民主、民主化與美國民主的困境

內容提要：冷戰後,蘇聯東歐國家民主化、北非中東國家「阿拉伯之春」、美國政治極化代表了民主所面臨的三種不同類型的問題與危機:民主與民主化、民主化與民主鞏固、民主體制與現代治理。民主是一種目標,民主化是向這個目標轉變的過程,民主鞏固需要國家建構先於民主體制建構。美國當代民主體制的衰敗是麥迪遜式共和體制與現代治理之間的矛盾與衝突所致因此,民主轉型與民主鞏固的失敗,民主體制與現代治理的矛盾,代表了當代民主發展的困境。「強政府與有效治理」成為全球性趨勢。

1989年，美國政治學者弗朗西斯福山在《國家利益》發表了著名的《歷史的終結》一文。 蘇聯解體和東歐民主化變革使福山進一步完善了其「歷史終結論」。

福山認為，冷戰的結束不僅意味著美蘇兩大陣營在意識形態對抗方面的終結更重要的是人類意識形態演進的終點和作為人類最後政府形式的西方自由民主的普遍化。然而，冷戰後全球民主化進程並沒有如福山預測的那麼樂觀。

蘇聯解體後，俄羅斯經歷了痛苦的轉型過程，重新走向新形態威權主義;在中東，美軍在伊拉克戰爭後留下的權力真空和「阿拉伯之春」後出現的敘利亞內戰導致了「伊斯蘭國」異軍突起，中東地區陷入了勢力均衡被打破後的極端混亂

在歐洲，難民問題促使保守主義興起，歐盟面臨著空前的政治危機;美國本身則陷入前所未有的黨爭、貧富差距擴大化，以及出現對聯邦政府的信任危機儘管福山依然沒有否定其「歷史終結論」，但是他不得不修正以前過於樂觀的看法

在2014年出版的《政治秩序與政治衰敗》一書中，福山認為美國已經形成否決性體制，從而導致美國民主出現衰敗。

為什麼冷戰後民主化浪潮趨於失敗?為什麼美國民主陷入一定程度上的困境本文將從民主與民主化、民主化與民主鞏固、民主與現代社會公共治理三個層次進行分析。

1 民主與民主化的失敗：蘇聯東歐國家的民主轉型

1991年蘇聯解體標誌著蘇聯東歐社會主義國家全面轉型。美國前駐俄國大使邁克爾·麥克福爾(Michael　McFaul) 將這一波民主化轉型稱為「第四次民主化浪潮」。

麥克福爾認為這次民主化浪潮的特點是：一些國家成功轉化為自由民主國家一些國家重新走回專制體制，還有一些國家則「卡」在了自由民主體制和專制體制中間。

經過20多年的發展，這一區域出現了這種特點：地理位置靠近西歐自由民主國家的東歐國家，民主轉型比較徹底，例如波蘭、匈牙利等國

地理位置遠離西歐的蘇聯各加盟共和國，有的陷入無休止的首腦更迭，例如烏克蘭，有的則重新走回威權體制，如白俄羅斯、哈薩克，有的雖然具有民主選舉的全部規則

卻是事實上的威權體制，如俄羅斯。 美國政治學家羅伯特·達爾認為，民主是一種政府體系，在這一體系中，政府首腦經由大眾選舉且競爭對手能夠有機會獲勝。

紐約大學政治系教授亞當·普沃斯基(Adam　Przeworski)摒棄了過多的規範性價值判斷，將民主定義為「可以重複的有失敗者的競爭性選舉制度」。

根據這種定義俄羅斯等國民主化不徹底的民主體制可以被稱為「混合民主」(hybrid　regime)。

哈佛大學政府系教授斯蒂文列維斯基(Steven　Levitsky)和盧肯威(Lucan　Way)認為，在民主化過程中，這些國家的政體中留下了專制體制的殘餘，從而成為麥克福爾所說的「卡」在自由民主政體和完全的威權體制中間不動的特殊政體。

民主與民主化是兩個完全不同維度的概念。民主是一種目標體制，而民主化則是達到這種目標體制的過程。實現民主必須依靠民主化，但民主化並不必然走向自由民主制。在很長一段時間內，學者們關心的是什麼因素導致出現民主化

政治經濟學流派認為，社會經濟發展到一定階段是引發民主化的主要動因和民主化的起點。其中現代化理論認為，經濟和社會發展與自由民主體制緊密相關這是民主化成功的關鍵因素。經濟發展必然促使社會利益多元化，個人和社會群體的不同需求促使社會變革，進而產生對民主體制的訴求。

