污染事故責任認定的可訴性及責任承擔

裁判要旨

船舶污染事故責任認定不應納入行政訴訟受案範圍，法院在審理的過程中應作為一項證據進行審查，對其真實性、合法性、關聯性進行審查；海上船舶碰撞發生事故導致被撞船舶漏油形成海洋環境污染，碰撞船舶雙方無論主觀上故意或過失，客觀上直接還是間接造成海洋污染，漏油船舶和非漏油船舶都應該對船舶污染事故承擔最終責任；船舶污染事故責任的承擔並不以船舶碰撞責任區分為前提，船舶污染事故責任與海洋污染民事賠償責任之間並不衝突。

案情

原告：上海新興航運股份有限公司。

被告：上海海事局。

原告為舟山輪的船舶經營人。2013年3月19日，被告接到達飛佛羅里達輪與舟山輪發生碰撞事故的報告，經調查取證後，於同年8月28日向交通運輸部海事局報送了碰撞事故調查報告，認定達飛佛羅里達輪與舟山輪在碰撞事故中互有過失承擔對等責任。同年9月5日被告依法立案，並於同年9月25日製作海事違法行為調查報告，後經法制部門預審、機構負責人集體討論，於同年12月11日出具船舶污染事故認定書，認定兩輪對該起污染事故負有責任。在原告提出重新認定申請後，交通運輸部海事局於2014年1月24日作出維持原認定的復函。2013年12月19日，被告向原告送達海事違法行為通知書，事先告知了原告作出處罰的事實、理由、依據及聽證的權利。原告要求聽證並提出書面申辯意見，被告遂於2014年2月12日組織了聽證程序，並形成聽證處理意見報機構負責人審批。期間，被告經國家海事局批准延長辦案期間。2014年2月17日，被告作出海事罰字（2013）030016號海事行政處罰決定，於次日送達原告。原告不服，訴至法院。

審判

上海市虹口區人民法院經審理認為： 被告上海海事局具有對在我國東海海域發生海洋環境污染事故的單位進行處罰的執法主體資格。被告經調查取證， 認定舟山輪違反《1972年國際海上避碰規則》，由於過失與達飛佛羅里達輪發生碰撞，導致達飛佛羅里達輪燃料油泄漏入海，造成海洋環境污染的事實清楚，證據充分；被告認定原告違反海洋環境法第六十五條的規定，屬於造成海洋環境污染的單位，且污染所造成的直接損失已經超過人民幣100萬元，遂據該法第九十一條第一款及第二款規定，給予原告罰款人民幣30萬元的行政處罰，屬於適用法律正確。被告從立案到作出處罰的步驟、順序、時限等執法程序符合《中華人民共和國海事處罰規定》的相關規定，程序正當合法。保護海洋環境是一切單位和個人的義務，無論是主觀上故意或過失、客觀上直接還是間接造成海洋污染的單位， 都應當承擔相應責任；達飛佛羅里達輪燃料油泄漏入海是因與原告的船隻發生碰撞所致，原告應當對其過失行為間接造成的海洋污染事故承擔相應法律責任；另本案中行政責任的承擔並不以是否承擔民事賠償責任為前提，故原告認為其經營的舟山輪不是漏油船隻，不應當對污染事故承擔責任的觀點，不予採信。因此，原告要求撤銷被告所作的海事行政處罰決定，重新作出免於行政處罰決定缺乏事實和法律依據。據此，依據最高人民法院《關於執行行政訴訟法若干問題的解釋》第56條第（4）項之規定，判決駁回原告新興航運股份有限公司的訴訟請求。

評析

一、船舶污染事故責任認定的可訴性界定

我國行政訴訟法及其司法解釋對行政訴訟的受案範圍採取「概括+列舉+排除」的模式進行詳細規定，明確某種行政行為是否可以提起行政訴訟必須有法律的嚴格規定，其判斷根本在於該行為是否對相對人的權利義務產生實際的影響。船舶污染事故責任認定是指海事行政主管部門依據法律的授權對海上交通事故進行調查，判明事故各方的責任，並在事故調查報告中寫明責任分擔。有觀點認為，海事行政主管部門作出船舶污染事故責任認定，實際上已經明確區分了事故雙方的責任大小，對雙方的權利義務產生了確定的法律效果，直接影響了最終事故責任的承擔，因此，船舶污染事故責任認定屬於可訴性行政行為。筆者認為，船舶污染事故責任認定只是海事調查中的階段性行為，並沒有對相對人最終的權利義務產生實際影響，不屬於行政訴訟的受案範圍。

