我國行政區劃改革方案研究(二)

通過以上對我國行政區劃的對比分析。我們知道，我國目前的行政區劃不盡科學和合理，存在很多問題。總的來說，主要有三點：一、省級行政區劃規模普遍偏大，轄縣數目普遍過多，容易導致管理不善，尾大不掉，不利於國家的長治久安；省區之間規模懸殊過大，設置混亂；行政區域邊界犬齒交錯，破壞了自然一經濟區域的完整，容易引起邊界糾紛，不利於安定團結；^[18]二、管理層級太多且複雜，造成管理成本上升，極大地浪費了行政資源，加重社會負擔；三、行政區劃層級、名稱設置混亂、含糊、複雜，給管理和相互交流往來造成了困難，市制設置問題尤為突出，尤其是「市領導縣市」體制的弊端日益顯現。因此主張縮小管理規模、減少管理層級，並使其統一規範，提高管理效率。

我國的行政區劃問題，主要表現在管理層級過多和省級區域管理規模過大，以及市制混亂等問題。如果仔細研究就會發現，這些問題其實是交織在一起的。省的規模過大和縣、市數量的過多導致了地級市和市管市體制的出現。這二者的出現導致了行政層級的進一步增加和市制的更加混亂。社會發展水平的低下和地方自治發展程度不高造成城市職能錯位和鄉鎮建制的增加。

根據我國行政區劃體制的問題和社會的發展趨勢，我認為行政區劃改革應本著「小政府、大社會、統一、規範」的指導思想進行和展開；其具體方案為「分省、撤地、並縣、虛鄉、協調、統一、規範」；其目的就是要減少管理層級、縮小管理規模，統一設置規範，提高管理效率，降低管理成本，有效維護國家統一，推動地方相互往來交流和積極有效的發展。

1. 調整管理規模

1）分省。省是國家的基本行政單位，一般具有三個特點：一是地盤比較大、人口較多；二是下轄若干次級地方行政單位，實行層級管理；三是省機構直面中央政府，它能代表中央管轄、領導、制約地方，又能代表地方抗衡中央。具有這三個特點的地方行政單位，不管用的是什麼名稱，實際上都是省，如美國的州、日本的縣、府、道、英國的郡等。^[19]

為什麼省級行政區劃歷來是行政區劃工作的重中之重呢？這與省的性質密切相關。省是一級行政區劃，規模較大，實力較強，獨立性相映也比較強。省級機構一般不直接和社區以及老百姓打交道，省級機構的職能是領導、管轄地方政權機構，與中央政府有相同的職能。如果不給省級機構較大的職權，難以發揮其制約和管理地方的作用；但給省級機構較大的職權，省就有鬧獨立的危險。為了防止省鬧獨立，就要將省分小。省的地盤小了，省的數量就會不斷增多，省的數量多到一定的時候，中央政府就會感到管理不方便，於是就要重新恢復大省。之後為了防止大省鬧獨立性，就要再次分省。如此，就要不斷地重複「設省、分省、重新設省」的歷史循環。^[20]我國行政區劃的歷史就充分證明了這一點。

秦朝初年，全國只有36郡。為了限制地方勢力，防止國家的分裂。西漢建立後開始著手分郡，也就是歷史上第一次分省運動。西漢初年，全國已經有60多個郡，西漢末年，全國已經有100多個郡。郡越分越多，也越分越小，實力自然也越來越小，和中央抗衡的能力也就越來越小。但是，郡的大規模增加，加上中央機構管理手段的落後，使得中央感到管理太多的郡越來越力不從心。於是，行部就產生了。所謂行部，就是行走的部，是各管一塊的中央機構。但是，時間一長，行部就坐下來不再行走了，就從中央機構變成了地方機構和區劃單位。東漢改行部為州，州其實就是坐下來的部，全國設13州，另設一個相當於州的西域都護府，每州管轄七八個郡。至此，州取代郡成為一級行政區，即今天的省。大省制度又得以恢復。

