袁世凱與中國憲政
鴉片戰爭讓我們國人認識到了體制的弊端，林則徐、魏源等開明人士提出了「師夷長技以制夷」的主張，雖然對體制的改變還是「猶抱琵琶半遮面」，但它已經讓更多的人從蒙味中醒來。中國的憲政運動促發了中國社會的根本性改革，二千多年的帝制專制制度在立憲派和革命派的共同推動下轟然倒地。回顧中國立憲的歷史，袁世凱可以說是最堅定的立憲倡導者和擁護者，同時也是立憲的實踐者，為了在中國實現憲政，為了通過立憲來改變中國積弱、積貧的面貌，袁世凱把自己的官位和生命都置之度外，推動中國憲政的發展。這樣的評價或許帶有感情色彩，或許是中國傳統歷史評價觀的反應。其實作為歷史來說，作為歷史裡的各類主要人物來說，歷史和這些在它裡面生存的人物本不該帶有任何色彩，他們的活動或表現同他們的利益取向和思維方式及那一時代的特定環境有關。就如中國百年前的那場憲政革命，那些「地方主義者和中央集權者沿著相反的方向，為衰落的中國尋找出路。他們堅持各自的觀點，這加深了他們的政治分歧，並導致最終的衝突。」（1）這是一個外國人用非中國思維方式對中國歷史的詮釋，這種詮釋是理智、理性和唯美的，但關鍵就在於中國人對歷史的看待和評價從來缺乏的就是理智、理性和唯美，因此，我們對同一個歷史人物的評價存在那樣大的反差就不足為怪了。
在中國百年的憲政歷程中，我們的歷史忽略了一個最偉大的人物袁世凱，他是清末最著名的立憲派代表，他的後半生致力於推動憲政的發展和實踐，他「是一個堅定不移地去完成他準備做的事情的非常聰明的人」（2），他披肝瀝膽置生死於不顧，最終以和平的方式結束兩千多年的封建帝制專制，實現了共和憲政，使中國邁入了世界憲政國家的行列，從這個意義上說，如果用「中國憲政之父」這個稱謂來評價和定義袁世凱為中國踐行憲政所做出的功績是十分合適的。
一、出使朝鮮初識「憲政」
1882年，年僅22歲的袁世凱出使朝鮮平定壬午兵變，在這裡他第一次了解了「對手」日本的憲政概況，並結識清末狀元、後來成為清末立憲派精神領袖的張蹇，以此初識憲政。在朝鮮同各國的使節的周旋中，讓袁世凱更多、更全面，更真切地了解了西方國家的政治、經濟、軍事等事宜，也了解了各國的政治結構。
1885年，袁世凱護送大院君二赴朝鮮，這時的中朝藩屬關係更加複雜，朝鮮尋求獨立，各國伸手干涉，同這些列強國家打交道對於一個已被列強欺凌的國家來說是多麼的不易。研究、了解各國的體制和各國的歷史，各國相互的關係，以期達到維護朝鮮藩屬關係的目的。正因為袁世凱了解各國，調解得力，李鴻章
袁世凱一生雖然只出使過朝鮮，但在朝鮮的12年間他卻遍覽各國政體，交遊各國使節，為他後來的政治及外交生涯奠定了豐富的知識和經驗，並讓他深切地感到制度腐朽是國家、民族無法強盛的根源，下定決心改變制度。小小的朝鮮卻是世界各國外交的戰場，袁世凱在極其複雜的外交關係中，能夠準確地判斷形勢，為清政府提出正確的決策參考。也就是在這一時期，袁世凱同當時的英國駐朝代辦、後來的駐華公使朱爾典建立了親密的關係，而後者幫助他用非暴力推翻滿清專制統治建立共和做了不少工作。同時朝廷派給他的助手唐紹儀是在美國留學7年歸國青年才俊，這對他更多地了解西方憲政有很多的幫助。從朝鮮回國後，袁世凱已經成為堅定的維新、變法者，成為推動中國憲政的先導。
作為中國維新、變法者，袁世凱並不落後於康有為和梁啟超，而他在朝鮮的外交經歷和親身感受、實踐，更比康、粱深刻的多。1895年4月15日，康有為、梁啟超發起「公車上書」，但「上書」並沒有受到當時最高統治者的重視。同年8月2日光緒皇帝以督練新軍召見袁世凱，並垂詢變法之事，袁世凱8月20日即上呈一萬三千餘字的《遵奉面諭，謹擬條陳事件呈》，共分儲才9條、理財9條、練兵12條、變涉4條，從政治、經濟、軍事、文化等多方面闡述了改革主張，部分文稿如下：
