【六權分工】中國政治體制概括新探

06-13

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作者簡介

鄢一龍，清華大學公共管理學院副教授，清華大學國情研究院副研究員。兼任中信改革發展研究院研究員、中央社會主義學院高端智庫特邀研究員、北京市團校客座教授。　

本文摘要

本文提出了中國政治體制「六權分工」的新概括，即黨中央的領導權、全國人大的立法權、國務院的行政權、人民政協的協商權、最高人民法院和最高人民檢察院的司法權、中央軍委的軍事權六項國家權力的分工體制，它是基於職能的分工體制，而不是分立體制，黨的領導統合是分工體制的基礎。六權分工體制是在長期實踐過程中探索形成的，淵源於革命戰爭時期，黨的八大開始奠基，文革期間受到了破壞，改革開放後，開始恢復重建，並不斷完善。　

　　關鍵詞

六權分工中國政治體制三權分立黨國體制

當代中國政治體制是基於中國國情，在長期實踐探索過程中而形成的。黨的十七大將其概括為「人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度」[1]，但尚未形成統一概念的表述。西方學者是將中國政治體制是視為普遍政體理論的某一類型而描述的，而這又是以西方為中心參照的，是作為現代西方政體的對應類型而加以描述的。

　　本文嘗試通過梳理中國政治體制實際運行架構，將中國的政治體制概括為領導權、立法權、行政權、協商權、司法權、軍事權六權分工體制，並通過梳理黨的中央機構組成的變遷，來梳理「六權分工」體制形成過程。

　　一、中國政治體制的爭論

　　廣義的政治體制概念涵蓋了政治制度的各個方面，既包括政權組織形式，還包括國家與社會，國家與人民的關係，在中文文獻中與經濟體制改革對應，通常用於政治體制改革的討論；狹義的概念就是指國家權力的配置方式，西方文獻源流中主要是指稱政府組織形式（form of government ），馬克思主義文獻通常指國家政權的組織形式，二者並無實質區別。本文是在狹義上使用政治體制一詞。

　　中國政治體制的官方表述可以追溯到黨的十三大是「人民代表大會制度」與「共產黨領導下的多黨合作、政治協商制度」，到黨的十五大加入了「民族區域自治制度」的表述，黨的十七大報告以來又加入了「基層群眾自治制度」。這一官方表述也是政治教科書與中國學者普遍接受的觀點。[2]

　　這一表述是符合中國政治實際的經驗概括，但是尚未形成統一的理論框架。同時，並未準確描述中國共產黨所處的國家核心領導地位，黨的領導並不僅僅是基於黨際的領導，而是對於整個國家的領導。

　　西方理論對於中國政治體制的描述總體上是西方中心主義的。其中一個源流是所謂「極權主義」(totalitarianism)研究，隨著現代國家的形成，傳統威權政治體制對於社會的能力達到了空前的程度，出現了像納粹主義和斯大林主義那樣「極權主義」的政體[3]，極權主義對於政治權力的壟斷被概括為六個特徵：單一的官方意識形態；單一的大眾政黨，其典型特徵是一人獨斷領導；通過技術壟斷了對傳播媒介的控制權；通過官僚來實現對國民經濟的中央控制和指導；秘密警察體制；壟斷武裝力量。[4]　　

　　由於中國建國初學習和引進了蘇聯政治模式，中國政治體制一度也被視為「極權主義」，高度集中的權力通過意識形態建設，黨政軍組織對於國家進行全盤控制，[5]全能型國家權力控制滲透到社會的方方面面。「極權主義」概念由於其濃厚的意識形態建構色彩，日益喪失其解釋能力，對於解釋中國政治體制這一標籤更是缺乏說服力，毛澤東時代國家權力對於社會的影響，更多是基於動員與說服，而不是極權主義理論所描述的單向的中央極權控制，六十年代後期暴露出來的高層政治之間的分歧也使得研究者認識到並不存在單一的權力控制體系。七十年代以後，西方學者有機會親身觀察中國的政治體制，特別是改革開放以來，中國政治體制的調整，大部分西方學者都認識到不能將中國政治體制歸入「極權主義」這一特定的歷史類型。

　　「極權主義」解釋失效之後，「威權主義」（authoritarianism）分析成為西方政治學分析中國政治體制的主流概念。[6]這一理論認為中國作為向現代作為轉型期的國家，社會力量逐步開始壯大，但是在傳統權威衰落的過程中，需要國家權威保持其轉型過程的穩定，從而出現了過渡型的威權主義政體。

　　「威權主義」同樣是一個「西方中心主義」但是涵蓋範圍極廣的描述性概念。它主要從政體分類的角度出發，將「理想民主」和「極權主義」兩個極端之間漫長的連續譜上的幾乎所有政體均納入其中，雖然它對西方國家的政體演變具備一定解釋力，但是用來解釋中國則「解析度」極低，從近代以來，中國政治體制已經發生了巨大的變化，但都被籠統地歸到威權主義體制名目下[7]。許多學者已經意識到現代中國政治的發展使得威權主義的解釋力大為下降，需要加以修正，在威權主義之前，加上形形色色的限定語，例如碎片式威權主義（fragmented authoritarianism）[8]、有韌性的威權主義（resilient authoritarianism），[9]等諸多版本，[10]這些概念將中國視為威權主義的升級版，試圖解釋中國體制不同於威權主義特徵的部分，以回應中國體製表現出來的活力。

