，成為廉署進行公眾反腐倡廉教育的組成部分；更重要的是，這些案件多是廉署針對香港不同發展階段社會突出問題的經典之作。

　　經典案例一：通過持續打擊公共建築中存在的貪污現象，有效杜絕了「公屋」、「居屋」等補貼型住房中的偷工減料和質量低劣問題。

　　上世紀60～70年代，是香港大規模建設「公屋」(相當於廉租房)、解決低收入者住房問題的關鍵時期；90年代中後期則為大規模建設「居屋」(相當於內地的經濟適用房)以幫助中等收入者解決住房的關鍵期。這兩類建築都具有政府補貼性質，加上建築領域向來是匿藏腐敗的溫床，所以這兩個階段的建築領域腐敗，成為廉署的重點打擊對象。

　　比如較為有名的是「26幢公屋貪污案」。1982年廉署接報發現一座公屋存在嚴重的結構性問題，有關部門隨後在1983～1984年對香港所有5年以上公屋進行了質量檢測，結果發現在1964～1973年間(廉署成立之前)建築的公屋中，有26幢存在嚴重的質量問題，而且全部是因貪污導致的偷工減料情況。廉署在進行了2.2萬個小時的艱苦調查後，成功地將貪腐分子繩之以法。

　　居屋問題同樣如是。1997年香港特區政府推出了龐大的公共建築計劃，包括解決中等收入者住房問題的居屋計劃。由於剛回歸不久，建築數量又很龐大，一些人認為回歸後廉署作用可能不復如前，由此產生系列偷工減料及「短樁」工程。廉署「無懼無私始終如一」的反貪作風，使其在1998～2000年的三年間，共檢控了142宗涉及建築不符合規格的貪污和詐騙案，其中包括沙田圓洲角兩幢居屋因「短樁」至沉降，並最終被拆除的案例。

　　廉署對於公共建築貪腐問題的持續關注和有效打擊，通過媒體的關注和報道深入到政府、社會乃至建築商的內心，有效地威懾了貪腐分子，並為此後這一領域在設計、招標、建設及監管等諸多環節立下了規矩，杜絕了建築領域貪腐問題的大規模集中爆發。

　　經典案例二：通過打擊曾被認為是「灰色地帶」和「潤滑劑」的商業潛規則，廉署使香港商界認識到，沒有「回扣」的商業環境一樣可以賺到大錢，而且全社會都可因之節省成本。

　　一些有損消費者利益的商業「潛規則」，比如「回扣」等，曾被認為是經商必不可少的「潤滑劑」。

　　香港廉署持續地向侵犯公眾利益的商業「潛規則」開刀，這其中，前有上世紀80年代的「聯交所新股上市案」；後有「謝瑞麟回扣案」。

　　1980年代，香港四個證券交易所剛剛合併成一個香港聯交所時，到聯交所上市的企業曾有個不成文的規矩，即需給聯交所的幾個高層主管以「優先配股權」，以換取對其上市的批准。這個規矩，雖然以損害公共投資者利益為前提，但在當時幾乎被認為「天經地義」。

　　廉署通過秘密而艱苦的調查，終將當時聯交所的主席送進監獄。儘管此後因新的法律的頒布使另外幾個罪者免於起訴，但這一經典案例，已足以瓦解這一「潛規則」；再加上此後針對「佳寧詐騙案」等上市公司的持續追蹤，廉署成為香港金融業發展的重要護航者。

　　在有效打擊零售業「潛規則」方面，「謝瑞麟回扣案」對內地更具啟示意義。

　　2005年，廉署以涉嫌向旅行社及其職員提供非法回扣，將在內地開店超過百家的香港珠寶大王謝瑞麟及其任公司重要職務的兒子謝達峰等11人拘捕，並在2008年將包括謝瑞麟、謝達峰之內的5人成功檢控，投入獄中。

　　這一案件，在香港乃至內地業界都產生了極大的震動，因為這種以嚮導游提供回扣吸引其將遊客帶入店中購買高價商品的做法，一直是旅遊零售業公開的秘密。有香港金飾業人士透露，部分金鋪甚至有九成營業額來自旅行團，返還給導遊的費用達到首飾手工費的五成，這些當然最後都由遊客承擔。