「竊維天下大事，遞變而不窮者也。變局之來，惟變法以應，則事變乃消餌於無形。」「顧說者謂：我國聲教文物遠駕他都，何必舍己求人，輕更左制？不知孝締忠信、禮義廉恥自應恪守我法，而富國強兵之道，彼已久著成效，勢不得不參用各國新法擇善而從。」「歷觀中外各國交涉情形，萬國公法，指勢力相均者言之。處今日之勢。欲彌釁端杜外侮，舍亟求富強之道，詎有他策？且
袁世凱的變法呈文殷切厚重，不矯不飾，不虛不誇，表明了他對維新變革的深思熟慮。這時國內政治氣氛雖然還談不上「制憲」，但他卻非常關注和潛心研究各國的憲法政治，除對英國和日本的君主立憲傾注外，他更關注美國的共和憲政，他還能嫻熟地利用各國之法規來制衡該國對朝鮮的干涉和野心，使得在朝鮮的各國使節即恨又敬。甲午戰後，李鴻章會見日本首相伊藤博文，伊藤問李鴻章：「袁世凱現任何事？」李答：「小事無足輕重。」伊藤說：「以袁世凱之才，僅任無足輕重的小事，無怪無人才也。」（4）
袁世凱是最早參加「強學會」的政府官員，也是最早的發起人之一。「強學會」是當時的一些知識分子議論「各國掌故、變法強國」的組織（5），而這個組織就設在北京的嵩雲草堂，也就是當時的河南會館（我們今天叫河南辦事處），袁世凱是河南出來的官自然就住在那裡。康有為的《自編年譜》記述：「七月初（陽曆8月），與次亮（陳幟）約集客人，如袁（慰庭）世凱、楊（叔嶠）銳、丁（叔衡）立均，及沈子培、子封兄弟，張巽之孝廉.......即席立約，各出義捐，一舉而得數千金。於是，三日一會於柵子橋嵩雲草堂，來者日眾。」強學會周圍雲集了不少「太子黨」，如張之洞之子張權、曾國藩之孫曾廣均、翁同龢之孫翁孫斌等，後來軍機大臣翁同龢、工部尚書孫家鼐、總理衙門大臣張蔭恆、直隸總督王文韶、兩江總督劉坤一、署兩江總督張之洞等都參與支持。袁世凱不光在輿論上、經濟上儘力支持強學會，同時他還積极參加強學會的活動。當時袁世凱二品官實收薪俸每月不過二十兩，但發起立會時，他一次就捐銀500兩（6），相當於他兩年的工資。同時他還積極動員他人捐款，梁啟超在給友人的信中透露，「此間數日內，袁慰庭、陳仲恆諸人開一會，集款已有二千。」（7）
當時康有為上光緒皇帝的《第四書》苦於投遞無門，袁世凱主動幫助交給督辦軍務處，請求當時手握重權的榮祿代遞，由於政見原因被榮祿拒絕，但卻反映出袁世凱對維新志士的態度，康有為為此非常感激。
從1895年8月2日光緒召見並留在督辦軍務處聽候到12月8日奉旨赴天津小站督練新建陸軍四個月時間裡，袁世凱把全部精力都投入到倡導變法、維新上，把在出使朝鮮12年的所學、所得用在了變法的實踐上，也正是他的維新思想和變法觀念，受到光緒的賞識並委以練兵大任。
袁世凱在出使朝鮮接觸最多的英、美、日、俄四國中，為保住朝鮮藩屬國地位同美國駐朝使節關係鬧的最僵，但在憲政體制和社會結構上袁世凱卻最為推崇美國。美國的民主憲政制度在促進美國發展方面所起到的巨大作用給袁世凱留下了最為深刻的印象，1908年已任外務部尚書的袁世凱在回答美國記者托馬斯.F.米拉德提問對美國的印象時說：「我一直期待著訪問美國。在所有未訪問過的國家中，最吸引我的就是美國。這也許是因為在我周圍，有很多年輕人都是在美國接受教育的。但是我覺得，儘管我們兩國政府在形態上有明顯的差異，但實際上，美國比西方任何一個國家更接近我們的體制。我已經注意到，受美國教育的大清國人民，比受歐洲教育的更能容易地將他們所學到的知識運用於我們國內的管理。並且據我所知，貴國政府的基本規則也與我國政府極為相似。」（8）這也說明，為什麼中華民國建立後，袁世凱幾乎把美國的模式全盤搬到了中國的原因。