根據這種邏輯，經濟發展迫使原有社會必須要工業化、城市化、教育現代化而權力高度集中無法滿足社會經濟進一步發展的多元化需求，從而成為民主化的起點。

民主轉型的政治經濟學理論認為，非民主國家的經濟危機將會導致寡頭集團內部分裂，從而出現政治反對派。蘇聯東歐的民主化起點在一定程度上印證了政治經濟學流派的觀點。

這些國家因市場經濟改革遭遇嚴重困境，出現經濟和社會危機後，國內反對派對原有政治體制合法性進行挑戰

進而加速了原有體制解體和崩潰的步伐。但是民主化的起點並不必然走向自由民主體制的終點。俄羅斯的民主化過程表明，經濟發展和經濟危機引發了政治體制不穩定，但是卻走向新型的威權主義。

因此，政治轉型流派認為，經濟發展或經濟危機並不必然與民主政治聯繫在一起，雖然經濟發展或者經濟危機催生政治不穩定但同時也會「侵蝕民主體制」反而朝著更加官僚化的威權體制發展，甚至導向更加專制的軍政府和一黨體制。

對於結構主義/馬克思主義而言，統治精英內部的分裂並不必然導致民主化民主體制是社會階級之間權力的均衡狀態。是否走向民主體制由統治階級和被統治階級之間權力如何分配來決定。

因此，新型中產階級並不一定願意形成制約國家的力量，反而有可能順從甚至積極支持威權體制。

例如，20世紀70—80年代的韓國，中產階級、大財團、大財閥依然要依附於軍政府體系。銀行、財閥成為維護軍政府統治的強有力的聯盟力量。從民主轉型的結果來看，大多數蘇聯加盟共和國並未走向自由民主體制。

麥克福爾認為，蘇聯各個加盟共和國的政體轉型基本顛覆了以前對民主化的認識。這是因為各個加盟共和國當權者及其挑戰者處於一種不均衡的權力分配中進而形成了「非合作性轉型模式」。在這一轉型中，如果民主派佔據優勢那麼將完成民主轉型

如波蘭和匈牙利;如果舊制度掌權者完全處於優勢，那麼將仍然保留專制體制如哈薩克、土庫曼及白俄羅斯;如果舊體制掌權者和民主派挑戰者勢均力敵，權力分配相對均等，那麼這類國家的民主轉型就會「卡」在自由民主體制和專制體制中間，如俄羅斯和烏克蘭。

斯蒂文·列維斯基和盧肯·威將這種「卡」在民主化道路中間的體制定義為「競爭性威權主義」。 競爭性威權體制雖然具有自由民主制的主要特點如定期的選舉且在總體上看選舉程序沒有大規模公開造假，但執政黨卻對競爭性政黨及其支持者進行恐嚇，阻止他們獲得媒體支持，甚至動用國家機器逮捕、驅逐甚至暗殺反對黨領導人。

然而這種違反民主精神的做法卻是在「合法」的程序上進行的 從本質上而言「競爭性威權主義」利用民主程序鞏固了舊有的專制體制， 但又不像舊有專制體制那樣完全不遵守民主程序。

「競爭性威權主義體制」不僅僅是從專制體制向自由民主體制過度時才會出現已經建立自由民主體制的國家也會衰敗到這一體制

因為當政治或經濟危機引發社會危機後，新任領導人可以通過民主程序獲取國家最高權力，進而破壞自由民主體制的規則，形成事實上的專制體制。藤森統治下的秘魯和查韋斯統治下的委內瑞拉即是如此。

由自由民主制衰敗而成競爭性威權體制，在本質上和納粹德國不同，因為這種體制依然在形式上必須合法地遵循自由民主體制的規則。

這些國家的政體變革表明，民主化並不一定出現民主體制，民主與民主化是不同層次的概念。歷史並未從此「終結」。在原蘇聯東歐國家的民主化進程中，無論最終形成了自由民主制國家、競爭性威權體制國家，還是重回專制體制的國家，它們在總體上保持政治穩定

社會經濟依然在不同程度上繼續發展，這與原來這些國家具有比較完整的經濟體系，舊體制掌權派和挑戰者在總體上能夠形成妥協，國家政權及社會並未被極端左翼或右翼勢力控制等因素緊密相關。中東北非國家的民主轉型則沒有這麼幸運，它們的民主化剛剛開始就陷入宗教控制或者無政府狀態。