　　將中國體制視為威權體制的修正版並未提高這一理論的解釋力與解析度，反而使得這一理論出現了眾說紛紜的現象，多達幾十個的不同限定語，本身就反映了威權主義概念解釋力的困境。不論極權主義、威權主義，還是修正版的威權主義都是一種西方中心的政體分類思維，其根本性問題在於既沒有描述中國權力的實際配置狀況。

　　與「極權主義」和「威權主義」密切相關的另是「政黨-國家」（Party-State）的理論（或說「黨國體制」、「黨政體制」）。這也是「比較共產主義」研究發展出來的一個概念，[11]薩托利將黨國體制簡明的概括為公共行政只是黨務的副產品[12]。不少西方學者都將中國政治體制概括為黨國體制，「政黨-國家體制和列寧主義的法團主義」[13]，黨國互動過程中推進「政權建設（State-building）」[14]。國內也有不少學者認為是一個「黨國體制」或者「黨政體制」[15]，現代中國是「定格了的政黨-國家形態」[16]。

　　黨國體制概念與「極權主義」和「威權主義」密切相關，政黨對於國家權力的控制，恰恰是所謂對於社會總體權力以及威權體制的核心，這一概念在解釋中國體製表現出的適應性上，也出現了困境，像沈大偉等人開始主張中國的政治體制將形成一種新的具有收縮與調適能力的新的「政黨-國家體制」。[17]

　　如同有學者指出的那樣「中國共產黨是理解當代中國政治的鑰匙」[18]。既便沒有主張中國是黨國體制的許多學者，也都將中國共產黨置於中國政治體制分析的核心，例如陳明明將「黨的領導、人民當家作主、依法治國」的「有機統一」的官方表述作為中國政治制度的「價值體系」[19]。儲建國認為在「人民代表大會」法定製度之外，還有中國共產黨的黨內製度[20]，胡鞍鋼、楊竺松將執政黨制度作為中國政治制度的最重要方面[21]。這些概括同樣沒能有效界定中國共產黨與國家政治組織的關係，並未形成統一的描述框架。

　　我們可以看到在處理中國共產黨領導這個中國政治體制核心命題上，兩類文獻採取了薩托利說的單數政黨與複數政黨兩種不同的處理方式，「黨國體制」的概括將其視為單數政黨，這一概念本身就是矛盾的，如同巴克所言，不論是黨吸收了國家，還是國家吸收了黨，這兩者都是一元體系（a system of unitarism）[22]；而基於政黨協商與黨內製度的概括，將共產黨視為複數性的政黨，這實際上是將政黨制度與國家制度分離的看法。

　　這兩類文獻實際上都只是界定了中國共產黨的雙重屬性一個側面，中國共產黨既不是西方式的選舉型政黨，也不等同於列寧主義政黨，從政黨引導與組織功能來看，它是一個先鋒性政黨，而從國家政權組織來看，它是承擔著國家領導權的核心國家機構。[23]

　　本文提出了中國政治體制的一個新的概括--「六權分工」，即黨中央的領導權、全國人大的立法權、國務院的行政權、人民政協的協商權、最高人民法院和最高人民檢察院的司法權、中央軍委的軍事權六項國家權力的分工體制。這一概括希望改變西方中心主義的觀察，從中國實踐自身形成理論體系，同時又試圖突破原有的經驗性提煉。

　　「六權分工」是將其作為與西方政治體制對等的不同權力配置方式來加以考察的，不同於與極權主義、威權主義與黨國體制將中國政治體製作為西方競爭性選舉民主體制的反面來看待，將關注點聚焦於政治權力功能，而不是政治權力的限制。

　　與「黨國體制」的解釋不同，「六權分工」概念認為黨的領導權並不外在於國家權力，而是作為國家權力的核心組成部分內在於國家權力，「黨國體制」解釋的一個問題在於將黨外在於國家並掌握著國家，從實證意義上，這並不符合中國權力的實際架構與實際運作，從規範意義上，也使得黨領導權的合法性與規範不能夠在國家公共權力規範中加以說明。王紹光、汪暉等學者已經開始探討「黨國」——「國黨」的概念轉換的可能性。[24]中國共產黨作為國家的創製者，建國過程是一個黨國體制，但是當共產黨從革命黨向執政黨轉變，其所掌握的領導權力就轉變為公共權力，其執政權力的合法性來源就從武裝革命奪取政權轉變為其為人民服務的能力與績效，並受到成文與不成文的憲政架構制約。[25]共產黨各級委員會作為國家核心權力機關，它掌握的權力是公共權力，從這個意義上，它當然是「國黨」，而不是「黨國」。

　　極權主義、威權主義與黨國體制都認為黨壟斷了國家權力，而「六權分工」概念認為黨的權力只是國家權力的核心部分，而不是整體，它需要與其他性質的國家權力來共同組成完整的國家權力架構，它的整體性並非由於壟斷所有權力，而是由於其需要對不同權力進行統合，而這種統合能力又是分工體制的基礎。

　　二、六權分工概念辨析

　　政治體制的核心就是國家權力的配置與運用。「三權分立」體現了權力分立的思想，最初源自洛克將權力劃分為「立法、行政、外交」[26]的劃分，並由議會掌握立法權、國王掌握後兩者。後來，孟德斯鳩將之進一步理論化，提出「立法、行政、司法」三權分立[27]，三權分立只是一種理想形態[28]，孟德斯鳩所推崇的英國政體並不符合所謂「三權分立」原則[29]，但是其三權分立後來成為美國等國家政體設計的理論來源。