在各種史書中，儘管對袁世凱出使朝鮮的經歷敘述不多，尤其是對他在朝鮮12年閱遍世界各國政體並初有心得記述更少，但他確實在朝鮮就為後來推行憲政做好了思想上、理論上的準備。
二、督練新軍支持「憲政」
袁世凱出自淮軍，他深知中國舊軍隊的弊端和陋習，他立志用新法來督練新軍，以抵禦外辱。
「馬關條約」後，袁世凱給督辦軍務大臣李鴻藻稟函，他分析了甲午戰敗的原因，軍事上「非患兵少，而患在不精；非患兵弱，而患在無術；尤其是患者，在於軍事冗雜，事權分歧，紀律廢馳」。後面則以大量的事實，描述了淮軍在前線的各種腐敗的表現，尖銳指出，這樣的軍隊只會「滋擾閭闔」，「與務不但無補，而聞風驚擾，反為他軍之累」，「為今之計，宜力懲前非，汰冗兵，節麋費，退庸將，以肅軍紀」，「並延聘西人，分配各營，按中西營制律令參配改革，著為成憲」。（9）
「著為成憲」是袁世凱練兵之本，他強調沒有規矩難成方圓，法制要深入每個士兵的頭腦，靠道德約束、靠長官命令是不能長遠的。他到達小站後，親自手制《簡明軍律》二十條（10），並嚴於律己，一絲不苟。他要求「應募兵丁，如其秉性忠貞，矢志報國，考驗才技，果屬優長，必將不次擢用」。（11）他把練兵與變法相結合，用變法來領兵，用練新兵來促變法。1898年1月15日他在給朝廷的第二封說貼中寫到：
查五洲萬國政治法度，率皆隨時變法，與日俱新。我中國地大物博，足資富強，乃獨蹈常習故，因循泄沓，不克自振，揆時度勢，終難自存。日本變法，雄稱東亞，緬越守舊，漸就漸滅，近事之效，彰彰甚明。等於積重難返之秋，欲行改經更張之事，疑信參半，殆不啻築室而謀之道旁也。且上自廟堂，下逮各行省，欲於崇朝之間，盡革其深錮隱微之弊，亦知其難也。然中國目今情勢，舍自強不足以圖存，舍變法不足以自強，一國變可保一國，一省變可保一省。縱不能合朝野上下，一一舍其舊而圖新，而切要應行之端，要當及時。
而力求振作，似宜先遴飭二三忠誠明練督撫，姑參仿西法，試行變革，於用人、理財、練兵三大端，責其所為。不以文例相繩，不為浮言所動，期以年限，專其責成，俟有成規，再迅飭各省循法推廣。今之疆臣，每日用人為朝廷之責，理財為戶部之責，練兵為將領之責，幾若置身事外。以至近年來政治事權多歸疆臣，疆臣不肯留心人才，秉公保薦，朝廷何得而用之？疆臣不肯清查稅課，開源除弊，戶部何得而理之？疆臣不肯籌餉造械，嚴刷陋習，將領何得而練之？該疆臣籌身膺重寄，遇事諉卸，而事權之悉屬其手，雖有良法美意，奉旨飭行，往往為其所持，無論廟堂如何憂勤，如何籌劃，而卒歸於無濟。倘能嚴飭各疆臣，破其固弊之習，認真變法，實事求是，不出十年，可冀自強，五洲各國，誰敢蔑視？即我勛舊疆臣，未變擯棄，固可厚祿以養之，崇秩以榮之。至天下事非才不理，斷不宜置累卵之危，使膺國家之繁臣，而托諸仇游之歲月，以至誤國誤民並誤其身，得失利害，較然可見。
夫各國之所以富強者，不過用變法之人，行變法之政；我之所以貧弱者，不過用守舊之人，求變法之治。人與治殊，才與事違，以此望治，是欲南轅而北其轍也，必無幸矣。前陳見管，未盡欲言，故復續申其略。冒昧妄瀆，曷任悚惶，伏氣垂賢。
小站練兵期間袁世凱也沒有忘記支持強學會，當康粱變法運動達到高潮時，他委派徐世昌經常往來於天津和北京之間，從輿論上、行動上、資金上給予支持，通過同康有為、梁啟超等的不斷接觸，表示對變法事業的關切。他還同維新人士嚴復等定期相聚，在一起談論維新事宜。1898年4月，戊戌變法的重要支持者翁同龢被罷官，在路過天津時他冒險派人持函送禮，以示慰問之意（12）。戊戌政變前兩天，維新派幾位核心人物聚在一起，商議解救光緒的辦法，其中就有袁世凱的心腹徐世昌在場（13）。