2 民主與民主鞏固的失敗：中東北非民主化

在「民主和平論」的影響下「促進民主」成為美國外交決策的重要理論指導 「9·11」事件後，美國發動第二次海灣戰爭。美軍在伊拉克直接推翻了薩達姆·海珊的獨裁統治。

2010年，「阿拉伯之春」進一步改變了中東北非的政治秩序。長期統治突尼西亞的本·阿里被迫流亡海外、埃及的穆巴拉克鋃鐺入獄、 利比亞的卡扎菲政權在北約軍事打擊下徹底崩潰、敘利亞反對派與阿薩德政權展開了你死我活的內戰。第二次大戰後日本在美軍佔領下從軍國主義成功轉化為自由民主體制的經驗

並未能夠在伊拉克重複， 反而讓美軍陷入戰爭泥潭而不得不從伊拉克倉促撤軍「輸出民主」理論認為，通過國際壓力和外部環境，可以在非民主國家建立起自由民主制度。這主要通過三種方式實現：傳染/多米諾骨牌效應、控制和准許。

傳染效應是指從地理角度而言，當一個國家開始民主化後，就會成為這一區域其他國家「民主化的傳播源」，民主化就像傳染病或多米諾骨牌一樣，迅速向周邊國家傳播。歷次民主化浪潮尤其是「阿拉伯之春」就印證了這一觀點。

「控制」是指通過國際壓力，無論是軍事佔領還是國際制裁，直接促使非民主國家領導人放棄獨裁統治而實現民主化。第二次世界大戰後德國、日本及南非的民主化就是這種形式。「准許」是指通過國際壓力、國際援助或者建立安全聯盟迫使非民主國家接受民主原則

建立一套適應民主規則的政治、經濟和社會體系，進而逐步完成民主化的各項議程。例如，1998年後，國際貨幣基金組織以經濟援助為交換手段，迫使蘇哈托放棄獨裁統治，印度尼西亞從此向民主體制轉變

歐盟要求土耳其按照民主原則改造其政治、社會體系，作為土耳其加入歐盟的條件。「輸出民主」並未促使中東北非地區出現自由民主體制國家，反而打破了這一地區原有的政治平衡和勢力均衡狀態。由於出現巨大的權力真空，該地區因此處于軍閥割據混戰的狀態，並最終促使了「伊斯蘭國」異軍突起。

輸出民主並未給中東北非地區帶來和平，反而讓歐洲面臨前所未有的難民危機和恐怖主義壓力直接威脅到歐盟的安全與穩定。鞏固民主需要五大國內要素：

(1)政權在地理、憲法和政治傳統上具有合法性;(2)各方都能接受和遵守民主規則;(3)反對黨能夠接受政策約束(4)較低的貧困程度(5)不同種族、文化和宗教之間分歧不大，並且能夠相互尊重。

根據這五大要素，中東民主化失敗的根源是國家建構和民主體制建立的順序發生錯誤。亨廷頓認為，國家重要政治分野，不在於政體形式，而在於政府有效性。

這裡的「有效性」是指能夠在多大程度上保持國內政治和社會穩定。國家不但能夠合法使用暴力，而且能夠超越宗教、黨派、利益團體形成有效的現代治理機制。雖然蘇聯東歐國家中有很多民主化不徹底或者重回專制體制，但這些國家並沒有失敗，其主要原因就是國家建構先於民主化進程。

第二次世界大戰後，美國將日本從軍國主義改造成自由民主體制，成為輸出民主最成功的例證，不過當時日本已經完成現代國家建構，而且是在此基礎上進行的民主體制改造。但中東北非國家在擺脫殖民統治和獨立建國後，由於美蘇冷戰的需要，在兩個超級大國的外部支持下，紛紛建立起強人政治。

根據馬克斯·韋伯的傳統國家向法理國家變遷的「三階段論」 這種強人政治本應成為「魅力型領袖」階段，即通過創造出新文化徹底根除傳統社會中因為種族宗教帶來的分裂因素，從而實現從傳統國家向現代國家的建構過程。

然而這一區域的強人政治是依靠外部軍事支持和內部暴力震懾來維持的軍事獨裁體系，缺乏對法律權威的服從和對規則的遵守。現代文明並未取代傳統的宗教和種族意識，國家認同沒有代替種族、宗教認同。由於坐擁優越的地理位置和豐富的自然資源