首先，船舶污染事故責任認定屬於海事調查程序中的一部分，是被告在處理海上交通事故工作中的階段環節，並非獨立、完整的行政行為。申言之，責任認定是海事行政主管機關在對事故相關證據進行充分搜集，對相關人員進行詢問，對船舶狀況、氣象水文條件、船員主觀方面進行綜合考量，在力圖展現事故原貌的基礎之上結合相關的航行規則，對當事船舶在事故中所處的地位、為事故發生所貢獻的原因力等進行分析判斷，最終確定由哪方當事人承擔何種責任的一種結論，屬專業認定。船舶污染事故責任認定是最終海事行政處罰的一項認定依據，並非獨立可訴的行政行為。

其次，船舶污染事故責任認定不直接影響相對人的權利義務。海事行政主管部門通過前期的海事調查，查明案件情況，對污染事故責任進行一定的區分，在此基礎作出最終的行政處罰。可見，直接影響相對人權利義務的是最終的行政處罰決定，污染事故責任認定對行政處罰的作出起到證據證明作用，其本身並不對相對人科以一定的義務，也未創設新的法律關係。

因此，對本案中的船舶污染事故責任認定，法院在審理的過程中應作為一項證據進行審查，對其真實性、合法性、關聯性進行審查，再經過庭審中的舉證、質證、認證，最終確定證據的效力。

二、船舶污染事故責任的承擔主體分析

船舶環境污染事故的構成主要包括三個方面：一、因特殊事件引起的；二、必須造成了一定的海洋環境污染損害；三、海洋環境污染損害在客觀上既可能是直接造成，也可能是間接造成。本案中船舶污染事故的發生正是因為舟山輪與達飛佛羅里達輪違反《1972年國際海上避碰規則》發生碰撞引起，船舶碰撞正屬於此種特殊事件，且事實上已經造成我國專屬經濟區內形成大面積油污帶，對事發周邊海域環境造成了污染。從現有法律分析來看，保護海洋環境是一切單位和個人的義務，無論主觀上故意或過失、客觀上直接還是間接造成海洋污染的單位，都應當承擔相應責任。海洋環境保護法第六十五條規定，船舶應當遵守海上交通安全法律、法規的規定，防止因碰撞、觸礁、擱淺、火災或者爆炸等引起的海難事故， 造成海洋環境的污染。第九十一條規定，對違反本法規定，造成海洋環境污染事故的單位，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門根據所造成的危害和損失處以罰款。可見，本案中海洋污染事故是因船舶碰撞事故所致，兩者有直接因果關係，舟山輪與達飛佛羅里達輪經營者作為碰撞事故責任雙方，依法應共同承擔海洋污染事故責任。

三、行政責任與民事賠償責任的區分

本案中原告認為，應該先行確定舟山輪與達飛佛羅里達輪經營者是否需要承擔民事賠償責任以及責任大小如何區分。因為根據最高人民法院《關於審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》，油污損害責任應該由各漏油船各自承擔責任，即「誰漏油，誰負責」，被告只是證明了碰撞事故是由舟山輪與達飛佛羅里達輪造成的，但不能就此認定原告應該承擔船舶污染事故責任，在二者的因果關係上無任何證據證明。筆者認為，船舶污染事故責任與海洋污染民事賠償責任是行政責任與民事賠償責任的區別，在本案中原告如何承擔民事賠償責任與被告對船舶污染事故責任承擔者所作的行政處罰並不存在衝突。被告所作的海事處罰決定是對舟山輪與達飛佛羅里達輪因碰撞發生海洋污染事故在公法上做出的處罰，是行政機關利用公權力對違法者所做的懲罰。對於船舶污染事故的行政責任，應當遵循的是違法者承擔責任的法律規定。而對於船舶碰撞導致漏油造成的海洋污染損失，民事賠償是對該損失的彌補，屬於私法上權利救濟，遵循的是漏油者承擔責任的法律規定。由此可見，一個是承擔發生海洋污染事故時公法上的行政責任，一個是承擔彌補海洋污染損失的民事賠償責任，其所指向的是不同的對象，二者之間並不存在前後的內在邏輯關係。簡言之，本案中行政責任的承擔並不以是否承擔民事賠償責任為前提。

本文原載於《人民司法》（案例）2016年第23期，配圖源於網路。

案號 一審：（2014）虹行初字第115號

文/施海紅（一審承辦法官） 楊建軍（作者單位：上海市虹口區人民法院）

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