駁回行政複議申請的行為是否可訴？

　　□林海山

　　行政複議實踐中，經常出現以下兩種情形：一是申請人要求對行政不作為進行複議但理由又不成立；二是行政複議機關受理申請後才發現該申請不符合法律規定的受理條件。上述兩種情形，適用《行政複議法》規定的不予受理、維持、撤銷、變更、責令履行等行政複議決定均不適合，全國各地做法都不一樣。為彌補《行政複議法》的立法疏漏，《行政複議法實施條例》在第四十八條作了補充規定，有下列情形之一的，行政複議機關應當決定駁回行政複議申請：（一）申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政複議，行政複議機關受理後發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的；（二）受理行政複議申請後，發現該行政複議申請不符合行政複議法和本條例規定的受理條件的。上級行政機關認為行政複議機關駁回行政複議申請的理由不成立的，應當責令其恢複審理。

　　但若申請人不服行政複議機關的該駁回決定，能否將駁回行政複議申請行為作為訴訟標的向人民法院提起行政訴訟，《行政複議法實施條例》及相關行政法律、行政訴訟法律均未明確規定。實踐中存在幾種分歧意見：有觀點認為應以「原具體行政行為」為起訴對象，因為駁回行政複議申請僅是對申請人要求進入行政複議程序的一種拒絕，並未對原具體行政行為作任何改變；也有觀點認為應以「駁回行政複議申請」為起訴對象，因為駁回行政複議申請侵害了申請人「訴權」。筆者認為，上述觀點都有失偏頗。駁回行政複議申請行為能否納入司法監督的範疇，應視駁回行政複議申請的具體適用情形而定。

　　駁回行政複議申請的適用情形分析

　　當事人的訴權分為程序意義上的訴權和實體意義上的訴權。程序意義上的訴權又稱之為「起訴權」，即當事人認為自己的合法權益受到侵害，請求國家機關確認和保護的權利；實體意義上的訴權稱之為「勝訴權」，即當事人請求國家機關滿足其訴訟請求的權利。與之相對應，《行政複議法實施條例》規定適用駁回行政複議申請的情形也有兩種：一是申請人認為行政機關不履行法定職責申請行政複議，行政複議機關受理後發現該行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的；二是受理行政複議申請後，發現該行政複議申請不符合行政複議法和本條例規定的受理條件的。第一種情形是行政複議機關經過實質審查後，發現行政複議申請的依據不足或理由不充分，進而駁回行政複議的「具體請求」，是實體意義上對行政複議請求的否定，即對申請人「勝訴權」的否定。第二種情形是行政複議機關在受理申請後，對照行政複議法及實施條例明確規定行政複議申請應當符合的條件，發現不符合而駁回行政複議的「申請」，是程序意義上對行政複議申請權的否定，即對申請人「起訴權」的否定。

　　駁回行政複議申請的行為性質分析

　　駁回行政複議申請是行政複議決定的一種類型，因此行政複議制度的性質也就決定了駁回行政複議申請的行為性質。而我國行政複議制度的性質，可以通過《行政訴訟法》及其相關司法解釋關於行政複議的一些規定進行詮釋。

　　我國《行政訴訟法》關於行政複議的規定涉及四個條文：第十七條、第二十五條第二款、第三十七條、第三十八條。上述四個條文中，第十七條和第二十五條第二款規定，行政複議機關改變原具體行政行為的，行政複議機關是被告。該規定明確顯示，改變原具體行政行為的行政複議決定屬於具體行政行為。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十二條規定，不服行政複議機關不作為的，以行政複議機關為被告，更是擴大了行政複議機關作為行政訴訟被告的範圍，進一步強化了行政複議作為具體行政行為的性質定位。

　　可見，行政複議決定雖然是行政機關對爭議的具體行政行為進行審查並作出裁決的行為，但是這種行為本身也是一種具體行政行為，是一種具有司法特色的具體行政行為。因此，駁回行政複議申請的行為也是一種具有準司法性質的具體行政行為。但是需要注意的是，具體行政行為不一定就具有可訴性。