袁世凱知道，擁有一支現代化的軍隊即能保家衛國，也能支持維新變革，而支持維新也是為了保家衛國。袁世凱對變法的關心贏得了維新人士的信任和鼓勵，同時練兵也取得了很大成績，海內外皆讚歎。他把練好兵視為對變法、維新的支持，並把一大批有新思想、新觀念、支持維新憲政的人吸收到自己身邊，這為後來中國推翻帝制建立共和儲備了人才。如：徐世昌、段祺瑞、馮國璋等。
小站練兵第三年袁世凱就受到光緒皇帝的親自召見，並誇獎他說：「人人都說你練的兵、辦的學堂甚好，此後可與榮祿各辦各事。」破格提升為候補待郎，這對於當時受轄於榮祿的袁世凱來說是莫大的重視。
儘管袁世凱支持康、梁維新變法，但他並不完全贊成康有為的激進做法，尤其是在對待改革的方法上。康有為主張用皇帝的「乾綱獨斷」，自上而下實行改革。而袁世凱卻是自下而上，「先遴選二三忠誠明練督撫，姑參照西法，試行改革。」「挨有成規，再迅飭 各省循法推廣。」在對列強各國的了解上，出使朝鮮他同美、英、日、俄周旋，深刻地了解各國的政治、經濟和文化（如：美國是共和體制，英、日是君主立憲體制，俄羅斯是專制帝制），對各國的行為方式了如指掌，而康、梁等人大多是紙上談兵，書本上、理論上的功夫，這也是康梁「戊戌變法」失敗的原因之一。1908年袁世凱在首次正式接受外媒《紐約時報》記者採訪時道出了他對中國社會改革的深刻認識：「我們內部的管理體制必須從根本上加以改革。但這卻是一件說起來容易做起來非常難的事情。因為它牽涉到要徹底改變甚至推翻現行體制的某些方面，而這個體制已經存在了許多個世紀，諸多因素盤根錯節地緊緊交織在一起。就民意支持的狀況而論，我感到可以肯定的是，如果給我們時間加上機遇，我們無論如何都能夠實現改革的大部分目標。」（14）
至於後來說袁世凱告密出賣維新變法，已被證明是沒有根據的臆想，同時也是康、梁為推卸其「宮廷政變」的責任對袁世凱的誣陷和攻擊。
袁世凱作為一個漢臣，在滿清家天下的朝堂上要站穩腳跟實屬不易，如稍有不慎就會招致滿清主子的猜疑，「袁世凱主動將新建陸軍併入武衛軍既可擺脫孤立無援的局面以避風險，又可得到榮祿的羽護，鞏固自己的地位，尤可以滿足清廷『集權中央』，『將主帥統轄的權力付於滿人』的做法。」因此，變法只能循序漸進，而冒進蠻幹只能適得其反，導致前功盡棄。「戊戌變法」後，儘管袁世凱受到很大衝擊，但他不但沒有放棄他的改革主張，反而更堅定了他實行憲政，制度救亡的決心。
三、直隸北洋力促「憲政」
「庚子之變」後，為了挽救危亡的國勢，慈禧無奈頒布了變法的懿旨，這一時期戊戌時的守舊派已經瓦解，而穩健的改革派成為慈禧推動改革的中堅。1901年1月10日還在逃難途中的慈禧接連頒布三道懿旨，命滿朝臣工投入變法，意欲甚急。1901年11月17日直隸總督北洋大臣李鴻章病逝，擔任山東巡撫的袁世凱接任直隸，應該說這是眾望所歸，也就是從這開始，代表「中國新政」的「直隸變法」又稱「北洋新政」就此開始。
1901年4月，袁世凱上《遵旨敬抒管見上備甄擇折》（15），計九千餘字，在總綱中他著重闡述了制度的問題，強調製憲強國，立法富民，首次提出了憲政的主張。在其它章節里還就教育興邦、實業救國、武備衛國、人才專用等提出改革方案。
在大力興辦實業、教育中，袁世凱更加重視吏治改革，他把以往官吏的陋規明白地統計出來，合成一定數額，作為各級官員的空開收入，合法按月發放，就是我們今天的「陽光工資」。這種做法收效甚佳，由以前的暗地操作，變為公開領取，「如此一轉移間，代曖昧為光明，廉吏既不病難為，墨吏更無所借口，長官不必有額外之需索，自可潔己以正人，下僚不敢作非分之鑽營，相與奉公而勤職， 幾大法小廉，而吏治可期蒸蒸日上。」（16）1901年9月14日，皇帝頒諭：「著名督撫仿照直隸奏定章程，將各項陋規一律裁軍，乃酌定公費以資辦公，務期必絕風清，認其考查屬吏，俾吏治蒸蒸日上，用副朝廷實事求是之至意。欽此。」（17）袁世凱用短短5個月時間在直隸實行了官員工資薪酬改革，不可謂不雷厲風行，立竿見影。