　　廉署的這一行動，對香港業界起到了前所未有的「敲山震虎」作用，一些商界中人慶幸之餘，驚覺原來習以為常的「商業回扣」，竟然是侵犯普通消費者利益、屬廉署打擊之列的商業賄賂行為，香港的營商之道，亦由此為之一變。

　　而這種針對不同社會發展階段、不同行業領域存在突出問題而進行的精準打擊，使廉署成為香港經濟社會發展的護航者。

　　《瞭望》文章：社會成功反貪需四大要素

　　香港成為目前全球最清廉的地區之一，廉署的作用毋庸置疑。但採訪中本刊記者發現，廉署並非香港邁向清廉的全部答案，一個社會要想成功反貪，獨立的反貪調查機構和法制環境必不可少，但同樣重要的，還有高層的反貪決心，以及對貪腐「零度容忍」的社會氛圍。

　　法治是基石，

　　但僅靠法治不能遏制貪腐蔓延

　　香港是個法治社會，表現在其不僅有完善的法律，更有具有公信力的司法系統，這一方面可敦促廉署反貪調查必須更嚴謹周密；另一方面也可通過法治固化反貪成果，推動社會的反貪倡廉。

　　但即便如此，對於一個社會而言，僅靠法治並不能遏制腐敗蔓延。

　　資料顯示，香港早在1948年便仿效英國頒布了《防止貪污條例》，加重了對貪污腐敗的處罰，但香港的貪污現象不僅沒有改善，反而變本加厲。鑒於貪腐盛行，香港1971年又頒布了全新的《防止賄賂條例》，擴大了反貪機構對貪污的調查權，加重了對貪污賄賂行為的處罰，但新法實施後仍收效甚微。

　　這意味著，要想成功反貪，僅靠加大法律規管範圍和司法處罰力度不足以解決問題。反貪需要與其特點相應的肅貪機制和持之以恆的努力。也因之，上世紀70年代初的香港社會，將肅貪希望聚焦於建立獨立的反貪調查機構上。

　　獨立的反貪機構必不可少

　　廉署成立之前，負責香港反貪的機構為「反貪污室」，隸屬於香港警隊。而香港警隊在當時可算是貪腐情況最嚴重的部門之一，由其下屬機構負責反貪，其成效可想而知。

　　來自廉政公署的相關資料顯示，上世紀60年代末至70年代初，香港整個警務部門每年從社會上黃賭毒場所獲得的貪污賄款可達10億港元，以致讓當時贏利頗豐的香港滙豐銀行都自嘆不如。

　　1971年對香港九龍總警司葛柏420萬港元貪污案的調查，就是在這種「內部反貪」機制下展開的，整個調查過程緩慢低效，受到多方掣肘，直到1973年葛柏潛逃出境。也恰是因為這種狀況激起民憤，催生了獨立的反貪機構廉政公署。

　　廉署因其所具備的四大獨立性，即行政獨立、人事獨立、財政獨立和調查權獨立，很快在香港打開反貪局面，樹立了廉署「無懼無私」的形象，重建了公眾之於反貪的信心，以至於在1977年香港爆發大規模警廉衝突時，支持廉署的公眾信件雪片般寄到廉署，顯示了社會對於這樣一個反貪機構的信心和強烈需求。

　　很多人傾向於將香港的清廉歸因於廉政公署，而本刊記者調研發現，儘管這是一個非常重要的因素，但並非全部。

　　調研資料顯示，香港1971年出台《反賄賂條例》，1974年成立廉政公署，某種程度上是受到新加坡60年代卓有成效的反貪實績影響。而曾在英國治下140餘年的新加坡，早在1952年就成立了獨立的反貪機構「貪污調查局」，但直到1960年代以前，新加坡的整個貪污狀況都非常嚴重。

　　改變源自1959年新加坡獨立後決心鐵腕治貪的總理李光耀。這方面一個著名的案例是：1986年新加坡國家發展部部長鄭章遠被指控受賄100萬新元，事發後，鄭想向多年好友李光耀求情，但李拒絕與其會面，結果鄭章遠在被偵訊後的第12天自盡。新加坡反貪機構的公信力，便在這樣的高層決心下得以確立。