　　具體行政行為的可訴性分析根據《行政訴訟法》第十一條、第十二條的規定，除國家行為、抽象行政行為、內部行政行為或最終裁決行為外，凡是具體行政行為侵犯相對人人身權和財產權的，相對人都可以向人民法院提起行政訴訟。這裡雖然使用「人身權」和「財產權」兩個概念，但從立法的本意及《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定分析，我國對可訴性具體行政行為的範圍僅排除政治權利，並未排除其他經濟和社會權利。

　　駁回行政複議申請作為行政複議機關終結行政複議程序的一種具體行政行為，是否侵害了申請人的人身權、財產權或其他非政治性權利？從上述分析看，適用駁回行政複議申請的第二種情形，即行政複議機關受理後發現申請不符合法定受理條件，此時行政複議機關的駁回決定實質上是不予受理申請的另一種表現形式，侵害的是申請人的「起訴權」。而對該「起訴權」的侵害可能間接侵害申請人的人身權、財產權。因為行政複議機關可以就具體行政行為的合理性進行審查，而該合理性就可能涉及申請人的人身權、財產權，如行政拘留10日或5日，行政處罰1000元或500元。但人民法院只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查具體行政行為的合理性。因此，筆者認為，行政複議機關否定申請人「起訴權」的駁回行政複議申請是具有可訴性的具體行政行為，申請人不服該駁回決定，可以以行政複議機關為被告向人民法院提起行政訴訟。

　　但是適用駁回行政複議申請的第一種情形，即行政機關沒有相應法定職責或者在受理前已經履行法定職責的，此時行政複議機關的駁回決定實質上是維持行政機關的原具體行政行為，包括原不作為，並未對申請人的人身權、財產權或其他非政治性權利產生直接影響。若允許人民法院將這類駁回行政複議申請行為作為訴訟標的，將違背了行政複議制度的功能定位。

　　行政複議制度的功能定位分析

　　《行政複議法》第一條規定，行政複議目的是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。《行政複議法實施條例》第一條規定，為了進一步發揮行政複議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用。上述兩個法條將行政複議制度功能定位於權利救濟、行政監督和化解糾紛。但隨著行政複議活動的逐漸推進，2006年，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，將行政複議規定為與行政訴訟並列的行政爭議解決機制，要求各級政府加強行政複議工作，充分發揮行政複議在解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會和諧穩定中的重要作用，力爭把行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政系統內部。結合《行政訴訟法》在總體上採取「或議或審」的方案，意味著行政複議對行政訴訟主要發揮一種減負的功能：一是通過行政複議，一部分行政糾紛得以化解；二是即使仍有一部分沒有得到完全解決，但複議機關已經在先行的審查過程中，對涉及的專業技術問題做出了相應的判斷，同時也對案件要點進行了梳理和澄清，客觀上也大大減輕了司法機關的工作量。

　　既然我國行政複議制度的功能定位在權利救濟、行政監督、化解糾紛、訴訟減負四大方面。若堅持將駁回行政複議申請的第一種法定情形——「駁回行政複議請求」作為行政訴訟標的，不僅違反了訴訟經濟原則，而且也造成行政案件經過行政複議後糾紛不減反增的亂象，使得行政複議和行政訴訟這兩種本應協力解決糾紛的機制，在實踐中卻相互對峙。看似滿足了程序上的完整，卻嚴重忽視了行政複議和行政訴訟均應解決糾紛的這個功能本質。畢竟當事人無論申請行政複議還是提起行政訴訟，都是為了解決其原始糾紛。

　　綜上所述，筆者認為行政複議機關適用《行政複議法實施條例》第四十八條第一款第（一）項之規定作出的駁回行政複議申請，申請人不服的，不能以行政複議機關為被告提起行政訴訟，而只能以作出原具體行政行為的行政機關為被告提起行政訴訟；行政複議機關適用《行政複議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項之規定作出的駁回行政複議申請，申請人不服的，可以行政複議機關為被告提起行政訴訟，也可以以作出原具體行政行為的行政機關為被告提起行政訴訟。

　　（作者單位：福建省漳州市人民政府法制辦公室）

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