「欲求民督之開，非由官紳入手不可。」（18）袁世凱認為，要讓立憲搞成，要讓民眾監督，必求國民開智，而國民開智之先，必求地方官員開智。為此，他不惜大量投入，選派直隸地方官員出國考察，「此項官紳遊歷為目前行政改良之漸，即將來地方自治之基。」（19）據統計，自1905年三年間，他共派出直隸官員近百人到日本和其他國家考察，並採用先在國內培訓，出國期間要求白天參觀，晚上聘請外
1905年爆發的日俄戰爭中，小國日本戰勝了疆域巨大、物資豐厚的俄羅斯沙皇，讓滿清權臣們認識到了立憲可以戰勝專制，同時，沙皇俄國國內發生的憲政改革也給滿清極大的觸動。於是，期望朝廷師法日本實行體制改革，以達自強，改變中國任人宰割的命運，這也為袁世凱大力推動改革提供了機遇。1905年7月2袁世凱倡導並會同張之洞、兩廣總督周馥聯合奏請實行憲政（20），這是中國歷史上首次提出的憲政口號。半個月後，慈禧批准了他們的建議，並諭令「五大臣」分赴東西洋各國考察憲政，從此中國翻開了憲政的序幕。實行立憲，是康有為戊戌變法時想到但未敢提出的重大體制問題，他雖然有朦朧的設想和請求，但那也只是一種諮詢議政機構的設想，而真正提出憲政的第一人就是袁世凱，因此，說袁世凱是「中國憲政之父」絕無半點誇張。
現在各國交通，政治法度皆有彼此相因之拋，而我國政令積久相仍，日處怗危，憂患迫切，非廣求智識，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各國考察政治。現載澤等回國陳奏，皆以國勢不振，實由於上下相睽，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以為國。而各國之所以富強者，實由於實行憲政，取決公論，君民一體，呼吸相通，博採眾長，明定許可權，以及籌備財用，經劃政務，無不公之於黎庶。又兼各國相互師法，變通儘力利，政通人和有由來矣。
時處今日，惟有及時詳細甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，塗飾空文，何以對國民而昭大信。故廊清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎釐定，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以為預備立憲基礎。著內外臣工，切實振興，力求成效，俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。著各省將軍、督撫曉喻士庶人等，發奮為學，各
轟轟烈烈，又扎紮實實的憲政運動在直隸開展起來。在直隸新政中，袁世凱做了很多中國的「第一」，如：中國自行設計、施工的京張鐵路；天津的電燈、電車；北京的自來水；中國的警察；中國的證券交易所；股份制公司等等，但最主要的還是政治制度改革。
他在天津創設地方自治試點是當時憲政改革的最大亮點。1907年袁世凱在天津實踐地方自治，由基層自我管理，辦自治局、議事會、自治研究所、憲政研討會等，還改上面任命官員為民選官員，首開民選官吏的先河。袁世凱在天津制定了自治章程和選舉辦法，根據章程和選舉法，分設調查機關，調查被選人和選民的資格等諸多方面條件。他把天津分成8個選區，在民主提名的2572名合格候選人中進行初選，選出135名進入複選，最終於1907年8月18日選出30人成為天津議會議員，議長為度支部郎中李士銘，副議長為補用知縣邵廉，至此中國有史以來第一個通過民眾選舉產生的地方議會天津議會正式成立。這是中國憲政史上最偉大的日子，也是劃時代的事件，這為之後中國波瀾壯闊的憲政運動起到了推波助瀾和示範引領的作用。
