吳思再談以特赦為激勵機制推進政改

原載《鳳凰周刊》2012年28期 2012-09-26

編者按：自7月4日澳大利亞《大洋日報》發表了對國內知名學者吳思先生的訪談《以有條件「特赦」貪官污吏推動政改》後，我們認為吳思先生提出了一個很好的話題：如何切實有效地推動中國政改？遂在第24期雜誌「卷首語」欄目上發表了周兼明的署名文章《「赦免貪官」無法凝聚改革共識》，表達了對該話題的幾點淺見。日前本刊收到吳思先生的回應文章，願再就此問題進行深入討論。今將吳思先生的文章不刪一字全文刊發，希望能引起社會各界朋友對如何推動中國政改問題的關注，並積极參与討論，提出自己的真知灼見，本刊將擷其要點再發表。

2012年5月，我對記者談了一種設想：推進政治體制改革，如果以特赦作為激勵機制，有可能調動貪官污吏的積極性，至少讓他們保持中立。

具體做法是：在某個特區設定一套政改的指標，例如鄉鎮縣市等級別的直選，差額選舉，政治人物公開競爭，人大代表專職化，司法獨立，媒體開放等等。一旦驗收達標，該地區就實行特赦。官民的政治經濟罪過，無論已發覺未發覺，皆在赦免之列。我認為，某些政改的反對者有錢有權，但缺乏安全感，以特赦為懸賞，將使他們轉變立場。

澳大利亞的《大洋日報》（7月4日）和美國的《僑報》網站發表了這篇訪談，國內的一些網站上也有轉載，標題是：《以有條件特赦貪官污吏推動政改》。

這筆設想中的政治交易，得到了一些讚揚，諸如現實理性，化腐朽為神奇等，但更多的是批評置疑。8月下旬出版的《鳳凰周刊》（第24期）卷首語的標題就是：「『赦免貪官』無法凝聚改革共識」。「卷首語」的批評置疑集中在五個問題上：

1、置公平正義與何地？2、置法律於何地？3、民眾將如何反應？4、官員將如何反應？5、政治體制改革的正確途徑是什麼？

我看到的批評置疑大體不出這五個方面。批評置疑可以激發討論，深化認識，比讚揚更可貴。那麼，我就以《鳳凰周刊》為可貴的對手的代表，依次討論上述問題。

一，公平正義問題

「卷首語」在一連串置疑後的壓軸之問是：赦免貪官，置公平正義於何地？

確實，按照「得其所應得，付其所應付」的正義標準，貪官應該得到懲罰，赦免是不正義的。

但是，第一，我們討論的不是赦免貪官，而是一項政治交易。交易正義與否可以計算出來。第二，正義總是處於特定情境之中，除了正義，還有生命、財產、制度改良、社會穩定等諸多價值，需要綜合考量。

我先介紹兩個歷史案例，第一個赦，第二個不赦。

上世紀六七十年代，香港警察貪污成風，僅收取「黃賭毒」的賄賂，每年就達十億港元。1974年，香港廉政公署成立，直接對總督負責，與政府和警察部門脫鉤，獨立行使職權。廉政公署成立10個月，接到有關貪污的投訴5958宗，涉及大量警員。1977年9月，廉署對尖沙咀警署重手出擊，不到一個月就逮捕了260餘人，其中高級警務人員22人，幾乎將該警署一鍋端。逮捕行動從尖沙咀開始，向周邊警署擴散。眾多警察意識到，廉政公署不僅斷他們的財路，還威脅他們的人身安全。

1977年10月28日，數千警察到灣仔警察總部請願。遊行至廉署執行處總部，近百名警察闖入鬧事，拆下廉署招牌，砸毀廉署大門，圍毆五名外籍廉署官員。一些警察要求撤消廉政公署。香港警察同聲相應，鬧事可能進一步擴大。

　　港督不能答應這些要求，但警察鬧事將使香港社會陷入混亂。兩難之中，港督麥理浩決定讓步。1977年11月5日，麥理浩發布「局部特赦令」：除了已被審問、正被通緝和身在海外的人士，任何人在1977年1月1日前所犯的貪污罪行，一律不予追究。

