關於違法行政行為之爭訟撤銷的幾個問題(2)

二、爭訟撤銷申請事項爭訟撤銷不僅有申請人資格的限制，而且有事項範圍的限制。爭訟撤銷事項就是指哪些行政行為可以通過爭訟撤銷途徑予以撤銷，哪些行政行為不能通過這種途徑撤銷。在不同的國家，爭訟撤銷事項範圍的大小不盡相同。就一國而言，爭訟撤銷的事項限制也因撤銷主體的不同而有所差別。在我國，行政複議的撤銷事項的範圍明顯大於行政訴訟的撤銷事項範圍。行政訴訟的撤銷事項限於侵犯公民、法人或其他組織人身權、財產權的具體行政行為；而根據《行政複議法》的規定，申請人可以請求複議機關撤銷侵犯其任何方面合法權益的具體行政行為。不過，從總體上看，我國爭訟撤銷的事項還局限在對外部相對人實施的具體行政行為的範圍內。內部行政行為和抽象行政行為還不能成為爭訟撤銷的對象。《行政訴訟法》第12條第(3)項以及《行政複議條例》第10條第(2)項都十分明確地將內部行政行為排除在行政爭訟的受案範圍之外。新近制定的《行政複議法》第8條規定，不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴，實際上也把內部行為排除在複議範圍之外。受到抽象行政行為侵犯的人同樣不能因此而提出撤銷申請，因為《行政訴訟法》與《行政複議條例》以同樣明確的方式將抽象行政行為排除在行政爭訟的受案範圍之外。當然，這種情況因為《行政複議法》的頒布而有所改變。該法第7條規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請：(1)國務院部門的規定；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；(3)鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方 人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。」相對人對抽象行政行為提出的複查申請既可能是一個單純的確認請求，也可能是一個撤銷請求。如果他只是偶然地涉及該規定，只需通過確認該規定違法，進而使依據該規定作出的具體行政行為失去法律效力，就可以達到他的目的。如果申請人有可能反覆地、經常地受到該規定的調整，那麼僅僅通過確認依據無效的方式進行救濟就不是一個明智的選擇，此時，他很可能會在複查申請中提出撤銷具體行政行為所依據的普遍性規定，從而使自己獲得一種長期的穩定的法律救濟。因此，《行政複議法》的上述規定，可以被認為是爭訟撤銷事項範圍上的一種突破。當然，這種突破還是十分有限的。其一，行政立法行為仍享有「豁免權」；其二，抽象行政行為的撤銷權並沒有明確地成為行政複議權的組成部分；其三，更為重要的是，抽象行政行為還沒能成為訴訟撤銷的對象。由於我國還沒有將抽象行政行為和內部行政行為明確地納入爭訟撤銷的範圍，使得我國爭訟撤銷的事項範圍明顯小於西方發達國家。西方國家一般都將抽象行政行為納入行政爭訟範圍，有的國家還將一部分內部行政行為也納入行政爭訟範圍。近年來，我國學術界關於將抽象行政行為逐步納入行政爭訟範圍的呼聲越來越高，還有一些論著對內部行政行為（行政處分）的可訴性進行了初步的探討。我們認為，無論是從依法治國的政治高度來看，還是從行政爭訟立法的宗旨來講，將抽象行政行為和內部行政行為完全排除在爭訟撤銷範圍之外都是不合理的。我們贊成逐步將抽象行政行為和內部行政行為納入爭訟撤銷的範圍。當然，要實現上述目標，需要首先從理論上進行充分的研究和論證，尤其是要說服立法者，使他們認識到逐步擴大爭訟撤銷範圍的必要性和可行性，認識到過去人們為了將抽象行政行為和內部行政行為排除在爭訟撤銷範圍之外所提出的理由是不充分的和沒有道理的。例如，有人曾經提出，規範性文件不會直接給相對人造成侵害，只有在行政機關具體適用規範性文件作出處理決定時，才會對相對人造成實際的侵害。因此，只要將具體行政行為納入爭訟撤銷的範圍，就可以為相對人提供有效的救濟。這條理由實際上是站不住腳的。因為它建立在一個不能成立的假設之上。規範性文件並非不會直接侵犯人們的合法權益，如果一個規範性文件是違法的，如，規範性文件非法限制人們行使某種法定權利，那麼人們遵守這一規範性文件本身就是一種損害的承受。在爭訟撤銷範圍限於具體行政行為的情況下，這種損害是無法通過爭訟撤銷程序獲得救濟的，除非人們故意去違反該規範性文件，引起行政機關的具體行政行為。但是這樣一來，行政行為的公定力原則就會受到挑戰，因為人們要通過有權機關否定某個規範性文件的效力，就必須首先用自己的行為去否定它的效力。同時，通過具體行政行為的救濟只是一種個別的、暫時的救濟，只要違法的規範性文件沒有被撤銷，人們的合法權益受侵害的狀態就將繼續下去。這顯然與行政爭訟制度的宗旨相悖。三、爭訟撤銷的申請時限爭訟撤銷的申請時限是指爭訟撤銷申請人提出撤銷申請的法定有效期限。基於行政效率、行政秩序的穩定等方面的考慮，各國法律都對爭訟撤銷的申請規定了具體的時限要求，申請人只有在法定時限內提出撤銷申請，才能有效啟動爭訟撤銷程序。爭訟撤銷申請時限分為申請行政複議的期限和提起行政訴訟（司法審查）的期限。