袁世凱直隸新政改革非常成功，朝廷認可，各省矚目，成為全國改革的模範。「沒有一個晚晴官吏能在同樣短暫的時間內比袁世凱取得更多的改革成就。」（23）「與江蘇情況稍有不同，直隸地區是當年籌辦咨議局活動比較好的地區，只是直隸的活動並不是依靠民間的力量進行推動，而是完全由官方主導，由官方為主進行籌備，當然更顯得有條理有秩序，各項籌備更充分。」（24）
四、主持外務堅定「憲政」
1907年10月，袁世凱、張之洞這兩位手握重兵又力主憲政的封疆大吏被調入北京，入主軍機，開始主持憲政改革，袁世凱還兼任外務部尚書、會辦立憲大臣。這期間，滿清王朝又放慢了立憲的腳步，這激起了地方的不滿，各地聯名上書要求加快立憲。在形勢的逼迫和袁世凱等人的力促下清政府於9月頒布了《欽定憲政大綱》、《議院選舉法要領》、《逐年籌備政事宜清單》並宣布9年預備立憲。而在袁世凱的主持下，楊度為「五大臣」起草了《中國憲政大綱應吸收東西各國之所長》和《實施憲政程序》，還起草了《立憲清單》等憲政文件。
然而到了北京袁世凱才體會到在京做事有多難，在直隸呼風喚雨、說干就乾的做法遇到很大阻力。天津《大公報》創始人英斂之1907年到北京考察立憲，發現多數報紙內容猥瑣，賭場生意興隆，飯館藏污納垢，官員只知吃喝玩樂，處處靡靡之音。這讓他大失所望，但他所在的天津卻是一派新氣象。（25）但這並沒有泯滅袁世凱改革的銳氣和信心，在錯中複雜的滿清王朝里，他左突右沖，把自己的身家性命置之度外。
外務部就是外交部，作為大清國的外交部長，他知道如何利用列強間的矛盾來維護國家的利益，也知道唯有改革、唯有推行憲政才能使國家強大、百姓富裕。因此，在外務部不長的一年半時間裡，他極力尋求西方國家對憲政的支持，並取得了相當的效果。
「三權分立」是袁世凱推行憲政的主導方向，立法、行政、司法獨立標誌著現代政治的文明，可這對於秉持中央集權（皇權至上）的滿清政府來說確實是一項艱難的選擇，因此，制定的憲法保障皇權就成了順理成章。「各國僅以憲法為民權之保障者，中國則兼以憲法為君權之保障，當知君權不能統一，則全國必瓜分」。（26） 楊度對《憲政大綱》的解釋儘管反映了中國當時的實際，但滿清皇權獨攬的意欲卻十分明顯。因此，滿清權貴極力反對「三權分立」，並指責袁世凱借「三權分立」奪取更多的權力，把袁世凱當成他們最大敵人，並要治他死地而後快。
作為立憲大臣，在袁世凱的授意下，編撰官制局提調孫寶琦、楊士琦等人認為中央管制改革的關鍵是行政中立的原則，他們建議取消軍機處，建立責任內閣，，將來責任內閣主要是對議會負責，這樣就可以保證行政中立，但這肯定削弱了朝廷對行政的控制，當然也就削弱了滿清貴族統治集團對政府的控制，這必然也激起了滿洲貴族集團的反對和對袁世凱的仇視。為了推動改革，袁世凱主動請求滿清政府免去了自己的所有兼差，除將他多年訓練的北洋新軍交給陸軍部管轄外，還將他兼任的會辦練兵大臣、辦理京旗練兵事宜大臣、督辦電政大臣、督辦關內外鐵路大臣、津政鐵路大臣、京漢鐵路大臣、會議商約大臣等一併辭去。然而，遺憾的是，袁世凱對滿清的擁戴和對改革的努力，並沒有換來滿清貴族統治集團的理解和和解，他們不斷向攝政王施壓，要求處死袁世凱，最終於1909年1月2日把袁世凱開缺回籍養病，就此，滿懷熱情推動滿清憲政的功臣離開了中國的政治舞台。
