新型城鎮化與城鎮化發展規律探討

　　城鎮化，是未來數十年我國經濟社會發展的最大動力。推動城鎮化健康發展，是建設現代化國家、實現「中國夢」的最重大任務。誠為李克強總理所說：「城鎮化是擴大內需的最大潛力，城鎮化是我國經濟增長的巨大引擎。」

　　黨十八大提出「新型城鎮化」。這是在未來城鎮化發展方向上釋放出了「轉型」的「新信號」。

　　國家提出城鎮化已有近20年的時間了。我國首次提出「城鎮化」，是在中共第十五屆四中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中;黨的十六大提出了「走中國特色的城鎮化道路」。而黨的十七大提出，「按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展」。

　　一、新型城鎮化的三個特徵

　　1、新型城鎮化的核心或本質是農民市民化

　　農民市民化，就是農民不僅僅進入城鎮，或戶籍變為城鎮人，而是與市民平等的分享公共資源，即公共資源均等化。2013年中央一號文件提出，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。新型城鎮化，就是由以土地開發為重點，向以農民市民化為核心轉變。「新型城鎮化將會以人口城鎮化為核心，實現職業上從農業到非農業、地域上從農村到城鎮、身份上從農民到市民的轉換。」「新型城鎮化兩個基礎之一是，為進城農民提供市民應享有的一切福利和保障。」

　　新型城鎮化，首先要解決「准市民」的市民化問題。我國城鎮常住人口率達到51%，而戶籍城鎮人口率為36%，其15個百分點的差額，基本上是「准市民」。「准市民」是指農民及其家庭成員全部進入城鎮，就業與就學均在城鎮，也有的已有城鎮解決了住房。他們部分的分享了城鎮公共資源。

　　此外，還有「就業非農化」，即農民家庭主要勞動力長期從事非農勞動，他們只分享了少量城鎮公共資源。還有「失地農民」，即由於城鎮擴張及建立產業開發區而佔有農民土地的失地農民，國家給予一次性經濟補償，並解決了住房，但其他方面沒有分享到城鎮公共資源。還有「被上樓」農民，即因宅基地換樓房等原因已上樓的農民。他們除了解決住房外，沒有享受到城市居民的其他待遇。

　　新型城鎮化，必須解決農民市民化的成本。國家有關專家測算我國農民變市民成本在10萬—8萬。由於城鎮規模不同，其成本也不相同。農民市民化成本，主要包括：就業崗位：工業、服務業、事業、社區，以及就業培訓;基礎設施：道路、給水、排水、污水處理、垃圾處理、電力、通訊、供暖等;社會事業：教育、醫療、文體等;社會保障：失地農民政府補助、養老保險、農民工失業保險、低保、醫保、住房等;生態環境：節能減排、綠地等。

　　2、新型城鎮化是產城互動的城鎮化

　　新型城鎮化，需要強大的城鎮化成長動力來推動。為此，城鎮化必須與開發區相結合，即產城互動。新型城鎮化，就是由城鎮與產業開發區相分割，向城鎮與產業開發區相互促進轉變。「新型城鎮化兩個基礎之一是，為農民提供更多並且穩定的職業，意味著每個城市要建立產業平台。」

　　首先是經濟動力。只有構造強大的經濟動力，農民市民化才有經濟基礎作依託。經濟動力，包括工業動力及服務業動力。一般而言，城鎮化的首要動力是工業動力。工業化與城鎮化的關係，在工業化率20%—52%期間，是兩者高度正相關關係，二者增長率基本上是1：1;而進入後工業社會，由於科技進步及有機構成的提高，工業對城鎮化的拉動作用將持續下降。服務業動力有三種情形：一是因服務業而產生的城鎮，即以服務業為主動力的城鎮;二是小城鎮人口達到6萬以上時，城鎮將產生內部化服務業需求;三是當工業化率達到52%左右時，服務業將開始替代工業主動力而成為城市成長的主動力。培育經濟動力，需要建立工業開發區或服務業聚集區，以此為平台，聚集產業要素。

　　社會事業動力。社會事業既是公益性事業，在一定情況下，教育、醫療、文化等社會事業，也可以成為城鎮成長的動力。

　　生態動力。是指生態城鎮，以其優質的生態環境，吸引旅遊、休閑、度假、養生人群，成為以休閑城鎮為特徵的生態城鎮。

　　培育城鎮動力，需要研究土地升值潛力。農民集體土地，只有通過將傳統的農業功能轉換為新型工業功能、服務業功能、現代農業功能等，才能提高土地價值，為城鎮化注入強大動力。這裡需要測算土地的成本及收益。土地成本，包括征地成本、一級土地整理成本等;土地收益，指政府將整理及七通一平後的土地，轉讓給開發者，實現土地功能轉換並獲得土地增值收益。多數城鎮，特別是中小城市(鎮)的工業用地，基本上負收益的，土地增值體現在通過引進新型工業企業實現利稅後的土地收益;而服務業用地，土地增值基本上可以實現即期收益。這也是城鎮化中出現的土地多數用於房地產的原因。新型城鎮化，要特別防止土地過多的用於房地產開發，進而導致「死城」的出現。

　　3、新型城鎮化是生態城鎮化

　　新型城鎮化，需要建立生態優良的城鎮。就是由過去先污染後治理的城鎮化，向改造與建立生態城鎮轉變。

　　生態城鎮化的路徑，一是生態化改造的生態城鎮。就是將老工業基地型、資源型的污染嚴重的城鎮，改造為生態城鎮。二是生態提升的生態城鎮化。就是將生態環境相當較好的城鎮，進一步優化提升為生態城鎮。