州取代郡變成省級單位以後，鬧獨立性的能力、與中央抗衡的能力當然不會比原來的郡差，於是第二輪分省運動（即分州運動）就開始了。

西晉初年（公元265年）全國有19個州，比東漢多了6個州，40年後的西晉末年（公元307年），全國的州已經增加到32個。經歷東晉、南北朝，州越分越小，越分越多，到隋朝初年，全國大約有190個州。這樣的州當然鬧獨立性的能力大大減弱了。但是，州多了，中央政府管理任務繁重，效率無法兼顧。於是，一種新的省級單位又產生了，這就是道和路。道和路在名稱上就具有行走的意思，目的當然是既要道、路發揮制約地方的職能，又不能坐下來變成地方單位。但是，行政制度和官僚體制的本性決定了道、路要變成坐省。為了防止道、路和中央抗衡，第三輪分省運動（即分道、分路運動）就開始了。

唐貞觀元年（公元627年），全國有10道，100多年後的開元21年（公元733年），道增加到了15個，多了50%。北宋時期，改道為路，公元997年，全國（不包括遼、金地域）有15路；公元1020年，全國有18路；公元1078年，全國有23路。經歷南宋，到元朝初年，全國的路增加到了180多個。道、路越分越小，越分越多，也就失去了與中央抗衡的能力。但是，老問題又來了，中央直接管理如此多的道、路，當然無法保證效率。於是，省級地方單位又變著法子復辟了，這就是元朝的行中書省。

行中書省作為中書省的派出機構，起初並不是地方機構而是在地方上行走的中央機構。然而，時間一長，行中書省和行部、道、路一樣，就又坐下來不動了，就變成行政區劃和地方機構了，就取代了道、路的省級地位。

元朝全國共有11個行中書省，加中書省的直轄區域，可以算12個省。短暫的元朝滅亡後，明朝初年改行中書省為布政司，13個布政司和南北兩京，共15個省級單位，地盤沒有元朝大，省級單位比元朝多了3個。到了清朝初年，布政司恢復為省，但已經不叫「行」省了，是地地道道的坐省了。清朝政府在蒙古以外的地區設立了23個省，另有西藏、蒙古、新疆3個特別地區，共26個省級地方單位。

行省取代了道、路成為地方單位和地方機構以後，尤其是發展成為坐省之後，當然獨立性就大大增強了。公元1911年10月10日，武昌起義爆發以後，各省紛紛宣布獨立，之後就開始軍閥割據，大省制的弊端暴露無疑。

為了防止省級地方再次鬧獨立性，要不要再次分省、縮省呢？當然要。其實這個思潮在當時就開始了。康有為曾在此之前就在《上清帝第二書》、《上清帝第四書》、《上清帝第六書》中反覆強調「廢省存道」，即「分省主張」。^[21]辛亥革命後得到梁啟超、章太炎的強烈擁護。民國元年（1912年），袁世凱政府就省制問題先後向臨時參議院提出甲乙兩個草案。國務會議根據乙種辦法制定了虛三級制之大綱。^[22]政府採納「虛三級制」方案後，康有為寫了一篇洋洋洒洒的長文《廢省議》，力陳「去府存省道」之必不可行。^[23]康有為府縣二級制的主張再次超前於時代，但沒有受到時人的重視。^[24]

保留省級行政建制，同時縮小省的行政區域，是國民黨在省制問題上的一貫主張。1913年3月，國民黨代理理事長宋教仁在遇刺身亡前夕演說《中央行政與地方行政分劃之大政見》時指出：「鄙意謂中國今日宜縮小省域，實行二級制，省下即直承以縣」^[25]。1916年6月，袁世凱死後國會恢復，國民黨國會議員、後來擔任內務總長的孫洪伊向國會建議，劃縮全國為50省，每省轄縣40。^[26]1928年國民政府定都南京，隨即設立了熱河、綏遠、察哈爾、寧夏、青海5個新省。1939年1月1日，又設立了西康省。1945年8月31日，將遼寧、吉林、黑龍江3省改劃為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安9省。先後形成了三次縮省運動的高潮。^[27]