　　「六權分工」是與三權分立不同的政治權力配置原則，它是分工原則而不是分立原則。經濟分工是指基於交換關係協作條件下的分工，而政治分工則是指基於政治協調條件下的分工。主要在於兩類的職能分工。首先，橫向職能上的分工，不同的權力性質是指其所承載的不同國家職能；其次，縱向職能上的權力分工，大權與小權的分工，這種分工也包含著支配與被支配的關係。

　　與三權分立的各個權力分支有不同的合法性來源不同，權力分工體制認為是整全的國家權力授權。盧梭認為現代民主的達成是「公意」的實現[30]，西方的民主理論與實踐都表明，這種不可分割的公意，不論通過聚合式民主，還是協商民主都難以得到有效表達。[31]葛蘭西說現代政黨而不是個人才能成為人民集體意志表達的管道，而現代政黨只有承擔其作為全體人民代表者的角色時，才能成為公意表達者。中國政治權力分工制的基礎是黨的領導權，是對中國共產黨和全國人民代表大會進行了「整全」的主權授權，從而避免了主權的裂解然後在此基礎上進行黨領導下的權力分工。或者按照孫中山的表述是權能分治，政權和主權是統一的，分工主要是在治權方面。[32]

　　權力分立體制是通過將權力分開，並相互制衡，來實現野心對野心的對抗，[33]基本目標是為限制國家權力以避免其作惡，但卻對集體行動構成了制約，因此被稱為靜態的制度架構。權力分工體制是通過權力的統合、交叉來實現權力之間的相互分工與配合，從而更高效地實現公共職能，基本目標是有效配比國家權力以促進其實現共同體的善。

　　六項權力分工體制，既有分工有有配合共同推進共同體的善。黨的領導權關鍵在於決策，恰恰是要指明方向、提出目標、設計路線圖；協商權使決策更加科學化、民主化；立法權將黨代會提出的目標和路線圖，轉化為國家目標和國家意志；行政權和軍事權落實黨的決議與國家法律；司法權提供法治保障。

　　權力分立體制設想權力可以截然分開，從職能、人事兩條途徑，實現權力的分置。實際上難以截然分開，行政權力、立法權力和司法權力相互交疊的地方眾多。[34]權力分工不將權力徹底分開而是承認權力之間的交叉與協調。首先表現為權力按照集體領導與分工負責的方式運行，雖然各有權力分工，但是這種分工由必須受制於集體領導，重大決策都是集體做出，各權力系統運行受到集體領導機制的監督。其次，權力職能之間相互交叉，黨政權力之間難以分開，其他各種權力也多有交叉。最後，人員在不同系統橫向流動，不同權力的系統的公職人員都屬於幹部體系，可以跨部門的調動。

　　權力運行過程中的交叉責任（集體領導）、交叉職能與交叉履歷使得權力運行參與者擁有共同經驗和共同語言，成為他們之間有效合作的前提，這種共同經驗使得權力的參與者不是分立體制下的否決者而是建設性的輸入者。不同職能之間並不相互對立，而是在一個統馭全局的中心權力之下進行各自的分工，是以合作為目標的分工。這種權力交叉也是有效相互監督的前提，正是權力的交叉提供了權力相互介入的環節，使得監督成為可能。事實上美國的三權之間的制約，並不依靠所謂的「嚴格分立」，而是依靠不同權力之間相互重疊之處來進行制約。[35]

　　三、六權分工架構

　　六權分工體制不同於三權分立，也不同於議行合一體制。黨中央行使領導權，全國人民代表大會行使立法權，國務院行使行政權，全國政協行使協商權，最高人民法院和最高人民檢察院行使司法權，中央軍委行使軍事權。六權之間不但有橫向分工，也有縱向分工。（見圖1）

　　黨的領導權處於縱向權力分工的最頂層，對整個國家發展方向起到引領功能，對其他五項國家權力具有支配和統合的功能。對於立法權引導其參與決策協商，形成決策共識，審議通過黨提出的建議與主張；對於行政權通過黨政分工不分開的方式，使得黨的方針政策得到有效貫徹實施；對於協商權，引導其圍繞黨中央確定的中心與大局開展參政議政工作；對於司法權主要是領導司法機關正確貫徹黨的路線、方針，不具體干預司法機關獨立行使職權；對於軍事權通過「黨指揮槍」體制，實現直接領導、絕對領導。

　　全國人大的立法權處於縱向權力分工的第二層，它也是一項統合性權力，國家主席、副主席由其任免，「國家行政機關、審判機關、檢查機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督」。[36]

　　行政權、協商權、司法權、軍事權處於縱向權力分工的第三層，在黨的領導下分別履行自身職權，並受到立法權的制約與監督。

　　「六權分工」是中國實際政治權力架構。《中華人民共和國憲法》對六項國家權力都有明確體現，其中全國人民代表大會立法權、國務院行政權、中央軍事委員會軍事權、最高人民法院和最高人民檢察院司法權在《憲法》第三章國家機構中加以規定，黨的領導權與政協的協商權在憲法的序言中明確體現。