申請行政複議的期限，各國規定長短不一。如日本《行政不服審查法》規定，異議申訴和審查請求應自得知已作出處分之日的次日起60天以內提起，再審查請求應自得知對審查請求已作出裁決的次日起30天以內提起。韓國《行政訴願法》規定，公民應在接到行政行為決定書之日起30日內提出訴願申請。奧地利《普通行政程序法》規定，當事人提起訴願的法定期限為兩個星期，從當事人被送達處分裁決的正本時起算；如僅以口頭宣告裁決時，自宣告時起算。西班牙1992年《行政程序法》規定，提出一般申訴的期限為1個月。我國《行政複議條例》第29條規定，「公民、法人或者其他組織向有管轄權的行政機關申請複議，應當在知道具體行政行為之日起十五日內提出，法律、法規另有規定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除後的十日內，可以申請延長期限，是否准許，由有管轄權的行政機關決定。」《行政複議條例》的上述規定受到許多批評，因為它規定申請人提出複議申請的時間只有15天，如果其他法律、法規規定的申請期限不足15天，申請人的申請時間就更短（如，根據《治安管理處罰條例》第39條規定，對治安管理處罰決定不服的申請複議期限為接到通知後的5日以內）。如此嚴格的時間限制雖然有利於行政效率，但對申請人來說卻是十分不利的，有悖於行政複議制度的根本宗旨。1999年10月1日起實施的《行政複議法》對申請複議的期限作了較大的調整，該法第9條規定：「公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵 犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。」根據這一規定，申請行政複議的期限最少為60日，法律規定起訴期限超過60日的，按法律規定的特殊期限執行。這樣一方面可以使我國過去行政複議申請期限不統一的情況大為改觀，另一方面也使申請行政複議的法定期限大大延長，有利於對相對人合法權益的保護。提起行政訴訟的法定期限，各國的規定也不盡一致。在美國，法院要求當事人在法定期限內提出司法審查請求，超過法定期限提出的司法審查請求，法院一般不予受理。美國法律所規定的行政訴訟期限不一，少則30天，多則4個月。如果法律對提請司法審查的期限不作規定，或者法律沒有明確規定能否進行司法審查，那麼原告提請司法審查就不受時間限制。在法國，除法律有特別規定外，當事人提起行政訴訟的期限為2個月，從收到行政決定通知之日起算，或者從行政條例公布之日起算。在日本，根據《行政案件訴訟法》的規定，撤銷訴訟應自得知有處分或裁決之日起三個月內提起。上述期限為不變期限，除因不能歸咎於原告責任的事由而未能遵守時，承認在一定期限內可以補救方式提起訴訟外，不得予以變更。此外，撤銷訴訟不問原告是否得知，自有處分或裁決之日起經過一年時除有正當理由外，不得提起。在我國，學者們將行政訴訟的起訴期限分為一般期限和特別期限。「一般期限是指行政訴訟法規定的，適用於其他法律、法規未作明確規定的起訴期限。特殊期限是指行政訴訟法承認的，其他法律、法規規定的起訴期限」。[3](P197)行政訴訟法規定的一般期限又包括兩種情況：一種情況是直接起訴的期限。根據規定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出（《行政訴訟法》第39條）。另一種情況是經過行政複議後起訴的期限。根據規定，公民、法人或者其他組織不服複議決定的，可以在收到複議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。複議機關逾期不作決定的，申請人可以在複議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。（《行政訴訟法》第38條第2款）特殊期限在不同的法律中有不同的規定。如《治安管理處罰條例》規定的起訴期限為5日，《郵政法》、《統計法》規定的起訴期限為15日，《森林法》、《海關法》規定的起訴期限為30日，《專利法》規定的起訴期限為3個月。根據行政訴訟法的規定，人們一般認為，法律所規定的特殊期限應優先於一般期限，而法規所規定的特殊期限則不能優先於行政訴訟法規定的一般期限。我們認為，起訴期限的適用應堅持對當事人有利的原則。本著這樣的考慮，《行政訴訟法》有關起訴期限適用的規定就應當進行修改，在這方面，《行政複議法》關於申請期限的規定提供了一種可借鑒的模式。行政訴訟的起訴期限的規定是對原告行使訴權的一種約束，原告必須在法定期限內提起行政訴訟，如果超過法定起訴期限，當事人將喪失起訴權，法院可以拒絕受理其提出的起訴。當然，如果當事人超過法定起訴期限有正當理由則另當別論。《行政訴訟法》第40條規定：「公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，障礙消除後10日內，可以申請延長期限，是否准許，由人民法院決定。」
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