程東金：香港特區的管治困境與展望(2)

　　在大多數情況下政黨是從事管治工作最常見的組織。而香港卻並非如此。中央堅決反對政黨政治，不願意組織一個能夠同時掌控行政和立法機關的執政黨，也不容許行政長官有政黨聯繫。其考慮可能是，一個有政黨聯繫的特首，必須履行他對所屬政黨的責任，從而不能夠對中央完全效忠，使得中央不可以通過他來全面準確貫徹「一國兩制」方針。　　假如香港的行政長官是管治聯盟甚或是香港的執政黨的話，則他是否忠誠於中央是一個疑問。鑒於在整個特區的政治體制中，特首是唯一的中央與特區的接觸點和連接點，中央絕對依仗特首來確保一國兩制方針政策在香港準確落實，不能有任何差池。　　容許香港出現管治聯盟或執政黨，也意味著中央願意對政黨政治開方便之門，即是說同意讓政黨管治香港，以及接著可能出現的政黨輪流執政的局面，甚至容許反對派領導特區政府的場面發生。　　中央的基本原則非常明確，它是包括香港在內的全國的執政黨。但中央在香港卻不但不直接管治，而且不公開活動，也不參加香港的各項選舉。到目前為止，中央還沒有明確清楚作為國家的執政黨與參與管治香港的建制力量的關係。在這些根本問題沒有釐清之前，中央對管治聯盟的組成只能是處於兩難之局。而在中央未有明確表態之前，特首能夠整合建制勢力的空間亦有限。　　目前的情況是，一方面特首難以分身去從事巨大的戰略性政治結盟工作。另一方面，鑒於特首有固定的任期，因此他和他的親密戰友只代表一股短暫的政治力量。由於他的接班人和下屆政府主要官員由中央任命，特首沒有權力保證他的追隨者的政治前途和利益。相反，不少他有意籠絡的人都不時要思考他們與特首的可能接班人的關係，而避免對他毫無保留的輸誠。凡此種種，都阻礙了一個有利於新政權建設的管治聯盟的出現。　　陷入對立的行政與立法關係：行政主導流於空談　　殖民地時期，立法機關從屬於行政機關，施政效率自然有保證。之所以如此，是因為所有立法議員都是由香港總督委任，其基本任務是擁護和配合殖民政府施政。正因為立法局是殖民政府溫順的管治夥伴，殖民政府從向被殖民者展示其開明姿態，以及向國際社會標榜香港為所謂的「治理櫥窗」的動機出發，把一些原本沒有打算被立法局運用的權力交給它，特別是關乎財政資源和人事安排方面的權力。當立法機關在回歸後不再從屬於行政機關，而立法議員特別是反對派，又希望不斷擴大立法權力的時候，那些殖民地時期細碎和繁瑣的安排便成為立法會掣肘行政機關的利器，或成為立法議員與特區政府討價還價的籌碼。回歸後特區政府官員花費在遊說立法會審批通過數量眾多但甚為瑣碎的財政和人事事務的申請的時間和資源極為龐大，並因此大大減少了能用于思考、制定和推行政策的時間和空間，或者與社會各方面接觸的機會，間接降低施政效能。此外，為了大力提高立法機關為香港最重要的政治機構，英國人在香港撤退前夕，努力營造一個政府向立法局「負責」的印象，企圖為將來的特區起創製和垂範的作用，實際上要讓基本法規定的行政主導體制無法實現。　　所謂「原有制度和生活方式五十年不變」，實際上回歸後政制體制卻發生了根本變化。主要改變是立法機關脫離了行政機關，變成了獨立於行政機關的監察者、制衡者與競爭者。其結果是，特區的立法會與政府的關係既相互配合，又相互制衡。原先中央希望以相互配合為主，但實際上卻以相互制衡，甚至相互對立為主。其具體表現，則是行政與立法機關雙方對於權力灰色地帶的爭奪，權力相互制約經常陷於失衡狀態。可以說，管治困難的癥結，即在於行政立法之間不斷的爭鬥，立法過程不單緩慢，而且充滿變數，施政過程存在不少的不確定性。　　一個獨立於行政機關的立法會在幾個方面必然與政府產生難以彌補的結構性矛盾。