中華人民共和國成立初期，縮省運動的實際進程仍在延續。到1950年，全國轄29省（含台灣省）、13直轄市（含中央直轄市和大行政區直轄市）、8行署區以及內蒙古自治區、西藏地方、昌都地區，共53個省級政區，比1949年以前多2個。此時，省級政區的數量達到了歷史最高點。^[28]1954年6月19日，中央人民政府委員會第32次會議通過了《關於撤銷大區一級行政機構和合併若干省、市的決定》。《決定》指出：「在大區一級機構撤銷之後，為了便利中央對於省、市的領導，特別是為了適應國家經濟建設的需要，合併一些省市，減少一些中央直接領導的行政單位，是很必要的。」^[29]根據《決定》，遼東、遼西兩個省的建制均撤銷，合併改為遼寧省；松江省建制撤銷，與黑龍江省合併為黑龍江省；寧夏省建制撤銷，與甘肅省合併為甘肅省；瀋陽、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長春、武漢、廣州、西安、重慶等11個中央直轄市均改為省轄市，分別併入遼寧、黑龍江、吉林、湖北、廣東、陝西、四川省的建制；省級政區一下子減少為32個。建國初期的縮省運動此時轉變為擴省運動。^[30]擴省之後，地方勢力膨脹，尾大不掉的問題隨之出現，早在70年代，美國總統尼克松就建議毛澤東把中國的省作更小的劃分，三十年過去了，不但省沒有劃小，反而各省的人口規模越來越大，實力越來越強。^[31]

最近十幾年，學術理論界建議繼續分省的呼聲又開始越來越高，有代表性的著名學者有地理學家胡煥庸教授、華東師大的劉君德教授、復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授等，政府部門也時常有繼續分省的消息傳出，如民政部部長多吉才讓、民政部地名司司長戴均良等，均對此表示支持。一些副省級城市如大連、青島、深圳、武漢等也一直有意成為中央直轄市。而在實際上，廣東省已經分出了海南省，四川省亦已經分出了重慶市。近年來，民間個各種研究更是幾乎達到白熱化的程度，網上流傳的各種《中國行政區劃圖》多達數十種，因此，許多學者認為我國行政區劃改革的時機已經成熟，主張應及時展開具體工作。

筆者認為，分省是可行的，甚至是不可避免的。但是應當充分吸取歷史上分省運動的經驗教訓。今後的分省可以說是我國自秦統一以來的第四輪分省運動。但是，不應當僅僅是歷史循環的繼續，更不應當是新一輪歷史循環的開始。因此，第一，要分就要分徹底，使之不再具有宣布獨立的能力。第二，分省要有利於減少機構和地方層級，而不應當相反。第三，分省的同時要在管理方法和管理思想上進行革命，告別金字塔式的管理傳統，建立扁平化的管理新模式，以防止省消亡後以別的名義復辟。做不到這三點，繼續分省就沒有意義。^[32]

2）並縣。縣制在我國有非常悠久的歷史，出現於春秋時期，秦統一中國後以郡縣制的形式在全國全面推行，之後歷經兩千餘年，幾經改朝換代和社會變遷，期間行政區劃變動也相當頻繁，但縣制一直延續至今。可見，縣制是我國現存各級行政區中最為穩定的一級，是我國影響最大，延續時間最長的行政區設置，有著相當深厚和廣泛的社會認同。^[33]

