孟立聯：公共政策應當全面貫徹群眾路線

　　生育政策作為一項事關所有人利益的公共政策，自1970年代末期以來進入了一個特殊的時期，也就是從"晚、稀、少" 向"提倡一對夫婦只生育一個孩子"的轉變，中國人的生育問題因"一胎化"進入了人類未曾出現過的特殊時期，也就是家庭生育多少要有國家規定，家庭什麼時候生育也由國家控制。　　1970年代初期以來實行的"晚、稀、少"生育政策，是否有必要向"提倡一對夫婦只生育一個孩子"轉變，顯然是一個未曾進行嚴肅思考、嚴密問題論證、嚴格制定程序的課題。儘管說"晚、稀、少"的生育政策與群眾的生育願望還有一定的差距，但"晚、稀、少"的規定符合大多數人的願望，在實踐上得到了大多數人的支持 ，並未出現太多抵制政策的情況，也沒有因計劃生育而發生類似於計劃生育工作人員被傷害、被侵犯甚至被消滅的惡性案件。　　客觀地說，"晚、稀、少"的生育政策是成功的，既符合了大多數人民的意願，又體現了人口發展規律的內在要求，也適應了中國經濟社會未來發展人口條件的需要。如果按此形勢發展下去，中國人口發展將進入均衡發展的軌道，不會出現"一胎化"政策下的人口結構失衡或"一胎化"政策下的人口結構惡化的狀況。　　歷史終究是不能重複的，也是不能選擇的。就在中國生育轉變非常有效、非常符合未來發展趨勢、非常符合政策目標、群眾意願統一的原則，"晚、稀、少"的生育政策戛然而止，轉而實行激進的"提倡一對夫婦只生育一個孩子"的政策，雖然政策面向是"提倡"，但中國《人口與計劃生育法》和地方各省（計劃生育條例）規定了照顧再生育第二個孩子的條件、審批程序，"提倡一對夫婦只生育一個孩子"事實上成為符合照顧再生育條件且經批准後方可懷孕生育第二個孩子，即使符合照顧再生育條件如果沒有批准生育的第二個孩子也不符合照顧再生育的要求要受到違背計劃生育法律法規的處罰，包括黨紀政紀的處分。　　激進的生育政策轉變，一方面是經濟建設指導思想在人口形勢、人口政策上的反映。"經濟要上去，人口要下來。"面對規模龐大的人口增長形勢，如果能夠客觀地認識人口增長的性質，也就是人口大國由於其基數大，無論人口出生還是人口死亡以及人口遷移，其規模都是其他任何中小國家不能比擬的，即使如美國之類的超級大國也是如此，也就不會誤判人口發展態勢與後果，也就不會有"如果人口增長規模控制不住，經濟發展的成果就會被新增人口所抵消"之類的緊張、恐懼和焦慮， 也就不會把人口僅僅當成為人"口"。另一方面，是非科學決策的必然結果。領導人的認識、態度和價值目標在中國政治、經濟及其他方面的決策至關重要，所謂批示治國就是這個現象的客觀反映。宋健等系統科學家等使用現代控制理論的時域方法（狀態空間法）為主建立人口發展方程，即把人口系統看作一個動力系統， 用過去的生育模式來代替未來的生育模式，完全不考慮經濟社會發展對生育觀、生育行為的影響，誤導了有關領導的判斷。　　進一步地看，生育政策的激進轉變與當時的形勢密切相關。結束了十年文化大革命全黨工作轉移到經濟建設為中心上來，開始了新一輪的"洋躍進"。 "洋躍進"的結束並不意味著以趕、超為主要目標的經濟發展戰略的結束。事實上，以趕、超為目標的經濟發展戰略一直居於中國經濟發展戰略的主導地位。　　需要指出的是，"晚、稀、少"生育政策的成功，與當時的社會經濟環境息息相關。一是國有、集體經濟的高度化，不管是城鎮還是農村，所有就業人口全部在國有、集體經濟組織之中。這種就業人口高度的國有、集體經濟化，使得就業包括生育人口全部都在組織控制之下。二是人口流動的限制，除非有同意外出的證明，所有外出人口都會被當做"盲流"，一律遣送。三是意識形態的高度統一。除了社會主義價值觀就是傳統觀念，沒有其他思潮、思想的影響。凡此種種，高度的思想、組織的統一，使人們的生育思想、行為得到立有效的控制，即使不贊成"晚、稀、少"的生育政策，即使有著強烈的多生育的衝動，也會在強有力的政治、經濟措施的全面壓制面前無能為力。所以，儘管"晚、稀、少"的生育政策也非群眾路線的體現，"晚、稀、少"的生育政策仍然取得了比較明顯的成功，但不能因此就可以忽視群眾路線的基礎地位、本質要求。　　正是忽視了群眾路線在生育政策制定與實施中的基礎地位和本質要求，生育政策從"晚、稀、少"向"提倡一對夫婦只生育一個孩子"的急劇、激進轉變，使計劃生育成為了"天下第一難事"，儘管為了推行"一對夫婦只生育一個孩子"，國家力量提供了能夠提供的全部外部條件和環境，如從村到國務院各級都設立專門機構包括行政管理、技術服務、群眾工作，實行計劃生育目標責任制並實行計劃生育"一票否決"，新中國財政史上的第一次對某項工作提出投入人均指標要求，2000年以前計劃外生育費 全額用於計劃生育工作，全力投入，全力保障，計劃生育困難局面並未得到根本性改變，計劃生育得到了廣泛的抵制。