這一區域的獨裁政體通過外援或者石油資源即可解決國家財政支出，並不具有建構完整的現代國家經濟體系的動力。很多民主理論信奉中產階級是維護民主體制的中堅力量，但亨廷頓認為中產階級是政治變革的主要力量。當中產階級並未完全世俗化、宗教認同先於國家認同時

一旦中產階級和宗教勢力，例如當政治伊斯蘭主義和民主相結合後，宗教動員就會代替國家動員，這將對現代國家建構造成毀滅性打擊 這就是為什麼在「阿拉伯之春」中，中產階級成為突尼西亞和埃及專制統治的主要社會力量的原因。

這種環境下，民主體制優先於國家建構，其結果就是社會陷入混亂、領土陷入分裂，國家進入無政府狀態。

當這些國家陷入長期內戰和分裂後，社會各方希望通過強勢集團重新穩定社會極端宗教勢力滿足了這一需求，並由此而成為「伊斯蘭國」建立的社會基礎。

當國家內部缺乏鞏固民主的各類要素，缺乏法治傳統和國家認同，當國家建構並未完成的時候，外部軍事佔領、國際制裁或者通過政變等扶植新的統治者強行在這類國家建構民主體制必然會導致國家失敗。

當極端宗教勢力取代國家成為社會動員的唯一力量，國家和社會的關係就變成了國家和極端宗教相融合，其結果不僅僅是民主的失敗和國家的失敗，它們還會生產出與現代文明格格不入的極端宗教主義怪胎。

輸出民主的結果是打破了原有脆弱的政治平衡，使這些國家從此走向混亂或者出現超越極權主義的恐怖國家形態 「阿拉伯之春」後混亂的中東及「伊斯蘭國」的崛起，標誌著輸出民主的失敗。

3 民主發展與現代治理：美國民主的否決體制

當代西方民主出現了一定程度的困境，主要體現在兩個方面：輸出民主的失敗和西方社會自身的治理問題。

與歷史上的歷次經濟危機相比，2008年的美國金融危機並不是最嚴重的一次，卻成為當代美國民主困境問題的引爆點;隨後發生的「佔領華爾街」運動標誌著美國社會因嚴重的經濟不平等而引發社會抗議運動

奧巴馬醫改加劇了民主黨與共和黨在國會內以及與總統之間的爭鬥，成為當今美國政治極化的標誌。而2016年總統選舉，唐納德·特朗普(DonaldTrump)參選引發的「黑馬」效應，將長期以來因「政治正確」而壓制的社會矛盾話題全部點燃。

福山認為，美國民主體制出現了「衰敗」， 雖然他依然堅持其「歷史終結論」，但不得不承認美國民主自身已經出現嚴重問題。 美國民主的困境或者說民主「衰敗」，本質上是民主政治與現代公共治理出現了矛盾和問題

主要體現在以下五個方面：麥迪遜式共和體製造成的行政僵化;通過立法程序來實施行政權力導致的黨爭;聯邦稅制與貧富分化;福利國家與「美國夢」;國家間經濟競爭。

(一)麥迪遜式共和體製造成的行政僵化

美國獨立戰爭剛剛結束後，在如何建構美國政體方面，聯邦黨人和反聯邦黨人展開了一場大辯論。美國建國之父並不相信純粹的民主能夠帶來國家統一與繁榮。聯邦黨人認為，在任何一個社會中，派系之爭是不可避免的。因為它是建立在利益、意識形態和情感基礎上的。

聯邦黨人一直不斷強調的一點是「共同利益」和公共利益。公共利益是保證公民自由的基礎，保衛公共利益是需要依靠有效率有權力的政府，因此必須要建立起強大的中央權威。強大的中央權威與權力相互制衡並不矛盾

高權能和高效率的政府並不意味著一定是專制政府。聯邦黨人認為，黨爭(faction)會導致國家分裂(美國南北戰爭就是黨爭的產物)，而解決黨爭的辦法就是建立一個強大的聯邦政府。強大的聯邦政府並非專制政府

因為可以通過權力制衡的方式來防止其走向專制。聯邦黨人認為，只有強大的中央權力，才能更好地保證公民的自由。當今美國聯邦政府擁有的強大中央權威，已經遠遠超過聯邦黨人的預想。

由於美國幅員遼闊，社會管理必須依靠一個強有力的聯邦體系，所以促使美國朝著獨立於立法監督之外的大行政方向發展。戰爭、國際捲入、經濟危機等因素都支持行政獨立於立法控制這一主張，從而使得美國聯邦官僚體系越來越龐大。