　　在中央工作的黨的十八屆中央委員會政治局常委、政治局委員、中央書記處書記成員分別處於六個權力系統，在黨的領導權系統有2.5名政治局常委、7.5名政治局委員、5名中央書記處書記、23.5名中央委員；行政權系統有2名政治局常委、5名政治局委員、1名中央書記處書記、57名中央委員；立法權系統有1名政治局常委、2名政治局委員、7名中央委員；協商權系統有1名政治局常委、1名政治局委員、1名中央書記處書記、12.5名中央委員；司法權系統有1名政治局委員、6名中央委員；軍事權系統有1名政治局常委、2.5名治局委員、42中央委員（見表1、表2、表3）。[37]中央國家機關也分別處於六個權力系統中。（見附表1）這反映了中國國家權力的實際配置方式，以及六權在政治權力格局中的位置。

　　（一）黨的領導權

　　國家領導權是國家指引方向、確立目標、做出最高決策、並動員資源推動目標實現的權力，它是最高國家權力，是對其他權力構成支配性的政治權力，在君主制中領導權為君主掌握，在三權分立體制中由不同權力分支的首腦掌握，在六權分工體制中由中國共產黨的中央機關集體領導掌握。

　　黨的領導權主要是指「政治、思想和組織的領導」，這幾個方面恰恰是領導力（leadership）的關鍵要素。「黨按照總攬全局、協調參與的原則，在同級各種組織中發揮領導核心的作用」。[38]

　　黨的中央委員會與地方各級委員會掌握國家領導權的核心國家機關。中共中央總書記擔任國家主席、中央軍委主席，政治局常委、政治局委員與中央委員擔任不同國家機關的領導人，這是事實上確認黨擁有國家領導權的制度安排。國家的重大決策由負責的國家機關提出，並經過反覆醞釀協商，再提交黨的中央機關做出決策，再由負責機關去貫徹落實。

　　通過在其他國家機關設立各種類型的黨組織是實現其領導權的重要方式。在非黨組織的領導機關中設立黨組，通過對黨組的領導實現對其領導機關的領導，十八大以來，黨中央加強了對於全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作的領導。通過在其他國家機關設立黨的基層組織，使得的黨的政治領導與思想領導能夠貫徹到其整個組織系統。

　　黨的領導權也通過黨管幹部的體制來貫徹，中央組織部部長任政治局委員、中央書記處書記，通過幹部隊伍的教育、培訓、選拔、考核和監督實現組織領導。黨的領導還體現為思想領導，在十八屆黨中央中，排名第5的政治局常委分管意識形態，通過中宣部系統實現思想領導，部長擔任中央書記處書記。

　　黨中央還通過加強巡視制度和紀律檢查制度實現對其他機關的領導與監督。巡視制度核心在於政治巡視，使得黨的領導權進一步下沉到各個機關的下一級部門。紀律檢查實現了對權力的監督，排名第6的政治局常委任中央紀律檢查委員會書記，中央紀律檢查委員會副書記擔任中央書記處書記。2016年11月中國在三省市試點國家監察體制改革，監察機構與紀委合署辦公，預計未來會由紀委書記分管監察委員會，這將使得紀律檢查權與國家監察權結合，並實現對於國家公職人員全面監督。

　　（二）全國人大的立法權

　　狹義的立法權一般是指創製具有法律功能規範的權能，包括制定、認可、解釋修改和廢止法律的權力。廣義立法權是指國家立法機關以狹義立法權為中心行使的全部職權。

　　全國人大所行使的廣義立法權的涵蓋內容是相當廣的。《憲法》規定的全國人大的職權有15條，概括起來包括以下四個方面的職權：1、立法權，修改憲法、制定法律等；2、選舉權，選舉各國家權力機關領導人選； 3、審批權，對於重大方針、政策、建制的審查與批准；4、戰爭和和平的決定權。

　　《憲法》規定全國人大是最高國家權力機關，國務院是其執行機關。從將行政權置於立法權之下這一點上看，中國的政治體制更接近於英國等國家實行的議行合一體制，和美國立法、行政相分立的制度不同。但是與議行合一體制又根本不同，全國人民代表大會在中國共產黨領導下行使立法權。

　　全國人大的立法權同樣是一個統合性權力，各國家機關領導人員由其任免，並接受其監督。同時，我國人大的立法權實際運行是通過事前的充分協商來吸納事後的制衡，以使得它與黨的領導權相兼容。

　　（三）國務院的行政權

　　行政權是執行法律、執行領導機關決定、執行權力機關意志的權力。中華人民共和國國務院是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關，國務院對全國人民代表大會負責並報告工作。

　　國家行政權無疑是國家權力中最廣泛的權力，它涵蓋了管理國家內政外交各項事務的權力，隨著現代國家職能的擴張，行政權的內容也日益廣泛，我國《憲法》第八十九條賦予國務院十八條職權，概而言之，有以下幾項：行政法規立法權、國防權（我國憲法將領導和管理國防事業建設的權力賦予了國務院）、外交權（管理對外事務，同外國締結條約和協定）、經濟社會管理權（編製國家規劃、管理經濟社會各項事務等）、組織管理權（管理行政區劃、管理民族事務、管理編製、審計、監察等）。

　　行政權的這種重要地位也反映在黨的十八屆中央委員會的權力格局中。國務院也是最為龐大的國家機關，國務院下設辦公廳、25個組成部門、1個直屬特設機構、15個直屬機構、4個辦事機構、13個直屬事業單位，以及16個國務院部委管理的國家局。