縣制建立之後，在漫長的古代社會，縣的數量和設置一直比較穩定，變化不大。秦朝縣制建立之初，全國設縣將近一千個。後隨著版圖的變化而略有所增減。唐時為一千五百多個。清朝末年，全國設縣共一千三百餘個。^[34]新中國成立後，縣的數量上升很快，到2003年底，全國共有縣級行政設置2863個（包括縣、自治縣、縣級市、旗、自治旗、特區、林區和市轄區），是秦朝的近3倍，唐朝的近2倍，清朝的2倍多，達到了歷史上的最高水平。即使除去845個市轄區外，其它的正式縣級建制仍達2018個，數量也是較多的。如果再加上單置的地級市282個（很多由整縣升級而來），總數就達到了2300個，較清末多出1000個。^[35]也就是說，在近一百多年的時間裡，我國凈增加了新的縣級設置1000多個，這為我國置縣之初，全國縣域數量的總和。

縣級設置過多是我國目前行政區劃的另一個明顯特徵和問題。其帶來的一些問題弊端也已經開始顯現出來。

首先，縣級設置的增加導致了行政效率的降低和管理成本的增加。我們知道，縣級設置數量過多連同省級設置規模過大是導致地級設置出現的兩大主要原因。省的規模過大，轄縣數量過多，導致省級管理任務繁重，工作量過大，有時往往無法兼顧，嚴重影響行政效率和質量。以前為了解決這一問題，我們國家就採取了增加地級設置的辦法加以應對。然而，這種治標不治本的辦法，雖解決了管理效率和質量的問題。但行政層級的增加，又極大的增加了管理成本，加重了社會負擔。使我國目前的行政成本高居世界前列。這種思路和方法是不符合科學發展觀和我國社會改革與建設的宗旨與發展方向的。我認為要根本性的解決問題，必須從源頭上入手。即在縮小省級行政區劃規模的同時，減少縣級行政區劃的數量。使各級行政區的管理規模與設置數量趨向於合理，從而徹底解決行政管理的效率與成本問題。

其次，縣級行政區的數量與社會的發展趨勢越來越不兼容。我們知道，我國現在已經進入了現代化與城市化的快速發展時期。從現在到未來的一段時間，我國將迅速實現城鄉人口的倒置。具體來說，到2020年，我國的城市人口將達到總人口的60%以上，農村人口將下降的40%以內。^[36]也就是說，未來15年內，我國的農村人口將大規模減少。屆時，我國將會有近3億的農村人口完成向城市的轉移。伴隨著這個過程，做為農村人口承載主體的縣域管理規模將會急劇減小。之後，這一過程還會繼續延續，據預測，到2050年這時，我國的城市人口將會達到總人口的80%左右，農村人口縮減到20%以內。如此，我們如果繼續維持現在的縣域數量，那將極大的浪費社會資源，加重社會負擔，這與我們建立協調社會的目標是背道而馳的。因此，宜採取科學的態度，實事求是，與是俱進，順應社會發展趨勢，減少縣級行政區的數量，調整縣域管理規模，使縣級行政區的數量與社會的發展趨勢協調兼容。

總之，我國目前的縣級行政區的數量偏多，規模偏小，加重了社會負擔，影響管理效率和質量，且與社會發展趨勢不符。是導致我國行政區劃設置整體不合理的重要原因和表現之一。有著很大的調整空間。宜儘快順應社會發展需求，著手展開「並縣」工作，科學的規劃和調整縣域數量與規模。

2. 減少區劃層級

1）撤地。我們知道，由於一系列的原因，地級設置成為我國目前爭議最大的一個行政設置層級。其重要原因是，地級市的出現主要是為了應對我國省級管理規模過大和縣級設置數量較多而採取的一個臨時性措施，在我國缺乏憲法根據。我國憲法明確規定，我國的地方政府為省（自治區）、縣（市）、鄉（鎮）三級。同時，地級設置始於80年代以後，在我國也缺乏有力的歷史根據，並且與世界慣例與潮流不符。根據對目前世界上191個國家和地區的初步統計，地方行政層次多為二、三級，約佔67％，超過三級的只有21個國家，佔11％。如印度，和我國人口相當，實行邦—縣—區三級制；美國國土面積與我國相近，也實行州—市二級制與州—縣—鎮三級共存制；日本是一個有1億多人口的大國，也只有都、道、府、縣與市、町、村二級制。在我國歷史上，秦至民國末2100多年中，290年為二級制，佔13.6％；610年為虛三級制，佔28.7％；600年為實三級制，佔28.2％；276年為三、四級並存制，佔13.0％；350年為多組制，佔16.5％。可見，自秦漢以來，多級制（超過三級以上）的年限僅有350年，占所有年份的16.5％。少層級的年代占多數，長達1700餘年。至於地級市出現後，省縣之間的層次由虛變實，地方行政層次變由省—市—縣（市）—鄉（鎮）四級組成的這種情況，這在中國歷史上從未有過。^[37]