美國行政體系內部也徹底接受了麥迪遜式共和體制理念的影響：為了防止某一個部門過度擁有權力，必須設置一個新部門形成一種制約。例如，在美國聯邦政府層面，一共擁有65支獨立的聯邦執法體系。

聯邦執法權力被不同機構分割，雖然形式上各司其職，但在執行時職能交叉從而造成巨大的行政資源浪費。

麥迪遜式共和體制與預算為主導的政府管理體系相結合，造成的結果是一旦新機構成立就很難被撤銷。龐大的官僚機構需要巨額財政支持，政府預算由此逐年遞增。

國家行政權力被眾多部門詳細分割，雖然能夠實現機構內權力的相互制衡，但也造成職能重疊和機構臃腫。有利益的時候，機構之間你爭我奪;需要負責任的時候，卻互相推諉。

例如，不同執法機構各自建立了屬於自己的情報體系，使美國一共擁有16個不同的情報部門。為了獲得更多預算和權力，各情報機構長期以來缺乏統一協作機制。

「9·11」恐怖襲擊之前 很多執法和情報部門已經獲得相關信息，但是機構臃腫且互相推諉，導致慘劇發生。「911」事件暴露了美國行政機構長期存在的弊端。這種既要擁有強大行政權力，又要通過設置機構來互相制衡的行政體制

在對待突發性事件時候，缺乏靈活應對和統一協調的機制。麥迪遜式行政體制構造了龐大臃腫的官僚體系，在應對現代複雜社會管理，尤其是應對全球化競爭和非傳統安全挑戰方面越來越僵化。這種僵化並非民主的結果，而是制衡民主的結果。

(二)通過立法實施行政：政治極化與利益集團

福山認為，聯邦行政權力急劇擴大，同時又為了防止專權而設置繁冗的機構和程序，使美國政治體制隨著時間推移而發生衰敗，因為其傳統的制衡體制日益深化和僵化。

由於政治極端化越來越尖銳，這個去中心化的體制越來越無法代表大多數人的利益，反而讓利益集團和活躍組織擁有過度影響，但它們加起來並不等於代表最高權力的美國人民。

只有通過複雜的官僚機構保障，才能實現強有力的中央權威和權力制衡。因此威爾遜認為，美國政治史不是一部行政發展史，而是一部立法監督史;不是改進政府組織的歷史，而是推進立法和政治批評的歷史。

為了防止強大的總統制走向絕對專制體制，美國總統行政決策被法令化，公共決策不是通過行政命令而是通過法案的方式推出。尤其是冷戰結束後，在缺少外部強大競爭對手的狀態下，美國越來越強化通過立法來實施行政的模式。

這種機製為黨爭、為利益集團把持和影響公共議題提供了政治機會，社會抗議成為弱者唯一的武器。民主的本質是競爭性集團之間的妥協，三權分立的本質不是三權對立，而是實現三權制衡下的合作。

美國一旦出現社會危機，聯邦政府擁有絕對權力對社會實施高效的行政權威而當社會處於平靜，同時又缺乏外部威脅的時候，黨爭又開始影響聯邦政府的行政效率。這種行政決策法令化的決策模式，為「否決性體制」奠定了基礎。

美國國內重大公共政策都受制於這種決策模式。這些年，在醫療、教育、移民反恐、涉及嚴重倫理問題的科技研究等領域，總統行政權力受到極大牽制，嚴重影響了聯邦政府行政效率。例如當代美國最受爭議的社會問題之一就是昂貴的醫療費用。20世紀60—70年代，美國初步建立起完善的社會保障制度

尤其是自1965年起建立針對低收入者的醫療補助制度，美國社會從此有了政府補助的醫療保障。這一時期，美國社會收入相對均等、醫療費用合理。但是自20世紀80年代初里根實施新自由主義改革後，美國醫療體系全面私有化。

醫療集團、製藥公司和商業保險公司三大集團形成了穩固的利益鐵三角關係急劇推高了醫療費用。商業集團鐵三角成為「政府—國會—利益集團」傳統鐵三角關係中的一角。高額醫療費用不但給個人，同時也給聯邦政府與州政府帶來沉重的財政負擔。

沉重的醫療負擔推高了企業成本，並由此而成為美國製造業外流的主要原因之一。20世紀90年代柯林頓總統時期是美國冷戰後經濟增長蓬勃的時代。柯林頓政府曾嘗試進行醫療保險制度改革，但在利益集團的巨大壓力下，這種嘗試剛剛進行就被迫叫停。