特赦令一出，多數警察安全了。有些警察得寸進尺，要求將反貪部門併入警務系統,市民和輿論則對港督的讓步不滿。麥理浩召開立法局會議，通過了《警察條例》修正案：任何警員，如果拒絕執行命令，將被立即開除，不得上訴。對警察們來說，再鬧下去收益已減，風險大增，於是偃旗息鼓。

赦免個人罪行，換來了社會穩定，保住了制度改良。在後來的歲月里，廉政公署發揮了重大作用，香港成為全世界最廉潔的地區之一。

第二個是不赦的案例。

公元192年，東漢司徒（近似宰相）王允與呂布合謀，刺殺了把持朝政的大軍閥董卓。董卓死了，部下便有樹倒猢猻散之勢。這支軍隊罪惡累累，曾經在京都大肆搶劫，姦淫婦女，發掘帝王公卿的陵墓，殺良冒功，四齣擄掠「所過無復遺類」。民間傳言，朝廷要殺盡他們。呂布果然派兵征討，但出師不利。

這時，董卓舊部由李傕、郭汜等幾位軍級幹部出面，派人去長安乞求赦免。王允拒絕了。王允為人剛正，滅了董卓，大權在握，難免有些驕傲，不肯妥協變通。

李傕等商量道：京師不赦我，我們只能拚命。如果攻克長安，就得天下了。如果攻不克，我們在京郊抄掠婦女財物，然後西歸鄉里，總能多活幾天。眾人贊同，結盟進攻長安。

李傕等一路收拾散兵，到長安時，已成十萬大軍，與董卓舊部樊稠等合圍長安城。八天後，城破，李傕等放兵擄掠，殺人過萬，王允擁著漢獻帝躲到城樓上，大赦天下，拜李傕、郭汜、樊稠等人為將軍。

結局是，李傕殺了王允全家，這幾個軍閥把持朝政，相互攻殺，城中人相食。長安內外本來還有數十萬戶，兩三年後，「關中無復人跡」。

那麼，當初李傕等人求赦，王允拒絕對不對？《後漢書》的作者范曄認為王允這件事辦得「拙」。司馬光在《資治通鑒》中批評王允驕傲。柏楊在《讀通鑒.論歷史》中批評得最狠：王允創造了東漢復興的契機，不僅不能把握，反而把東漢王朝拖向谷底，使人民受到更長期的痛苦。在影響上，王允跟董卓相等，都罪大惡極。柏楊曰：一個沒有政治頭腦的人，卻坐在必須有政治頭腦才能坐的板凳上，實在是一種災難。

事關天下興亡和千百萬人的生命財產，一貫講究仁義道德的中國史家，並沒有隻盯著正義。在中國傳統中，這叫識大體、顧大局。

如果一定要在正義的範疇之內討論，也能算出同樣的結論。

我們討論的不是單方面赦免，而是有得有失的政治交易。赦免罪惡固然不公正，卻可以避免更大的不公正——惡人更加得勢，良民更加受害。兩害相權取其輕，選擇-2，可以避免-8。香港警察鬧事平息得早，後果不好評估。李傕叛亂的後果是毀滅性的，若以-10代表最糟，可評為-8。從數學上看，-2-(-8)=6，避免-8而選擇-2的公正值是+6。馬克思主義者普列漢諾夫說，道德里總是包含算術的。

從這兩個案例可以看出，正義具有多層次和多側面。從時間角度看，懲罰貪官是面向過去的正義，制度改良則是面向未來的正義。從空間角度來看，懲罰貪官是局部性表層正義，制度改良則是整體性深層正義。從後果角度看，有利害相權的正義，也有兩害相權的正義。根據不同的主體，還可以區分懲罰貪官的懲罰性正義，補償受害者的補償性正義。上述正義往往不可兼得，社會價值也有高有低。放棄某個單項，並不意味著全部放棄正義。

哈佛大學教授亨廷頓在《第三波——20世紀後期民主化浪潮》中描述了各國威權政府向民主憲政轉型的歷史，他發現一種矛盾：追求正義和真相，有時可能威脅民主。因此，他建議民主派遵循這條準則：如果官方主導的轉型過程啟動，不要試圖因為其侵犯人權罪而懲治威權政府的官員。這種努力的政治代價將會超過道德上的收穫（第五章第二節）。