其一，立法會具有本身的機構性或制度性的利益與觀點，自然希望得到更多的憲制權力。其二，立法會議員認為它比特首更具民意授權，也更具政治代表性和「認受性」。其三，不同的選舉安排導致立法會和特首具有不同的社會支持基礎，在施政方針和政策路線上無可避免會出現分歧。　　由此造成的結果就是，特區政府在立法會沒有可靠和穩定的多數或大多數支持。政府在立法會雖然與一些友好黨派建立了某種合作關係，但始終沒有穩定、可靠與持久的大多數議員的支持，難以實施強勢有效施政。政府的法案、財政預算案及政策方針能否得到立法會的支持，經常存在未知數。在涉及中央權力、中央與特區關係和政制體制等問題上，建制派議員對特區政府的支持是有保證的，因為他們不希望在這些事情上得罪中央。不過，涉及社會、勞工和民生事務的話，來自商界的議員不一定支持官方的立場。即使支持，往往政府也要耗費大量時間和人力去遊說，並經常要通過政治交易才能獲得他們的支持。　　由於執政黨抑或結合更為緊密的管治聯盟兩種方案都無現實的可能，我們在短期內尚看不到解決這一困境的方法。而無論如何，就算在有執政黨可以同時控制行政和立法兩個機關的情況下，行政立法矛盾也不宜化解。美國的情況便可見一斑。　　對反對派的研判與分析　　與西方民主國家的反對派不同，香港的反對派當中有相當部分人具有半忠誠反對派的性質。雖然反對派積极參与各類選舉活動，但其實他們卻表明不接受香港政制體制的合法性，立志推翻那個制度，並發動議會內外的力量衝擊它。更為嚴重的，是他們意圖否定中央所領導的中國政府的合法性。　　長期以來，港人的某些政治意識使反對派能夠擁有比新政權更高的民望和群眾動員能力。相對於建制派而言，經過長時間的經營，反對派無論在組織上和動員能力上都較為優勝。　　香港的民主發展必須兼顧多方面的需要——特別是維持中央與特區的良好關係，防止香港蛻變為反華基地，保持香港原有的自由開放的資本主義經濟體制，確保香港的穩健保守的財政政策得以延續——其發展幅度和速度不可能太快，也很難滿足港人的願望。　　最近幾年來，反對派的構成與活動形式也出現微妙變化。反對派中的溫和一翼，如民主黨，在最近一次的立法會選舉中基本盤丟失，已喪失反對派領袖黨派的地位，相應的，反對派激進一翼的力量抬頭，政治言行偏激，甚至有採用暴力的明確傾向。社民連和人民力量尤為突出。反對派激烈化的趨勢使得他們逐步失去了主流中產階層人士的支持。因為這一階層人士的特點是溫和、保守和務實，政治態度也大抵如此。在大多數人士轉變為「沉默的大多數」的同時，為了補充力量，反對派越來越以年輕人為招攬對象。可是，反對派卻無法駕馭那些任性、好鬥和鄙視權威的新成員。考察中外社會運動的發展規律，一個社會運動由盛而衰時，會出現以下現象：中產支持者退出，年輕激進分子加入，運動規模較小，行動越趨激烈，運動走向邊緣化。香港反對派是否也已經走向這一變化，仍有待觀察。　　從長期看，反對派面臨著兩個障礙，一個是理論的，一個則是實踐的。在理論建設上，反對派的民主發展理論尚停留在教科書論述和簡單的西方理想輸入階段，沒有對香港的歷史和現實進行深入分析。迄今為止，反對派缺少一位植根於香港本土而又有高超理論水平的理論家和策略家。而空洞的民主號召和承諾在香港這種高度商業化、實用主義主導的社會恐怕是沒有廣闊市場的。　　反對派碰到的最大現實障礙，是香港人普遍不接受他們為一股管治力量，不可能也不應該讓他們上台執政。港人認為他們是永遠的反對派，發揮監督和制衡政府的不可或缺的作用，並在這個認識上給他們以恰當的支持。
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