小布希執政八年間，美國的重心被放到對外進行反恐戰爭上，只有部分地方政府如馬薩諸塞州進行了醫療改革嘗試

再加上共和黨的傳統理念是堅信自由主義經濟學，醫改更是遙遙無期。奧巴馬上台後，把醫療改革作為其競選時承諾「變革」的主要工作之一，力圖建立全民醫療保險制度。

實際上，奧巴馬的醫改藍本參照的是馬薩諸塞州醫改的經驗，也就是共和黨人羅姆尼任馬薩諸塞州州長時推行的醫改方案，而羅姆尼與奧巴馬在2012年總統大選中是競爭對手。也就是說，奧巴馬用的是共和黨人的醫改方案作為其改革藍本。然而，奧巴馬醫改成為美國兩黨政治鬥爭的核心。

2013年10月，兩黨就醫改問題的鬥爭達到了頂峰，共和黨控制的眾議院和民主黨控制的參議院未能就醫改達成一致，暫停對聯邦預算進行撥款，結果導致白宮不得不臨時關閉聯邦非安全部門。

奧巴馬醫改方案將兩黨政治推向極端化。福山認為，民主政治不是用來結束衝突，而是要通過商定規則來化解和減少矛盾……好的政治體制減少潛在的極端化，鼓勵出台代表最廣大人民群眾利益的政治方案。當極端化碰上了麥迪遜式的制衡政治體制，後果尤其具有毀滅性。

正是這種制衡政治體制，迫使總統行政決策法令化。總統的任何重大社會公共決策，都要以法案的形式通過才能實施。

「在美國歷史的較早時期， 一旦某個政黨取得支配地位，這個體制就會被用來平抑多數人的意志，迫使它給予少數群體更多關注。但是自20世紀80年代以來，隨著更加平衡更多競爭的政黨體系出現，美國體制變成了通往僵局的靈丹妙藥。」

實際上，美國醫改的核心，本應該是打破因大規模私有化而造成的醫療、製藥和保險業形成的利益集團，真正降低醫療費用，而非通過增加聯邦支出和增加中產階級稅收來補貼醫療保險。無論兩黨如何爭鬥

其爭論的焦點並不是要打破這個鐵三角利益集團。利益集團正是利用行政決策法令化的制衡體制，輕而易舉使改革偏離初衷 而「近來國會在立法設計上的變化，強化和擴大了有組織者的優勢」， 進一步為利益集團影響政府決策提供了便利條件。

2004年 美國政治學學會發布了「不平等加劇時代的美國民主(美國政治學會特別報告)」。該報告認為， 美國國會內部的新發展更加精準地把政府的好處發放給了狹窄的小團體。

由於兩黨已經兩極分化為衝突加劇的部落，國會多數黨把更多的國防合約、交通資金、高等教育機構的轉向撥款及其他項目等，留給了本黨人士控制的選區國會議員則進一步將流入自己選區的政府資金，注入投票率更高和給自己提供最大支持的特定選區。

這種決策方式會造成嚴重問題。例如，F-22「猛禽」戰鬥機是美國最先進的第五代隱形戰鬥機，其生產本應該是一種高度集約化的系統工程。但是，為了讓國會順利通過F-22戰鬥機的採購預算

迫使F-22戰鬥機製造商將零部件的生產分散到20多個州，這不但增大了戰鬥機的製造成本

而且由於零部件生產地過於分散出現質量控制難題，使得F-22戰鬥機的維修費用非常高，出現了「造得起，用不起」的矛盾。從美國國家利益的角度來講這種利益集團和國會的「豬肉桶政治」在一定程度上影響了美國的國家安全。

否決性體制和「豬肉桶政治」這兩種極端政治行為影響了美國的行政管理能力政府本應該成為超越利益集團、維護國家利益的最高權力組織，但現實是利益集團約束甚至綁架了行政權力。

聯邦黨人在最初「頂層設計」時所擔心的黨爭變成了現實。機構間相互制約本應防止政策出台過於專斷，在實際中卻走向了另一個極端。因此 福山才認為「如果美國改成更為統一的議會制，許多這些問題將迎刃而解」。

(三)聯邦稅制與貧富分化

1862年，南北戰爭時期臨時實施了聯邦個人收入所得稅制度，1913年美國正式確立了這項稅收體制。個人所得稅從此成為聯邦財政的主要來源，也標誌著聯邦政府將國家權力延伸到美國境內的每一個自然人。