　　黨的領導權與行政權分工不分開，通過設立財經、外事、科學、文教等小組來實現對於國務院有關部門的歸口領導。行政部門是立法部門的執行機關，由立法部門產生，並對立法部門負責，受立法監督，同時行政部門也大量參與全國人大的立法。行政權同樣也要對政協提案做出回應，受到協商權的監督。行政權也和司法權有大量的交叉，公安機關的偵查權、司法部的司法管理權也屬於廣義的司法權範疇。

　　（四）全國政協的協商權　　

　　協商權是一種話語權，是指政治過程中，提供建議意見的。政協的協商權指其擔任一定國家領導職務，參與政治決策，討論重大問題，共商國是。

　　協商權作為領導者正確決策的輔助性權力，有助於解決決策者信息不對稱和有限理性的問題，它在任何政治體制中都存在。在中國政治實踐中，將協商權作為一項正式的國家權力，在憲法序言中加以確認，《憲法》序言規定「中國人民政治協商會議是具有廣泛代表性的統一戰線組織」，「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在於發展」。

　　全國政協的職能包括政治協商、民主監督、參政議政。全國不同機關都有一定比例的民主黨派和無黨派人士擔任領導職務，共同參與國家管理。重大決策參與協商，進行監督批評的權力。這包括決策制定和實施過程中提出意見，中共制定重大政策總是要徵求民主黨派、無黨派人士的意見，進行廣泛、充分的協商；同時政協對其他任何公共治理相關的問題提出意見，對政府提出建議和批評。當然咨政權不但政協擁有，全國人大、各種類型的智庫等都發揮重大決策的內腦與外腦的作用。

　　（五）最高檢與最高法的司法權

　　司法權一般指將法律適用於具體案件的專門化活動。狹義的司法權只包括審判權，但稍寬的定義則包括檢察權。司法權同樣在黨的領導之下，黨的領導並不干預具體的司法活動，通過設立政委對司法工作進行領導，最高法院院長、最高檢察院檢察長都擔任中央政法委委員，並擔任中央委員。黨對於司法的領導是宏觀的領導，並不介入具體的個案審判，法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權。黨的十八屆四中全會進一步確立了這一原則，決定完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。

　　在六權分工體系中，其他幾項權力都是在黨的領導下的主動性權力，司法權屬於一個被動性的靜態權力，它對於其他權力具有糾偏和監督的功能，而它在黨的中央領導機構中處於一個較為邊緣的角色，有利於其避免受到領導權與行政權的過度干預，十八大以來，保障其獨立行使審判權和檢察權機制進一步加強。司法權同樣也受到立法權的監督，審判機關與檢察機關由立法機關產生，並對其負責。

　　（六）中央軍事委員會的軍事權

　　軍事權是國家的核心職能，屬於國家權力的不可缺少部分。在我國，軍事權是指「鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。國家加強武裝力量的革命化、現代化、正規化的建設，增強國防力量。」

　　我國《憲法》軍事權包括軍事建設、領導、指揮與執行，戰爭的決定與宣布「戰爭的決定權、宣布權、指揮權和執行權」[39]。全國人大有決定戰爭與和平的問題；國家主席宣布戰爭狀態，發布動員令；國務院領導和管理國防建設工業；中央軍事委員會領導全國武裝力量。

　　黨對軍事權實行絕對領導。從古田會議開始就確立了「中國共產黨對軍隊實行絕對領導」的組織原則。黨中央總書記擔任中央軍委主席，中國共產黨中央軍事委員會和中華人民共和國中央軍事委員是合二為一的最高軍事領導機關，並通過軍委主席負責制、政治委員制度、支部建在連上等制度安排來實現黨對軍隊的絕對領導。

　　四、六權分工形成過程

　　「六權分工」體制是在實踐探索中不斷的調整而形成的，並逐步走向定型化探索中加以完善。

　　革命戰爭時期就出現了「六權分工」的雛形，中國共產黨成立以來就是一個組織嚴密、紀律嚴明的政黨，並不斷制定奮鬥的綱領和目標，領導中國各族人民進行新民主主義革命鬥爭。1927年在開始有獨立的武裝力量，就出現了軍事權，1929年的古田會議確立了黨對於軍事權的絕對領導。1931年在江西瑞金成立的中華蘇維埃政權、以及後來的陝甘寧邊區政府已經具有國家體制雛形，出現了立法權、行政權、司法權的分工，參議會作為最高政權機關、人民委員會（邊區政府）為行政機關、最高法院為司法機關，這三權又都在黨的領導之下，1942年提出了黨的一元化領導。[40]到1949年，通過共產黨領導各民主黨派以及進步人士組成統一戰線籌建中華人民共和國，又出現了協商權。

　　建國初形成了權力分工不分立的制度安排。中國人民政治協商會議是最高權力機關（代表全國人民代表大會執行職權），國家最高權力由其選舉的中央人民政府委員會執行。中央人民政府委員會是國家權力的統合機關，黨的領導的重要渠道是在中央人民政府委員會中佔據多數，在中央人民政府委員會下設政務院行使行政權、人民革命軍事委員會行使軍事權、最高人民法院及最高人民檢察署行使司法權，這些國家機關的主要領導由中央人民政府委員會委員兼任。