轉型成功後，正義也不能脫離全局考慮。南非轉型後，圖圖大主教主持真相委員會，以真相基礎上的和解，代替了懲罰性正義。他說：「我們不得不在正義、責任、穩定、和平、和解等需求方面進行平衡。我們完全能夠實現處罰性的正義，但南非將躺在廢墟之中。」（圖圖：《沒有寬恕就沒有未來》）

最後，我還要強調一句：我主張的是一攬子交易，特赦與政改的交易。單講特赦而不提政改是誤解。講特赦時單提官場而不提民間也是誤解。古代皇帝大赦天下，其正面意義之一，就是糾正民間的冤假錯案。當代冤假錯案，尤其在政治方面，未必少於古代。這方面的正義也不能忽略不計。

二，法律問題

「卷首語」置疑的原話是：赦免貪官，置法律於何地？此例一開，這種為了某個政治目標說放棄就可以放棄的法律，還擁有尊嚴嗎？一種無視法治尊嚴、建立在踐踏法律基礎上的「改革」，將把中國帶往何處？

首先，中華人民共和國憲法第六十七條第十七款規定：「全國人民代表大會常務委員會行使特赦職權。」只要遵循法定程序，特赦就是合法的。

其次，現在的「社會主義市場經濟體制」，正是踐踏著文革時代的法規走過來的。那時候，私人經商屬於投機倒把，大包乾等於破壞集體經濟。

再次，法律尊嚴早已大成問題了。政治體制改革的目的，正是要把人治社會建成法治社會，確立法律的尊嚴。在轉向民主憲政的廣闊進程中，既有守法，也有變法，人治社會常見的「法律服從政治」只能逐步減少。

最後，我再介紹一個關於法律的案例。

1991年，前南斯拉夫在轉型中發生了種族戰爭，四年間死亡25萬人，其中90%是平民。二百萬人流離失所，三四萬婦女被強姦。1993年2月，聯合國安理會通過決議，成立前南斯拉夫國際法庭，負責審判1991年以來嚴重侵犯人權者。1995年10月，經過國際斡旋，交戰各方達成停火協議。

問題在於，實現停火，維護和平，需要一些政治家和指揮官的參與，而這些人正是謀殺、強姦、虐待和種族清洗的直接行動者或慫恿者。有人指出，許諾大赦也許更為妥當，它將對軍事和政治領袖產生強烈刺激，促使不同派別達成和平協議，挽救更多的生命。面對兩難處境，聯合國常任理事國的辦法是：拖延14個月，才任命了特別法庭的總審判官。第一年的特別法庭工作計劃成為一紙空文。而且，特別法庭無權查找和逮捕那些被起訴的人犯，國際部隊也不執行捉拿通緝犯的任務。（見安德魯.瑞格比：《暴力之後的正義與和解》，第184、189頁）

在這個案例中，法律落空了，但和平實現了。

三，民眾態度問題

「卷首語」認為，中國民眾將反對特赦交易：「從中國現實的國情來看，除知識分子和部分工商業者將政治改革視為迫切目標外，其他大多數民眾更關心的，是柴米油鹽；更在意的，是反腐、公平、正義。顯然，以『赦免貪官』為前提的改革方案與民眾這種普遍心態更不咬弦。它要求民眾放棄自己最在意的，獲取自己不迫切的。從民眾對貪腐官員的激烈反應，從反腐已成當下民意的最大公約數看，所謂說服民眾，只是某些脫離社會現實生活太久的知識分子的一相情願。」

判斷民意，要有嚴謹的民意調查，更可靠的是投票。如果憑印象談感覺，我倒認為中國民眾對腐敗的容忍度頗高。某個能幹的貪官倒台了，常常聽到惋惜之論：貪點就貪點，給我們辦實事就行。這個說法顯示了一種交易心態。倘若交易換來的不僅是幾件實事，而是更加尊重公民權利的制度，民眾是擁護還是反對？倘若爭取正義需要砸爛油壇米罐，甚至流血犧牲，民眾更在意什麼？