地級市和市管縣體制的出現，使一個時代的需要和產物，在我國省級規模過大，縣級數量又過多的情況下，確實有效的解決了管理的效率和質量問題。同時也起到了發揮中心城市功能，加快城市化的問題。在歷史上是有功勞的，是起過積極作用的。但隨著市場經濟體制的確立、區域經濟的形成、城市化進程的加快，市管縣體制所產生的初始效應日趨式微，並逐漸偏離其改革初期之目標，其弊端和現實局限性越來越突出。

首先，地級城市規模小、輻射功能弱，「小馬拉大車」現象普遍存在。市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，但是，許多城市發揮不出這一作用。除省會城市和一些中等發達城市帶動力量較強外，一些工業基礎薄弱和由縣級升為地級規格的城市就很難有力量來帶動縣鄉的發展。這些地區城市化水平低，經濟社會發展相對落後，因此，所帶縣（市）的數量也較多。據2001年統計，平均每個地級市代管近6個縣市。撇開其管理幅度因素，這些城市與縣（市）同處發展初始階段，根本沒有能力帶動周邊縣區，中西部地區問題更為嚴重。即便是經濟發達的江蘇，蘇北五個地級市中，除徐州人口規模、經濟實力較突出外，其它幾個皆為中小城市，綜合經濟實力不強，集聚和輻射能力較弱，難當帶縣的重任。蘇中的泰州、蘇北的鹽城、宿遷均不足50萬人，依靠它們來轄縣，不僅僅是「小馬拉大車」，而且不符合「較大的市分為區、縣」之法律規定。^[38]

其次，地級市和市管縣體制的出現，使地縣級的矛盾加劇。本來，地級市和市管縣體制的出現，是為了統籌地方發展，培育和壯大中心城市。但隨之出現「市卡縣」、「市刮縣」的現象，這也不符合我國培養和壯大縣域經濟的精神。在地區行署領導縣時，中心城市和所在地區的縣往往就資源和項目等相互爭搶，國家工業化的政策也傾向於城市。實行市管縣體制後，中心城市更是利用其強勢地位，不斷截留省級下放的各種權力，同時下侵縣級的各種權益，縣市發展受到很大抑制。如東部沿海地區經濟較發達的福建省，除了9個地級市外，中小城市發展嚴重滯後，縣級市與縣的數量之比是14∶45，縣級市數量不僅與東部沿海兄弟省份有較大差距，（江蘇、浙江、廣東、山東、遼寧等省縣級市與縣之比分別為27∶27，22∶36，26∶45，31∶60，17∶27）同時也與其經濟地位不符。縣級城市不僅數量少，而且規模小，區域城鎮化結構呈現規模差距，這給推進福建省的城市化帶來了諸多不利因素。同時，市管縣體制往往由原來的市帶縣、工農互補異變成了重工抑農、厚工薄農。一些地方的「三農」問題遲遲不能解決，不能不說和其有一定關係。據孫學玉、伍開昌二位學者統計，實行市管縣體制之前的1980年，流向農村地區的財政凈值為正308億元，而實行市管縣體制之後，其數值即變為負數，且有增大的趨勢。在國務院再一次作出擴大推進市管縣體制改革範圍的1999年，負值竟達1169億元。再拿江蘇來說，1999年前，支農等各項支出費用基本高於城市維護支出，但2000年在投資方向和重點發生變化後，城市維護支出開始明顯增大，在總量上一舉超過了支農等各項支出費用。2001年，全省財政支出總量為782.64億元，支農等各項支出43.30億元，僅佔總支出的5.53％，比城市維護費64.54億元還少21.24億元。^[39]實踐表明，市管縣的效果也並不理想。據周一星等學者對市管縣體制影響轄縣經濟的問卷調查分析表明，在被調查的轄縣中，只有19%的縣認為市管縣對轄縣經濟發展是「利大於弊」，25%的轄縣認為「弊大於利」，另外有56%的轄縣則認為「利弊參半」。可見市管縣的體制並未受到轄縣的普遍歡迎。^[40]究其原因，非常重要而又明顯的一點就是市縣之間的利益衝突。