　　以「五四」《憲法》制定與黨的八大召開為標誌，我國正式確立了「六權分工」體制。1954年第一屆全國人大會議召開，確立了全國人民代表大會制度，並在憲法序言中對於黨的領導地位做了規定，同時在第二章國家機構中對於全國人民代表大會立法權、國務院行政權、最高人民法院與最高人民檢察院司法權做了規定。國家主席掌握國家最高領導權與軍事權，必要的時候可以召開最高國務會議，統率全國武裝力量。[41]在黨的八大已經形成了政治局常委與政治局委員的「六權分工」架構。毛澤東擔任黨的主席、國家主席、中央及國防委員會主席，已經是黨、國家、軍事權力「一身兼」。立法權系統有一名政治局常委和政治局委員；行政權系統有3名政治局常委和4名政治局委員；協商權系統有1名政治局常委、1名政治局委員；司法權系統有1名政治局委員；軍事權系統有3名政治局常委與6名政治局委員。

　　隨著文化大革命的爆發，六權分工架構遭到了破壞，文革初期，全國出現了「踢開黨委鬧革命」的奪權運動，建立起適應「無產階級專政下繼續革命」理論的「革命委員會」體制，到了後期黨委領導有所恢復，但是各方面國家機構一直不健全。

　　改革開放之後，我國重新恢復並不斷完善六權分工體制，在具體制度和運行機制上不斷完善，十二屆黨中央基本恢復了八大六權分工的格局，經過長期探索，逐步形成比較定型的六權分工制度安排。

　　從政治局常委組成來看，「十四屆」政治局常委7人，分工為國家主席、國務院總理、全國人大常委會委員長、全國政協主席、主管意識形態和黨務工作、中央軍事委員會副主席和國務院常務副總理。「十五屆」政治局常委仍為7人，中央紀律委員會書記進入政治局常委，中央軍事委員會副主席，由時任國家副主席的胡錦濤同志兼任。

　　「十六屆」和「十七屆」政治局常委變為9人，除了增加了中央政法委書記，同時將黨務與意識形態工作由兩名常委分別負責。「十八屆」政治局常委基本上恢復到「十四屆」、「十五屆」的架構，不但人數恢復為7人，分工也基本相同。

　　黨的領導權系統得到完善與加強。中共中央總書記同時兼任國家主席與中央軍委主席的制度逐步定型。中央總書記兼任國家主席，這標誌著經過長期的制度探索，從事實上確認了黨對國家的領導權，2004年，胡錦濤總書記進一步兼任國家軍委主席，從而形成了黨、國家、軍隊最高領導人合一的制度安排，黨領導權系統的政治局常委由十四屆的2名，提高到3名，政治局委員比重由十四屆的9.5%提高到34%，中央委員的比重由十四屆的9.0%，提高到11.5%。到第十八屆，形成了總書記、分管意識形態的常委與中央紀律檢查委員會書記進入政治局常委，中央政策研究室主任、中央辦公廳書記、中央組織部部長，進入政治局委員的基本架構，這也表明黨的領導權的幾個重要方面，包括黨管路線、黨管意識形態、黨管組織、黨管紀律的制度化。

　　從行政權系統看，黨的十三屆中央委員會國務院總理及一名國務院副總理進入政治局常委，以後歷屆延續了這一安排。行政權系統的政治局委員數量有所變化，十五屆達到了34.2%，隨後幾屆有所下降，到十八屆為5名，佔16%，形成了國務院總理與4名副總理進入政治局的架構。從中央委員的比重來看，行政系統的比重一直是最高的，在十三大以來，佔據的比重都在26%-28%之間。

　　從立法權系統看，十二屆中央委員會開始，人大委員長就進入常委會，政治局委員的比重，雖然有所下降，但是十七屆十八屆中央委員會中都有兩名，政治局委員來自人大系統。

　　從政協系統看，十四屆中央委員會開始，全國政協主席開始進入政治局常委會，從十五屆中央委員會開始，來自政協系統的政治局委員，就保持在兩名，來自政協系統的中央委員，比例也在6-8%之間。

　　從司法系統看，政治局常委與政治局委員中沒有來自司法系統的人員，這一定程度上有助於避免司法權力的過度政治化，十六屆中央委員會設立了專門分管政法工作的常委，在十八屆中央委員會之後，不再設立專門分管司法的政治局常委。司法系統進入中央委員會的比重上升，十四屆只有3人，到十八屆有6人進入中央委員會，佔中央委員的比重為2.9%。

　　從軍事系統看，十一屆、十二屆中央軍事系統的中央政治局委員比重都很高，都在9名以上，十三屆是一個重要的變化，下降到2名，到十四屆以後，軍事系統的權力格局開始初步確立，中央軍委3名主要領導進入政治局委員，到2004年以後，就形成了國家軍委主席和兩名國家軍委副主席進入政治局的基本格局，進入中央委員的軍隊系統一直佔據很高的比重，除十三大以外，都在20%以上，僅次於政府系統的比重。

　　五、結論與討論

　　中國六權分工體制並非根據一個理想模型設計，而是長期實踐探索是從中國土壤中生長出來的政治體制，是經過長期歷史檢驗證明有效的政治體制。

　　世界上沒有普遍適用的政治模式，任何政治體制都要與其發展階段、歷史傳統、政治文化等現實國情條件相適應，同樣也只能放在自身的歷史演進歷程中才能有效的理解，中國政治體制中將中國共產黨領導權置於核心地位，同時具有獨特的協商權安排，這都是近代以來，中國從傳統國家向現代國家轉型過程中的歷史產物。