從頻頻發生的群體事件看，無論是上街還是上訪，民眾的主要訴求不是反腐，而是維護自身的公民權利，尋求司法公正，參與環保決策，罷免和選舉村官。同時還要求媒體的公正報道。這些正是政治體制改革的內容。把政治體制改革與柴米油鹽及反腐公平正義對立起來，在事實上不對，在邏輯上有誤。

更根本的是：這種政治交易，不必說服民眾。民主社會才必須說服民眾。我在訪談中的用語是「對老百姓如何交代」。交代不過是給個說法。在官強民弱的轉型案例中，例如西班牙，轉型完全由官方主導，民眾參與極弱。

英國考文垂大學寬恕與和解研究中心主任安德魯.瑞格比寫道：「佛朗哥去世之後的西班牙，政治、經濟和軍隊領域內的精英們達成了共識，他們一致主張既往不咎，不再追查獨裁時期違反人權的責任者。他們之所以這樣做的主要原因，是希望西班牙在沒有障礙和威脅的情況下，轉變成歐洲共同市場內的多元民主的國家。我們還發現，在這個變化的過程中，由於當時的西班牙還處在一個欠發達的市民社會，因而沒有自治社團和自願組織反對政府的大赦和遺忘政策。」

在佛朗哥時代，1936年至1944年的大量處決行動中，民族主義者殺掉了15萬至20萬同胞。1975年佛朗哥去世，官方主導的轉型開始，在安德魯筆下，「西班牙人普遍地認同了集體忘卻。」他把這種現象稱為「忘卻公約」。「在西班牙轉變的過程中，體現出來的是一種妥協與和解的現實主義精神。所有黨派和集團共同制定了忘卻公約，決定實行一種公共大赦的集體性實踐。……他們形成了一種共識，忘記大部分過去的傷痛，採取一種選擇性的記憶缺失的立場，打開西班牙歷史的新的一頁。（第58頁）」

我並不否認民意的重要性，只是試圖區分：在不同類型的轉型中，在轉型前和轉型後，民意的分量大不一樣。

亨廷頓將轉型分為三類：改革，替代和改替。為了便於量化分析，我們不妨假設轉型需要的力量為十分，這十分有多種組合。官七民三，大體是官方主導的轉型，名曰改革。例如西班牙和台灣。民七官三，大體是民間主導的轉型，名曰替代，即所謂革命。例如東德和阿根廷。民五官五，屬於雙方協商的轉型，名曰改替。例如南非和波蘭。中國的民間力量未必比得上西班牙，更別提波蘭的團結工會和南非的非國大了。

在民間主導和官民協商式轉型中，民意是決定性的。在官方主導的轉型中，民意只構成背景壓力，官意是決定性的。與這三組力量對比相應，官方主導的改革沒有清算。官民協商的改替，則會圍繞著赦免反覆談判，通常以真相代替清算。只有民間主導的轉型，才有比較認真的清算。

更深入地說，在各國的轉型歷史上，赦免程度，甚至揭露真相的程度，都是由官民之間的力量對比決定的。赦免和清算背後的歷史規律是：赦免和清算的力度，由決策者的利害計算決定，利與害又由擁護者和反對者實際力量的對比決定。中國的轉型，恐怕也跳不出這個規律。

轉型完成後，民意得到了更多的尊重，公民社會也逐漸壯大，以前的赦免往往遭到置疑。那時，如果公民組織堅持不懈地追討正義，他們會在精神和物質方面得到補償性正義。如果他們堅持追討真相，就能找到部分真相。至於懲罰性正義，在政府主導的轉型社會中，目前尚無追討成功的先例。

即使在官民協商的改替式轉型中，追討正義如果危及和平，也會一再受挫。

1985年，烏拉圭軍人政權向民主政權轉型成功，民選總統桑格內蒂提出了一攬子對軍方的大赦計劃。在大赦法的辯論階段，民意調查表明，72%的公眾反對大赦，但立法機關仍然通過了大赦法。反對派發起簽名運動，要求把大赦法提交全民公決，四分之一選民簽名。軍方則威脅說，不會默認廢除大赦法。1989年4月16日公決，53%的烏拉圭民眾贊成赦免，追討懲罰性正義的人們再次失利。（《第三波》第五章第二節）