對此，可以用一個簡單的數據進行說明：1982-1992年，全國每年人工流產上千萬人， 雖然人工流產中包含了一部分自願的流產，但非自願的人工流產或者說不符合計劃生育政策要求的人工流產絕非較小比例， "催糧、催款，刮宮、引產"顯示出的1990年代及以前的農村工作現狀大體反映了計劃生育工作農村工作中的地位。統計顯示很高的符合政策生育率或計劃生育率、理論上的政策總和生育率與實際政策總和生育率的較大差距，反映出既有較大比例的不符合政策生育率，更有大量應結婚的不結婚、應生育的不生育。2010年第六次人口普查全國總和生育率為僅為1.18，比理論上的政策總和生育率1.46左右低0.28（也就是在2010年育齡婦女平均少生了0.28個孩子)。正是如此，國家計生委自1990年以來連續第2次否決人口普查數據，國家統計局從1992年起不再公布總和生育率數據。2010年，國家人口計生委組織專家對第六次人口普查數據進行修正， 修正後的總和生育率為1.6以上， 比理論上的政策總和生育率稍高一點。　　面對中國進入超低生育水平時代所引發的人口發展後果，北京大學李建新教授等15位知名學者繼2004年、2009年向全國人大提出建議案後再次提出建議：修改《人口與計劃生育法》，放寬生育限制。我是贊成放開生育限制的，但是放開的理由及要解決的重點、關鍵問題與他們的設計不同。在我看來，生育是橫跨"公"、"私"兩個領域的。在生育這個問題上，國家有管理的權利，更有服務的義務；家庭既有主張的權利，也有維護公共利益的義務。因此，從群眾中來，到群眾中去，應成為堅持或調整或完善生育政策的主軸，而不是把專家、政府置於群眾之上。群眾到底對生育問題怎麼看，到底希望有一個什麼樣的生育政策，國家在生育問題上應當承擔什麼樣的責任與義務，群眾生育意願與國家從公共利益出發提出的生育目標發生衝突時國家政策選項的立足點、出發點在哪裡？如果不對這些問題做出有說服力的回答，中國人口生育問題還是走不出限制、放開、再限制、再放寬的惡性循環之中。　　第六次人口普查所顯示的數據結構至少給我們提出了問題：談不了戀愛（由於性別失衡無戀愛對象）、談不起戀愛（收入太低）、結不起婚（結婚成本太高）、生不了孩子（無精症、死精症大幅度上升）、不願意生孩子（丁克家庭成為部分年輕人的生活方式選擇）、生不起孩子（養育成本太高）。　　因此，即使全面放開二胎限制，中國人口生育率可能有一定的回升，但要達到低生育水平所要求的1.8可能很困難，離更替水平的要求2.2左右更遠。一方面，生育人群銳減。1993年，中國20至29歲的育齡婦女人數達1.25億人，2010減少到1.14億，隨著人口結構的老化，這一群體繼續減少的趨勢不可逆轉。生育人群減少，生育數量降低，生育規模的持續減少導致中國總人口規模的持續遞減，而老年人口比例增加使得人口活力減弱，創新能力受到考驗。另一方面，生育意願較低。江蘇18歲-43歲育齡婦女總體生育意願都不高，平均理想子女數為1.65個，平均希望生育子女數為1.42個。北京50%以上的被調查者表示理想子女數為一個孩子，農村地區獨生子女平均理想數（1.47）高於城市（1.18），但都屬於低水平生育意願。 南都廣州官微發起的調查顯示（有1400餘人參與），其中55.6%的人表示願意生二胎，原因在於獨生子太寂寞了。27.8%的網友表示，生育孩子成本太高，一個足夠了。11.7%的網友選擇"不想生孩子，政策與我無關"。 還有一個不能忽視的，也就是生育意願與生育行為之間並不是相等的，不是有什麼樣的生育意願就一定有什麼樣的生育行為，生育意願與生育行為的巨大差距顯示出生育行為不僅受生育意願影響，也要受到生育環境的制約。2010年"湖北省出生性別比偏高問題綜合治理研究"顯示：35-45歲實際生育水平低於意願生育水平，超過40%的未完成他期望生育的數量，戶口、經濟水平和性別偏好是影響生育意願和生育行為差異的主要因素。 江蘇歷時5年的生育意願與生育行為研究也證實了這一結論。 按照生育政策，江蘇可以生兩個孩子的婦女理想子女數是1.69個，生育意願是1.50個，現有子女加上計劃要生育的子女數為1.32個，現有的子女數為1.09個。　　在生育這個既"公"又"私"的領域 ，生育的"私"的部分完全被忽略了或者說被遮蔽了，生育完全成了一個"公"的領域。這是過去幾十年來政府在生育管理、生育服務上的基本態度、價值取向，完全背離了公共政策制定與執行的群眾路線的核心原則。黨章也明確規定，群眾路線是黨的基本路線，黨組織除了人民的利益之外沒有自己的特殊利益，制定政策要依靠群眾，執行政策更要依靠群眾。顯然，群眾路線原則是中國公共政策的基本原則，高於其它任何原則，這是由中國共產黨的性質、中國的國家性質決定的，應當成為行政決策目標的集中體現。然而，生育政策的制定沒有落實從群眾中來，生育政策的選擇也沒有到群眾中去，生育政策的執行不可避免地受到廣泛的抵制。因此，為了避免過去的失誤或錯誤，生育政策的堅持也好，調整也好，完善也好，必須全面徹底地貫徹群眾路線原則。
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