　　但是，這又不意味著政治體制都是特殊的，政治體制核心在於權力配置，就會面臨共同的問題，例如所有的政治體制都需要解決決策效率與執行能力的問題，與三權分立相比，六權分工制具有效率優勢，由於黨的領導權提供了國家權力統合的功能，不同國家權力之間可以形成合力，而不會陷入三權分立體制下的議而不決、決而不行的。

　　任何政治體制都需要解決如何避免權力腐化的問題，三權分立的架構更有利於權力的制衡，通過分權制衡來抑制權力的腐化，而對於六權分工而言則制衡不足，則需要通過強化權力的監督，來避免權力的腐化，這也是黨的十八大以來，全面從嚴治黨的一個重要原因。

　　黨的十八屆六中全會以來，通過監督而不是制衡來預防權力腐化的思路進一步確立。

　　六權分工體制大的架構已經定型化，具體的機制安排上仍然處於探索和完善的過程中，比如如何讓憲法文本更加符合實際的政治體制架構，如何進一步規範黨的領導權，如何有效制約和監督一把手的權力，如何更好的解決好黨政分工問題，如何更切實地發揮人大、政協的監督功能，如何進一步推進檢察機關與審判機關更加獨立公正地行使檢察權與審判權。中國正在試點建立統一與相對獨立的國家監察體制，在試點地區設立監察委員會，行使監察職權將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生。[42]這一試點的成功將有可能會促使監察權獨立成為一項國家權力，使得中國政治體制由六權分工向七權分工演進，並根本上解決因為國家權力集中造成的權力易於腐化的問題。

　　除此之外，這一體制也仍然有許多有待完善之處，比如如何讓憲法文本更加符合實際的政治體制架構，如何進一步規範黨的領導權，如何有效制約和監督一把手的權力，如何更好的解決好黨政分工問題，如何更切實地發揮人大、政協的監督功能，如何進一步推進檢察機關與審判機關更加獨立公正地行使檢察權與審判權。

　　國家制度構建如同蓋房子，「非大壞不更造」，中國已經過了打地基的階段，不再需要劇烈的「革命」，更不需要追求那種空泛的政治出軌的幻想，而是需要漸進的制度改良，堅持根本政治體制毫不動搖，不斷加以改革和完善，久久為功，積小成以至於大成，從而形成更好，更具優越性的政治體制。

　　註：行政權未統計國務院議事協調機構。

　　來源：中國機構編製網 http://www.scopsr.gov.cn/（2016年6月10日上網）、機構設置-中華人民共和國最高人民法院 http://www.court.gov.cn/jigou.html（2016年6月10日上網）、最高檢機構-中華人民共和國最高人民檢察院 http://www.spp.gov.cn/gjyjg/ （2016年6月10日上網）、權威發布-中華人民共和國國防部 http://www.mod.gov.cn/topnews/index.htm（2016年6月10日上網）。

　　注釋：

　　 [1] 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥--在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》（2007年10月15日）。

　　 [2]例如俞可平教授認為，中國政治制度就是「一黨領導、多黨合作、政治協商和人民代表大會制度」，俞可平：《簡論當代中國的政治制度》，《紹興文理學院學報》，2009年第5期，第1-7頁。楊鳳春認為中國特色的政治制度基本構成就是人民代表大會制、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。楊鳳春：《當代中國政治制度》，中國人民大學出版社，2014年，第11頁。

　　 [3] 參見漢娜·阿倫特：《極權主義的起源》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2008，第三部：極權主義。傑弗里·伊薩卡：《極權主義的批評者》，160-163，載《劍橋二十世紀政治思想史》，商務印書館，2016年。

　　 A. James Gregor，Marxism, Fascism, and Totalitarianism: Chapters in the Intellectual History of Radicalism，Stanford University Press，2008. Michael Geyer, Sheila Fitzpatrick，Beyond totalitarianism: Stalinism and Nazism compared，Cambridge：Cambridge University Press，2008.

　　 [4] C.J.Friedrich and Z.Brzeziniski,Totalitarian Dictorship and Autocracy,Cambridge,Mass:Harvard Univ.Press,1956. C.J.Friedrich,ed.,Totalilarianism,Cambridge,Mass.:Harvard Univ.Press,1954,P274.

　　 [5] Richard L. Walker, China under Communism: The First Five Years (New Haven: Yale University Press, 1995); A. Doak Barnett, Communist China and Asia: Challenge to American Policy (New York: Harper & Brothers,1960); John W. Lewis, leadership in communist China (Ithaca, N.Y: Cornell University Press, 1963)，Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, Berkeley: University of California Press, 1966.

　　 [6] Richard Curt Kraus，The Party and the Arty in China: The New Politics of Culture (State and Society in East Asia)， Oxford：Rowman & Littlefield Publishers. INC，2004.

　　 [7] 對這一問題的批評參見：王紹光：《中國·政道》，北京：中國人民大學出版社2014年版。

　　 [8] Kennth Liberthal,Michel Oksenberg,Policy Making in China:Leaders,Structures,and Processes (Princeton: Princeton University Press,1988).

　　 [9] 參見 David Shambaugh，China"s Communist Party: Atrophy and Adaptation，University of California Press，2009.