「開缺養疾」於彰德的袁世凱並沒有「處江湖之遠」而忘記憲政，他有更多閑暇的時間來思考、總結以往的立憲經歷，以期有機會更好地推動憲政。1911年6月，辛亥革命爆發前，東南立憲派領袖張謇進京途中特地到洹上村探望袁世凱，期望他能夠重出江湖推動中國憲政，迎合進步的呼聲。在送別張謇時袁世凱說：「世凱在此請求您，能夠將學生的誠意傳達給銳意憲政的人士，讓他們知道世凱對憲政的真誠擁護」。「使支那立憲成果，將來雄長東方，則世界進化史中，袁世凱三個字，亦必能佔一特別地位矣。」（27）袁世凱當時絕非想到這些，他只知道中國救亡圖存只有依靠制度的變革，只有依靠憲政才能「人盡其用」，這也同時包括他自己。
袁世凱的離開使滿清王朝無所顧忌，還是逆歷史潮流而動，搞起了假立憲。1911年5月8日，攝政王載灃在立憲派的左右壓力下被迫宣布成立「責任內閣」並公布了第一屆「責任內閣」名單，在13名內閣成員中，滿族佔了9人，其中7人為皇族，漢族僅有4人。這個「皇族內閣」的成立立即激起輿論嘩然，全國反對聲音此起彼伏。第一屆責任內閣的構成違反了君主立憲的一般原則，違背了1908年《欽定憲政大綱》的規定，根據《大綱》原則，皇族親貴不得出任政府要職，不得擔任任何擁有政治權力的行政職務。滿清對憲政的推諉和虛假，激怒了廣大的立憲派士紳和官員，竟而導致了辛亥革命的爆發和滿清王朝的終結。
五、辛亥崛起推進「憲政」
袁世凱被起用，但他並沒有把此視為自己權力的恢復，而是藉此加速推進憲政變法，他在給滿清政府提出的6條復出條件里，前4條都是以實行憲政有關：1、明年召開國會；2、組織責任內閣；3、寬容武昌事變人員；4、解除黨禁。而另外2條只是要求總攬兵權和寬與軍費。袁世凱知道武漢新軍事變都關國家政體，憲政是解決中國和平、穩定的鑰匙。因此，他到達武漢前線後並沒有帶領北洋軍對南方軍發起進攻，而是首先派出使者溝通和談，力求在政治上達成共識，和平解決事變，共促憲政實現。在擔任內閣總理大臣的第二天，他就派劉承恩、蔡廷干為代表與南方軍領袖黎元洪談判，儘管他們在共
在南北和談中，袁世凱的北方代表唐紹儀就是一個典型的美式共和體制的堅定擁護者，這就是袁世凱暗中支持共和的最好表現，否則他完全可以用楊度去
而在此前，黎元洪、黃興分别致函袁世凱，懇其推行憲政共和，黎元洪表示：「以項城之威望，將來大功告成，選舉總統，當推首選」。（31）黃興也致函袁世凱：「以明公之才能，高出興等萬萬，以拿破崙、華盛頓之資格，出而建拿破崙、華盛頓之事功，直搗黃龍，天此虜而朝食，非但湘、鄂人民戴明公為拿破崙、華盛頓，即南方各省當亦無有不拱手聽命者。」（32）南方各省相繼獨立後，誰來領導卻出爭執，雖然擁黎、擁黃各有其人，但選舉的都是大元帥，而未涉及總統，實雙方之意，「均系虛大總統之位，以待袁世凱。」（33）據當時中國的實際，只有袁世凱有能力推翻滿清建立共和，因此，「非袁莫屬」已成國內、國外的共識。
共和大勢已定，為促滿清和平退位，袁世凱對滿清的最後主政者隆裕太后曉之以理：「自古無不亡之國，亡
如果說辛亥革命的目的只為推翻滿清那就太狹義了，因為以此為目的的革命不會給社會帶來多大變化，只能是延續兩千多年專建帝制的改朝換代。如果真正實現了憲政，即使滿清不倒，中國社會也會向前發展。而「驅除韃虜」推翻滿清的口號帶有煽動民族歧視的狹隘民族觀，這可能是革命的需要但卻不一定是社會發展的需要，而憲政的實現不管是什麼社會形態，對國對民都有益。
六、晚年困惑維護「憲政」
民國初年，萬象更新，憲政發展，如火如荼。袁世凱靠他的政治影響和實力，靠他的誠實和號召力，使嶄新的民國得以平穩發展，憲政得以貫徹實施，「三權分立」的政治格局得以運作，結社、言論、出版、集會、宗教等自由得到了充分的保障，民眾呼吸到了從來沒有呼吸過的民主自由的空氣。