各國的常見現象是：時過境遷，過去的恩怨越來越遠，民眾對此越來越淡漠，清算和寬恕之類的話題在不知不覺中消失了。

　　四，官員態度問題

「卷首語」置疑說，官員群體除了貪官，還有清官和眾多循規蹈矩的普通官員。此方案一出，原來支持或不反對改革的清官，在不平衡心態下，很可能反過來反對改革。如此，改革就在把一種阻力變成動力的同時，把另一種動力變為了阻力。

清官這個概念涉及操守，支持政改涉及走什麼路，兩者並不是一回事。當然，赦免貪官確實可能讓支持政改的清官和循規蹈矩的官員心理不平衡。尋求平衡，至少有兩種方式：一是反對特赦交易，二是自己也貪。第一種方式，特赦交易是否應該反，前邊已討論過。第二種方式，預測有赦免，於是趕在赦免之前犯罪獲利，在中國歷史上相當常見。皇帝的對策是，在大赦時宣布此類犯罪不在赦免之列。

不用皇帝的老辦法，清官也未必變貪。清官更有良心，更珍惜自己的名譽，法律不追究，不等於良心不追究，不等於名譽不受損。普通官員同樣要考慮名譽風險。轉型後，如果媒體或公民組織堅持追究真相，聲名狼藉的人，還能循規蹈矩繼續當官嗎？

在官員態度問題上，我還看到一種更有力的置疑：貪官會相信赦免承諾嗎？依據中國經驗，很容易想到「坦白從嚴」和引蛇出洞。依據世界經驗，很容易想到阿拉伯之春中某些高官的下場。

「坦白從嚴」確實很常見。但特赦交易並不要求坦白，只是承諾：轉型成功之後赦免轉型前的罪惡，無論這些罪惡「已發覺未發覺」。換句話說，已發覺的，予以赦免；未發覺的，不予追究。

從中國歷代大赦慣例看來，對未發覺者通常更加寬大。未發覺者仍然在位，有能力阻止政改，於是不得不拿特赦做交易。至於已經服刑的貪官，無力阻止政改，不妨調整赦免力度。不過，如果在改革成功的地區實行大赦，重點追究制度而不是個人，單把貪官排除在外似乎說不順。這涉及到特赦條款的具體設計，可以進一步討論權衡。

阿拉伯之春，給人們留下深刻印象的，大概是民眾主導的轉型。如前所述，這種轉型會有清算。在亨廷頓筆下，世界史上的三類轉型與清算的關係非常清晰：官方主導的轉型不會有清算；民間主導的轉型會有清算；官民協商的轉型比較折騰，通常以揭露真相代替清算。這種現象由實力對比及成本收益決定，沉重而堅硬，不以人的好惡為轉移，可稱為「轉型清算律」。承認這條規律，就沒有理由懷疑特赦承諾。

承認這條規律，還能回答為什麼貪官會支持轉型的問題：官方主導的轉型成功了，民間主導的轉型中的清算風險就永遠解除了，連移民或逃亡後的引渡風險都不必承擔。

五，政治體制改革的路徑問題

「卷首語」最後提出了自己的政改設想：與赦免貪官的方向相反，恰恰應該將突破口放在縮減政府及政府官員的權力上，從減少審批權入手，讓政府從現在的「全管部門」轉變為法治意義上的監管部門，把全管和主管者權力該給市場的還給市場，該給社會的還給社會。……只有這樣，才能搭建起適合現代社會需要的政府、市場和社會關係的框架。

我同意「卷首語」的判斷：只有縮減政府及官員的權力，從人治變為法治，還權於市場和社會，才能搭建起現代政府的框架。然而，在「只有」名下開列的這些突破口，都屬於政改目標。我曾經與同事羅列這類政改突破口，幾分鐘就湊出了十六種主張。難題在於如何實現，最後怎樣解開「與虎謀皮」的死結。