　　生態城鎮，其特徵包括：低碳城鎮，即更多使用清潔能源的城鎮;資源節約型城鎮，即建立生產與生活節約體系，通過節能、減排、降耗、替代等手段。從而建立資源節約型、環境友好型的城鎮。

　　二、城鎮化規律探討

　　習近平主席指出：現在搞城鎮化,不能單兵突進,而是要協同作戰,做到工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。在推進城鎮化的過程中,要尊重經濟社會發展規律,過快過慢都不行。因此，我們需要探索我國城鎮化的一般規律。

　　1、城鎮化相關概念

　　所謂城鎮化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。

　　關於雙向城鄉一體化，厲以寧教授認為：指農民可以遷往城市居住，可以在城市工作或經營企業，而城市居民也可以遷往農村居住，可以在農村工作或經營企業。我們認為：城鄉雙向一體化是城鎮化中高級階段的產物。初級階段是單向一體化，即農民向城鎮聚集。雙向一體化，則是通過促進城鎮經濟發展、提高基礎設施、社會事業等支撐力，吸引農民向城鎮聚集並達到較大規模;通過優化適宜創業、居住條件環境，並破除制度障礙，吸引較多的市民向城鎮集聚。

　　全域城鎮化，是指以城鎮體系為載體，以基礎設施為支撐，以產業發展為驅動，以農民市民化為核心，以城鄉居民均等化分享公共資源為保障，以社會事業和生產生活方式進步為標誌，整體推進實現區域內城鄉現代化的過程。 但不是農民全部市民化。

　　成都推進全域成都，建設世界現代田園城市。推進「六個一體化」(城鄉規劃、產業發展、公共服務、市場體制、基礎設施、管理體制 )、「三個集中」(人口向城鎮集中，產業向園區集中，土地規模化集中)和農村工作「四大基礎工程」(農村土地綜合整治、農村產權制度改革、村級公共服務和社會管理改革、農村新型基層治理機制)。

　　2、城鎮生成規律與成長規律

　　城鎮體系，依規模大小，依次為大都市圈、大都市、中心城市、重點鎮。

　　城鎮生成規律。一是行政中心：從歷史到現在，任何一級的行動中心都是人口聚集的城鎮。二是交通樞紐：如港口、鐵路樞紐，公路樞紐等，均是城鎮生成的一大原因。三是工業基地，以及礦山、林業、溫泉等資源密集區。進入工業時代以來，工業集中區，以及礦山、林區等地，均因工業化及礦山、森林採掘而成為城鎮。四是區域市場，有的城市，就是先有「市」而後有「城」，就是城市因「市」而生。五是科技創新，如美國的矽谷。六是生態優良區，隨著我國進入小康社會，生態城鎮將日益增加。有的城鎮，是由單一因素生成的，有的則是由於多因素而生成;單一因素生成的城鎮，也日益走向綜合化。

　　城鎮成長規律。其中，包括城鎮成長動力：即，行政推進力(行政中心)，經濟動力(由工業推動，到服務業推動)，社會功能吸引力(教育、醫療，基礎設施)，社會保障保障力，生態環境吸引力等。

　　城鎮成長衰退與經濟正相關。經濟活躍區，其城鎮則為成長期及人口聚集期;經濟衰退時，則城鎮亦隨之衰退。

　　區域經濟發展極規律與城鎮發展規律相同。區域經濟發展規律為傾斜—協調式，即區域經濟增長向增長極傾斜。而增長極又包括由極化到擴散兩個階段，而城鎮發展亦隨之由聚集到擴散兩個階段。

　　逆工業化與逆城鎮化正相關。工業衰退導致城鎮衰退，城鎮化率下降，如美國底特律由於汽車產業衰退而導致城市衰退;礦山、林業等資源型城鎮由於資源枯竭而導致城鎮衰退。

　　人口流動規律。規律之一是，如同水往低處流不同，人口則向經濟活躍區及其科技、社會事業(教育、醫療等)、生態環境優良區流。規律之二是，農民進入城鎮，又受到其自身經濟承受力制約。因進城成本，大都市﹥大城市﹥中等城市﹥小城鎮，農民進城也體現由小城鎮再到中等城市、大城市的遞進規律。

　　新型城鎮化與「三農」變革。城鎮化的增量人口，是由農民轉變而來的;城鎮化的土地，是由農業土地轉變的。城鎮化的工業原料，有的就是農副產品。「三農」變革：就是將農民變為市民;將傳統農業變為新型工業、現代服務業、現代農業及其現代產業鏈;將農村變為新社區。因此，新型城鎮化與「三農」變革是一個「銅板」的「兩面」。必須將新型城鎮化與「三農」變革統籌起來，一體化推進。

　　城鎮化需要「六化」統籌。就是將城鎮化與工業化、服務業化、農業農村現代化、信息化統籌起來。「推進城鎮化，要走工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的路子。」

　　城鎮經濟增長的條件。包括資金、技術、就業人員等，也包括產業配套條件。產業聚集區，一定是企業之間形成相互配套及服務的產業鏈集群。

　　城鎮化成長與衰退期的顯性指標。主要包括經濟增長速度與質量、人口流動狀況，是凈流入，還是凈流出，還是持平。

　　城鎮化與主體功能區。基於生態承載力，國土劃分為重點開發區、優化開發區、限制開發區、禁止開發區。而城鎮化的重點區域則在重點開發區、優化開發區。

　　(作者：吉林省政府發展研究中心學術委員會秘書長)

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