最後，管理層次過多，行政管理成本高。實行市管縣體制之前，行政層級由中央—省—縣（市）—鄉（鎮）四級組成，這是憲法確認的基本結構體系。省縣之間的地區行署只是省級派出的虛級建制。市管縣（市）後，省縣之間的層次由虛變實，行政層次變由中央—省—市—縣（市）—鄉（鎮）五級組成，這在中國歷史上從未有過。大量的理論研究成果表明，行政組織每多出一個層次，信息的失真失落率就會成倍增加。從科學管理角度而言，信息傳遞的中間環節要儘可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便於上下溝通，提高工作效率。市管縣體制的設計，人為地製造出一個中間層級，省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，這在信息網路高度發達和交通十分便利的今天更是不合時宜。^[41]

總之，地級市和市管縣體制的弊端已經越來越明顯，非常有必要順應時勢，在「縮省」和「並縣」的同時，將其納入到我國行政區劃改革的總體規劃中，加以裁撤。恢復我國憲法規定的省轄縣體制，提高行政效率。

2）虛鄉。鄉鎮政權是我國政權序列的基礎部分，是農村經濟建設和社會發展的組織者。它上連「國家」，下連「農民」，在農村社會政治中發揮著關鍵性的作用。因此，國家歷來都十分重視「鄉政」建設。^[42]鄉鎮機構建設和運行能否適合農村經濟和社會發展的形勢，是關係到我國政治穩定、社會安定、經濟繁榮的大事。