　　高層的反貪決心十分關鍵

　　與新加坡反貪成功類似的是，香港廉政公署在1970年代的成功，某種程度上與上世紀70年代香港總督麥理浩肅貪的決心密不可分。

　　採訪中記者了解到，麥理浩是歷任港督中比較注意緩和社會矛盾的一位。他在葛柏案引起全社會公憤的1973年，任命高級副按察司百里渠爵士成立調查委員，徹查葛柏脫逃的原因並檢討反貪工作。並在社會貪腐普遍的背景下，接受了百里渠「建立一個獨立的反貪機構，試行更為嚴厲的反貪污法」的建議。推動成立了直接對港督負責、其他任何機構任何人都無權干涉的廉政公署。這意味著，除香港總督之外，任何人都在廉署的調查範圍內，且不會受到干預。麥理浩本人也必須廉潔自律，而且要做到親友遇到廉署調查時不徇私枉法，否則廉署的公信力便無從談起。

　　高層決心還體現反貪實踐中。在1977年因廉署鐵腕調查警隊集體貪污案引發了大規模的警廉衝突中，麥理浩為維護社會穩定雖簽署了「局部特赦令」，但在警隊人員得寸進尺試圖進一步解散廉署時，麥理浩堅決地站在廉署和公眾利益一邊，規定「任何警官如拒絕執行命令，將被立即開除不得上訴」，制止了事態的惡性發展，強化了廉署的地位和威信。

　　採訪中張仁良也一再向記者表示，高層的肅貪決心非常重要。

　　依據國際反貪機構「透明國際」的觀點，反腐敗的改革只有在高層領導人持之以恆的推動下，才能克服利益集團的抵制與官僚習性。

　　對腐敗「零容忍」的社會氛圍至關重要

　　香港廉署的成功，除上述三方面因素外，更重要的是，它誕生於香港經濟起飛、中產階層人數倍增、社會各方已對貪腐到了難以容忍的社會階段。

　　如前所言，麥理浩到任香港的上世紀70年代(麥1971至1982年在任)，香港經濟正處于飛速發展時期：一方面貧富差距拉大，各種社會矛盾開始積聚，中產人群也開始增多；另一方面公共資源增長難以滿足公眾需求，由此導致貪腐盛行。為緩和社會矛盾，麥理浩主政期間推出了緩解社會矛盾舉措，如為低收入者興建公屋(相當於內地的廉租房)和居屋(相當於內地的經濟適用房)、推行9年制免費教育、興建地鐵和新市鎮等。

　　在這樣一個社會發展階段，公眾對自我利益的維護、對公共服務廉潔透明的要求都不斷高漲，對貪污腐敗的容忍度也越來越低。

　　九龍總警司葛柏貪污420萬港幣並在被調查期間脫逃出境後，香港社會發起了聲勢浩大的「反貪污，捉葛柏」遊行，而香港媒體為滿足公眾需求日復一日的追蹤報道，則與整個社會一起，組成了對貪腐分子的巨大外部壓力，同時也成為反貪機構的信心和動力之源。

　　一個對貪腐「零容忍」的社會，也就意味著任何貪腐行為都被置於公眾的監督之下，而這，正是上世紀70年代以來廉署走向成功的環境土壤。事實上，無論是催生了廉署的「葛柏」案，還是令廉署一役成名的對油麻地警察集體貪污案的調查，抑或是八卦愛好者津津樂道的謝霆鋒「頂包案」，都是在媒體和公眾窮追不捨之下得見真相的典型案例。

　　張仁良告訴本刊記者，目前中國內地的社會狀況，某種程度上與香港上世紀70年代有一定的相似性，即經濟迅猛發展，公共服務供不應求，中產階層大量增加，社會對貪腐的容忍度越來越低。在他看來，這樣的背景下，政府應該善用民意民聲，特別要重視網路反貪，以此為契機，加快反貪制度和運行機制建設，在建設一個清廉的社會方面有所作為。

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