卷首語說廣東省政府取消了179項審批權。我們知道這很不容易，這也說明，事在人為，許多局部突破和漸進改良都是可能的，到處都有改革空間。但是，對審批權本身的審批權在誰手裡？控制了這個權力，既可以壓縮審批，也可以恢複審批，還可以新建審批。無論從哪裡入手，政治體制改革最後都要涉及這個層面。這不是拔幾根虎毛，而是與虎謀皮，不能不做政治交易。用「只有……才……」的句式表達：「只有付出特赦的代價，才能獲得和平的轉型」。這是必要條件。世界各國的歷史經驗表明，不管是明是暗，是早是晚，在和平轉型中，赦免這一關是繞不過去的。具備這個條件，不一定有和平轉型；不具備這個條件，肯定沒有和平轉型。用我們熟悉的生活經驗比喻：掏錢，不一定買到東西；不掏錢，肯定買不到東西。為了掏錢肯定能買到東西，我們可以把特赦當作懸賞，將掏錢放在交貨驗收之後。

把赦免看作和平轉型的必要條件，不僅依據其他國家的歷史，也依據中國現實的利害關係。

胡星斗教授根據中等腐敗國家的腐敗金額通常佔GDP的3%推算，2009年中國的腐敗金額約為1萬億。胡教授又據此推算腐敗受到懲罰的概率只有1%，再根據2010年最高檢工作報告，推算出2009年縣處級官員的腐敗比例為48%，廳局級40%，省部級33%。

推算未必屬實，卻可以勾勒大體輪廓。一年如此，十年是什麼情景？腐敗的比例不好累計，以金額累計，10年就有10萬億元左右。倘若嚴格執法，100萬就夠死刑了，10萬億包含了1000萬個死刑。如此規模的財產和人命，將引發怎樣的對抗？

特赦交易，可以化對抗為合作。拒絕交易，除了鬧革命之外，我不知道還有什麼可行之路。

最後再談談其他方面的批評置疑。

有人置疑說，歷史上有赦貪官污吏的嗎？當然。香港的局部特赦令就是。中國歷史上的大赦，偶然有不赦貪官的，偶然也有特地強調赦免貪官的，一般只說「十惡不赦」。貪污不在「十惡」之內。另外，赦免的功能是消除轉型阻力，什麼阻力大就要強調什麼。如果連人命都不追討，贓款當然不能排在人命之前。

一位企業家批評說，特赦的說法包含了道德優勢。有些灰色收入，不見得不道德。他說，大家都說新加坡清廉，新加坡總理李顯龍的工資是怎麼定的？他的工資是新加坡收入最高的前十位CEO的平均數，再加上30%。我們國家主席的工資是多少？省長縣長的工資是多少？縣長每個月5000塊錢，養活一家人，這個收入和他的貢獻相稱嗎？我們的工資制度人為壓低了人力資本的價值。有些灰色收入是對這種不合理現象的部分糾正。

我的看法是，官員的真實合法收入遠超過工資單上的數字。例如各種福利，尤其是福利分房。加上這部分收入，人力資本的價值未必低估。中國官員和政府的消耗遠超世界平均水平。

有人批評說，赦免貪官是一貼老膏藥。以前用過，不靈。還有人批評說，這種辦法，歷史上找不到先例，不靈。

從原理的角度看，交易行為有多老，這副葯就有多老。經濟學家把中國的經濟體制改革看作帕累托改進，即無人受損的多贏格局。特赦交易就是帕累托改進，藥效應該不錯。從用法的角度看，各國的赦免都發生在轉型的最後幾步，作為妥協而不是激勵。懸賞屬於新用法。我的直覺是，這種用法的設計感太強，過於主動超前，沒有主動性極強的人物主持，基本不會實現。最後一拖再拖，恐怕還是在危機中達成交易，浪費這筆巨額激勵資源。

不過，這種設計已經表明，如果想推政改的話，民間有動力，官場有動力，甚至在貪官污吏那裡也能挖出動力。

主要參考文獻：

1，沈家本：《歷代刑法考.赦考》，第二冊，中華書局1985年第一版

2，（美）塞繆爾.亨廷頓：《第三波——20世紀後期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯出版社，1998年第一版

3，（英）安德魯.瑞格比：《暴力之後的正義與和解》，劉成譯，譯林出版社2003年第一版

鳳凰衛視節目「總編輯時間」8月日對此專題的報道網址：

http://phtv.ifeng.com/program/zbjsj/detail_2012_08/31/17246364_0.shtml

鳳凰周刊文章《「『赦免貪官』無法凝聚改革共識」》原文網址：

http://ifengweekly.com/display.php?newsId=5824

吳思先生談《以有條件「特赦」貪官污吏推動