現行鄉鎮體制在歷史上是應該肯定的。改革開放後，撤消人民公社，鄉鎮政府在實行家庭聯產責任制、調整農業結構、振興鄉鎮企業、保證財政稅收、促進農村穩定等方面無疑是有功績的。它在這一特定的歷史時期，對於推動農村經濟的發展和社會的進步以及農村的政治、社會穩定發揮了非常重要的作用。但是時至今日，隨著農村經濟、政治改革的深化及社會主義市場經濟體制的確立，現行的鄉鎮機構設置和運行機制與當前農村發展的政治、經濟形勢不相適應的矛盾日益突出。鄉鎮政府的存在已經是弊大於利，現行的鄉鎮體制，已經明顯阻礙了農村的進步，進而影響到國家的發展和穩定。因此，我主張儘快撤消鄉鎮政府，虛化鄉鎮建制，恢復農村自治。理由是：（1）符合市場經濟發展的要求。市場經濟要求"官退民進"、"小政府大社會"，只有這樣才能形成正常的市場、健康的社會，否則，政府機構龐大，公權力橫行，腐敗嚴重，農民容易受到種種的不法傷害。所以，發達國家的鄉鎮都是實行自治的，沒有強大的鄉鎮政府。我國撤消鄉鎮政府，將有利於活躍農村經濟，有利於改善農民的生活狀況。^[43]（2）符合中國傳統和中國國情。在中國古代就有"皇權不下縣"的傳統，縣以下的農村是由家族、鄉紳治理的。在改革開放前，人民公社也只有一二十個辦事人員。那時，農村也並沒有亂。中國的基本國情是農民太苦了，農村太窮了，"三農"問題太突出了。要解決"三農"問題，就必須撤掉鄉鎮政府，代之以自治性質的鄉公所、農民協會、專業協會，從而保障農民的經營自主權，按市場規律調整農業結構，解除對土地使用、農用生產資料、金融服務等種種不合理的管制放活農民，拆廟搬神減輕農民負擔，根除地方領導的短期行為和形象工程以造福於農民。^[44]（3）符合社會改革的發展趨勢。鄉鎮是農村基層政權組織，隨著農村稅費改革的進行，農業稅業已取消或即將取消，鄉鎮政權的職能被大大弱化。再加上社會的進步和人們觀念的解放，計劃生育管理的職能也被大大弱化了。鄉鎮的職能進一步下降，管理範圍越來越有限，鄉鎮政權已經缺乏存在依據。（4）符合社會發展實際需求的需要。我們知道，鄉鎮是農村基層政權組織，而我國未來將是一個農村人口大量減少的時期。在這種情況下，農村的管理任務將大大減少，鄉鎮建制缺乏必要。（5）能極大降低農民負擔，緩和社會矛盾。鄉鎮建制的存在，使鄉鎮一級養活了大量行政人員，加重的農村財政負擔。更重要的是，鄉鎮正式建制的存在，造成大量的亂收費、亂攤派現象，極大的敗壞了社會風氣，加劇社會矛盾，影響社會穩定團結。因此，我認為撤消虛化鄉鎮建制後，這些問題都可以得到極大緩解。（6）能極大地推動深層次改革的進行。目前，我國村民自治、村主任選舉和行使職權的阻力在很大程度上來自於鄉鎮政府；從中央到地方的政府機構改革，最難落實的也是作為最末端的鄉鎮政府改革舉步維艱。如果能夠一勞永逸地撤消鄉鎮政府，無疑將極大地促進政治體制改革和行政體制改革，裨益於現代化大業。^[45]

總之，鄉鎮一級區劃建制已經越來越不適應我國社會發展的需要了。宜順應我國行政區劃體制改革的需要，撤消鄉鎮正式建制，虛化設置，使其朝著精簡、自治的方向發展，利國利民。

3. 統一設置規範

1）省級設置。我國的省級行政區有省、直轄市、自治區、特別行政區四種，名稱混亂，宜加以統一規範。具體來說，我們知道，這四種區劃設置，只有省制在我國擁有悠久的歷史，有著廣泛的社會認同，其它的都始於現當代，缺乏這種基礎。所以，我認為，在規範我國省級區劃名稱時，應該以省製為參照，將後三者統一規範為「都市省」、「自治省」和「特別省」，保留其原有的行政特徵，在名稱上加以規範，維護國家的統一莊嚴性。

2）市級設置。通過前面的分析我們知道，目前在我國，設置最為複雜和混亂的就是市制設置這一塊。在行政層級上，有直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市，還有一種如徐州、大同等所謂「較大的市」；在組成上，既有帶有廣大農村的「鄉村市」，也有切塊而成的嚴格意義上的「城市」；至於城市規模的差別就更是懸殊。總之一句話，我國的市制設置欠科學，名目繁多，城市隸屬關係複雜、混亂，城市定位不清楚，市制與國際通行規則相去甚遠等等，這些都給城市的管理、交往和給城市的長遠發展帶來很大的不便。

因此，我認為，宜順應我國行政區劃改革的發展需求，結合省地縣的改革，積極探索我國市制改革工作，規範我國的城市設置。在行政層級上，將其統一為中央轄市、省轄市、縣轄市三種；在城市區劃組成上，恢復城市的本來意義和面貌，以城立市，實行城鄉分治；在城市職能上，簡化城市職能，使其職能專一，不再負責管理農村地區的職能；在城市隸屬關係上，城市間不存在行政隸屬關係,市與市之間不行使直接管轄權,彼此做的都是本轄區市政管理工作,各市不論大小法律地位一律平等。

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