根據美國有線電視新聞網(CNN)報道，2014年美國聯邦財政總收入達到歷史新高，其中80%來源於個稅(其中46.5%屬於個人收入所得稅33.5%屬於社會安全保險)。

以加利福尼亞州一戶收入16萬美元的家庭年為例，在扣除聯邦稅、州稅、社會安全保險及401K(政府擔保的養老保險)後，家庭凈收入只剩下9.28萬美元。48%的家庭年收入被聯邦政府和州政府拿走。而2014年聯邦財政支出中

用於支付社會安全保險的比例只佔25%，用於支付老年醫保(Medi-care)、醫療補助(Medicaid)和其他健保的比例達到25%。雖然美國經濟開始重新增速，但是2014年聯邦財政赤字依然達到4830億美元。

從上述數據可以看出，由於享受不到醫療補助保險，美國中產階級個人賦稅額和回報率嚴重不成比例。

由於美國企業稅很低只佔據聯邦財政收入的7.9%。而製造業外流，損失的不僅僅是就業率，同時在一定程度上還有聯邦稅。

在其他條件不變的情況下，失業率意味著聯邦財政收入降低，社會福利支出增大，進而聯邦財政赤字增加。在這種情況下，聯邦任何增加支出的計劃，只能從中產階級家庭攫取

因此，中產階級對於稅率的任何變動都極其敏感。這也是為什麼奧巴馬醫改遭到了巨大社會壓力的重要原因。聯邦政府用于軍費、反恐的開支逐年增加，同時又增加了巨額社會福利支出

中產階級背負著越來越沉重的賦稅壓力。另外，根據法國經濟學家皮凱蒂的計算，2012年美國1%的人口掌握了25%的國家財富。美國中產階級的工資很多年沒有上漲。由於貧富差距逐漸拉大，社會階層開始固化。

雖然20世紀60—70年代的民權運動打破了美國看得見的種族藩籬，然而財富不平等卻加劇了看不見的種族和階層隔離。例如，通過學區制，根據財富的擁有程度確定公立學校的質量和入學標準，使得低收入者永遠處於社會最底層。

美國政治評論家查爾斯·默里(Charles　Murray)認為 早年美國根本沒有階級意識，富裕階層並非高高在上，甚至直至20世紀60年代在紐約、費城、波士頓等城市，中等收入群體還和富人住在同一高級住宅區中

當代美國「機會平等」的立國根本被打破，問題不在於貧富差距，而在於出現了階層固化導致的階級意識。富裕階層逐漸脫離美國平等社會，並且出現了對普通美國人的傲慢和不屑一顧。

社會觀念的變化比貧富分化的現實更能加速社會分裂，默里稱之為美國社會的分崩離析。從這個意義上來說，「我們是99%」這種佔領華爾街運動，與其說是抗議財富不均等和機會不平等，不如說是抗議富裕階層逐漸對自由平等傳統的不尊重，這也是「特朗普主義」產生的重要社會根源。

(四)福利國家和「美國夢」

奧巴馬醫改的社會阻力表面上來源於增稅，本質上則是福利國家和「美國夢」的對立。早期美國是通過先民辛勤勞動建立和發展起來的，美國立國和發展的源泉是「不養懶漢、勤勞致富」。

在新大陸勤奮開墾與工作，從此告別饑荒、疾病、貧窮，同時免於宗教迫害和政府干涉，這是「美國夢」的核心。因為美國國土面積廣大、勞動力短缺，因此勞動力價格非常昂貴，任何身體健康的人不需要依靠國家福利就能保證基本生活。

這也導致美國是西方發達國家中福利水平較低的國家。20世紀80年代新自由主義政策改革後，原有部分公共事業部門被大規模私有化，尤其是美國醫療系統大規模私有化以後，助推了美國醫療成本急劇上升。

社會福利的本質是「救急不救窮」。 雖然富蘭克林·羅斯福逐漸開始建立社會福利體制，林登·約翰遜總統實施「偉大社會」計劃， 但美國並未成為一個「福利國家」。奧巴馬上台後，民主党進一步推動和擴大了社會福利覆蓋範圍。

據美國專門研究醫療保險的非政府組織「美國家庭」(Families　USA)統計，目前有1/5的美國人使用醫療補助保險，醫療補助保險本應該是維護美國貧困家庭穩定的基本保障，然而每一個州都出現騙保情況。