　　 [10] 包括「諮詢式列寧主義」（consultative Leninism）、「有適應能力的威權主義」（adaptive authoritarianism）、有韌性的威權主義（resilient authoritarianism，David Shambaugh,2009）、「軟威權主義」（soft authoritarianism，Minxin Pei）、「革命性威權主義」（Revolutionary Authoritarianism ，Liz Perry）、「彈性威權主義」（Flexible Authoritarianism ，Jean-Pierre Cabestan）、「民粹威權主義」（Populist Authoritarianism ，Edward Friedman）、「合法的威權主義」（legitimate authoritarianism，Gunter Schubert）、「權威條件下負責的政府」（responsible government under authoritarian condition，Linda Li）、「參與型威權」（authoritarian yet participatory，A study commissioned by the German Government）「抗爭性威權主義」（Contentious Authoritarianism）、「議價型威權主義」（Bargained Authoritarianism）、「回應性威權主義」（Responsive Authoritarianism）、「財閥威權主義」（Plutocratic Authoritarianism）、「精英威權主義」（Elite Authoritarianism）等，參見王紹光：《中國·政道》，北京：中國人民大學出版社，2014，第31頁。參見楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進國家治理現代化的雙重維度》，《甘肅行政學院學報》2013年第6期。

　　 [11] Jan F.Triska,ed.,Communist Party-State,Bobbs-Merrill,1969.

　　 [12] 薩托利：《政黨和政黨制度》，71頁，北京，商務印書館，2006.

　　 [13] Will Hutton,The Writing on the Wall,New York:Free Press,2006,p.11,87.

　　 [14] Shiping Zheng，Party vs. State in Post-1949 China: The Institutional Dilemma，Cambridge University Press，1997. Gregory T. Chin，China"s Automotive Modernization: The Party-State and Multinational Corporations，Palgrave Macmillan，2010.

　　 [15] 景躍進陳明明肖濱等：《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社，2016，第一章。

　　 [16] 任劍濤：《政黨、民族與國家———中國現代政黨-國家形態的歷史-理論分析》，《學海》2010年第4期，第206頁。

　　 [17] [美]沈大偉：《中國共產黨：收縮與調適》，北京:中央編譯出版社，2011，第250頁。

　　 [18] 景躍進陳明明肖濱等：《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社，2016，導論。

　　 [19] 陳明明：《中國政治制度的價值結構:衝突與調適》，《社會科學研究》，2008年第2期，第9-19頁。

　　 [20] 儲建國：《中國政治制度的三層分析》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2007年第6期，第901到905頁。

　　 [21] 胡鞍鋼、楊竺松：《中國政治生態的獨特性及四大制度要素》，《人民論壇·學術前沿》，2013.02（上、下），第54到62頁。

　　 [22] reflections on government,轉引自薩托利：《政黨和政黨制度》，70頁，北京，商務印書館，2006.

　　 [23] 參見鄢一龍等：《大道之行：中國共產黨與中國社會主義》，002頁，北京：中國人民大學出版社2015年版。

　　 [24] 參見王紹光主編：《理想政治秩序：中西古今的探求》，307-330，北京：生活?讀書?新知三聯書店2012年版。

　　 [25]參見強世功：《中國憲法中的不成文憲法—理解中國憲法的新視角》，《開放時代》2009年12期，第10到39頁。

　　 [26] 參見【英】洛克：《政府論》，北京：商務印書館，2009。

　　 [27] 參見【法】孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印書館，2012。

　　 [28] Vile,Constitutionalism,pp.84-85;La pensée politique et constitutionnelle de Montesquieu, ed.B.Mirkine-Guetzévitch and H.Puget(Paris,1952),p.14.

　　 [29] 參見【法】孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印書館，2012。

　　 [30] 【法】盧梭：《社會契約論》，北京：商務印書館2011年版。

　　 [31] 伊恩·夏皮羅：《民主理論的現狀》，11-37頁，中國人民出版社，2013年。

　　 [32] 參見孫中山：《民權主義·第五講》，《孫中山全集》，第九卷，314-355，中華書局，2011.

　　 [33] 漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館，19802015年.0.（程逢如、在漢、舒遜譯）

　　 [34]參見Vile,Constitutionalism,pp.133-134;B.Manin,Checks,Balances and powers:The Separation of Powers in the Constitutional Debate of 1787,in The Invention of the Modern Republic,ed.B.Fontana,Cambridge,2006(1994). pp.27-62.

　 [35] 參見Vile,Constitutionalism,pp.133-134;B.Manin,Checks,Balances and powers:The Separation of Powers in the Constitutional Debate of 1787,in The Invention of the Modern Republic,ed.B.Fontana,Cambridge,2006(1994). pp.27-62.

　　 [36]《中華人民共和國憲法》（１９８２年１２月４日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過１９８２年１２月４日全國人民代表大會公告公布施行）

　　 [37]跨系統同時任職的計數時按照比例分配，例如一名同時擔任行政系統與人大系統職務的政治局委員，兩個系統分別統計0.5。

　　 [38] 《中國共產黨章程》，人民出版社，2012年，第21頁。

　　 [39] 馬嶺：《憲法中的軍事權》，全文分三部分：《政法論叢》2011年第1期，《學習與探索》2011年第2期，《法治論叢》2011年第2期。

　　 [40] 「中華蘇維埃共和國中央工農民主政府組織系統」，參見：張希坡：《人民代表大會制度創建史》，中共黨史出版社2009年版，第180頁。

　　 [41] 《中華人民共和國憲法》（1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過）。

　　 [42] 《全國人大常委會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》