此外，1/6的美國人依靠「食品券」生活， 而「食品券」由聯邦財政負擔。由於聯邦制的結構，地方政府為了加速本地零售業發展 甚至鼓勵本地居民申請「糧票」，從而進一步加劇了聯邦政府的財政支出。

民主黨支持的擴大社會福利政策， 在一定程度上有違美國保守主義傳統。「茶黨」出現的直接原因是奧巴馬醫改引發的稅收爭議。 保守主義者越來越對美國走向福利國家(或保守主義者稱為的「社會主義」國家)而擔憂。

同時，因反恐需要通過的《愛國者法案》、因「斯諾登事件」暴露出的對本國公民大規模監聽醜聞、奧巴馬政府在控槍問題上的支持態度

以及長期的「政治正確」而無法自由表達保守主義的政治觀點，讓越來越多的保守主義者感覺來自聯邦過於強大的權力，他們認為聯邦權力已經損害了美國人民的自由。

保守主義者對共和黨在這些問題上對民主黨沒有表現出足夠的抗衡能力非常失望。美國政治出現了奇特的現象：在聯邦層面，兩黨政治極化引發的黨爭不斷加劇

但在社會層面，保守主義者卻認為共和黨無力抗衡民主黨。這種現狀的本質是黨派利益紛爭忽略了來自於民間尤其是保守主義的意識形態需求，因此特朗普變成了一匹黑馬。

他代表了一批曾經支持共和黨，但又對共和黨相當失望的保守主義群體。無論特朗普是否能夠成為共和黨總統候選人，或者能否贏得總統大選，其本身已經成為共和黨衰落的標誌。現代美國的核心問題是民主被黨爭利用

麥迪遜式的民主製成為激化黨爭的體制根源。此外，正如在國際關係領域爭論美國是否「衰落」一樣，僅僅就美國民主發展本身，很難簡單定義美國民主體制是否「衰敗」。

是否「衰敗」不完全取決於美國民主本身的發展，更取決於其他非民主國家或者民主程度不發達國家的政府績效。

民主理論通常將民主與富裕、民主與發展聯繫在一起，但是中國、印度等新興經濟體快速崛起，尤其是在2008年，中國經濟的繁榮與美國陷入金融危機形成了鮮明對比

作為發展中國家的中國反而在美國陷入金融危機時對其出手相助。這種不同制度對於經濟發展的作用在在一定程度上修訂了民主理論的常識。這也引起了對西方民主的反思。

4 結論

在前蘇聯加盟共和國的民主轉型中，俄國民主化走向了「競爭性威權體制」、白俄羅斯、哈薩克、烏茲別克則重回專制體制;「阿拉伯之春」後的中東北非徹底陷入前所未有的內戰分裂與極端宗教主義統治之中;美國麥迪遜式的共和體制在全球化時代陷入公共治理困境。

這三種類型的民主困境分別代表了民主與民主化、民主與民主鞏固、民主體制與現代公共治理所面臨的矛盾。民主是民主化的目標，民主化是實現民主體制的過程

民主體制是一種非常精緻且需要隨時調整的政治體制。民主鞏固需要國家建構先於民主體制建立，只有如此，才能夠為民主體制奠定基本的國內政治與社會基礎

否則，很容易陷入混亂，進而導致分裂和失敗，甚至出現內戰或超越極權體制的極端宗教統治。麥迪遜式共和體制在設計之初就為政治極化埋下種子。冷戰後美國缺乏外部軍事威脅，由此導致國內政治優先於外交政策民主的低效率導致重大公共議題爭吵不斷。

而當美國兩黨政治極化不斷加劇時，中國等新興經濟體卻在快速發展，從而引發了對中國模式(或中國道路)的爭論。

如中國的成就是依靠威權主義，還是從過去高度集權模式向精英統治和大眾民主平衡點轉換的結果?

事實上，民主制度本身與發展並沒有直接因果關係，富裕國家通常是民主國家不是因為民主體制是專制國家經濟發展的結果，而是民主體制更容易在富裕社會中生存。

當代美國政治極化並非是由民主體制「衰敗」引起的，其在本質上是傳統的麥迪遜式權力制衡原則與現代更為複雜的公共治理之間的矛盾，從而在現實中出現了走回亨廷頓式「強政府與有效治理論」的趨勢 (注釋略)

（作者系北京大學國際關係學院比較政治學系助理教授）