1、放開黨禁。
中國政黨的出現是伴隨著憲政、革命而產生的，從1911年到1913年全國組建的政黨數量達到300多個，其中較大的政黨就有15個。袁世凱雖然自己不加入任何政黨，他以「超然總統」的姿態保持中立，但他積極支持、鼓勵政黨建立，他強調：政黨是一個自由的政府必不可少的一部分，並且需要有兩個強大的政黨，一個掌握國家事物，一個監督它的行為，一個質疑它的方法，如果一個政府強大到消滅所有的反對面，那麼就很有可能暴露出它的缺陷，在實踐中很快的腐敗墮落（37）。
作為一個「超然總統」，袁世凱表示，他擔心贏家會更關心自己黨派的地位，而不是公眾的福利。（38）因此他謝絕了孫中山作為他加入國民黨介紹人的請求，但卻推薦自己的得力部屬唐紹儀、趙秉鈞等加入同盟會。他在後來給安徽都督柏文慰的信中寫到：「惟因入甲黨則乙黨為敵，入乙黨則丙黨為敵，實不敢以一己之便安，而起國中之紛擾。鄙人今日亦曰：『以中華民國為黨』，四海之內皆兄弟，三人同行，厥有吾師。俟將來政黨真正穩固，或不能終守不黨主義，今則尚非其時也。」他自稱「全民總統」為全民服務，並對所有政黨一視同仁，這也有效地平衡了民國初年激烈的黨爭，為民初政黨政治的健康、有序發展做出應有貢獻。
政黨政治在民初的議會政治中發揮了積極作用，組黨建黨十分活躍，根據《臨時約法》議會採取一會制，即只有參議院，參議院議員由各省議會選舉生產，在143名議員中，同盟會有30人左右，共和黨有40人左右，統一共和黨有20人左右，共和建設討論會有10人左右，還有其它一些小黨。這些政黨在議會中都發揮了積極作用，在行使任免權、財政權、外交權、質問權、彈劾權等方面都秉直所言、據理力爭，如大借款案、內閣任命案等。1913年5月1日頒布《中華民國約法》後，改內閣製為總統制，又設立了眾議院，完善了兩院制，使政黨在議會中的作用發揮的更加充分。
「宋案」發生後，部分國民黨人不遵從憲政法治原則，以法律的途徑尋求解決，在真相不明的情況下悍然發動「二次革命」，違反民國法律。1912年11月，胡漢民曾要求袁世凱發布命令：「現在國本已定，如有倡言革命者，政府定予嚴辦，俾奸人知所斂跡。」（39）這也是袁世凱根據此法令解散國民黨的依據，同時「解散國民黨令」還依據《臨時約法》的規定，國務總理熊希齡做了副署，其他政黨也都支持這一法令，包括很多國民黨黨員議員。
儘管民初的政黨政治尚在萌芽，但由於政治參與的擴大，政治社團風起雲湧，經過一年多的整合形成了幾個較大的政黨，這也為民國憲政的健康發展奠定了基礎。
2、堅持言論、出版自由。
憲政的最基本點就是以憲法法律保護民眾、團體的應有的政治權利，而言論、出版自由是西方「普世價值」最根本的核心內容。從一個因言獲罪的封建專制時代，進入憲政保護的民主自由時代，「一個言論自由的時代已經來臨，所有壓迫性的法律都被廢除了」。（40）
1906年滿清宣布實行君主立憲，並解除言論管制，那時全國報刊也只有60種，可到1913年，全國各種報刊很快就發展到487種，各色人都可以辦報，僅北京首都的報紙就達100多種（41）。1912年3月，孫中山領導的南京臨時政府頒布「報律三章」試圖控制言論，1、發行、編輯人務須向內政部註冊；2、著論有犯共和國體者，停版外，發行及編輯人坐罪；3、污衊個人名譽當更正，否則科罰。由於報律遭到同盟會章士釗的批判，未能實行，這也促使了言論自由的發展，成為中國有史以來言論最自由的時期。
袁世凱以一個政治家的博大胸懷對待民初的言論自由，由於對一些問題的見解和處理存有不同，有的報紙竭盡攻擊。同盟會主辦的《民權報》竟能以《膽大妄為之袁世凱》為題連發十篇文章批判袁世凱，袁世凱也沒有對此加以干涉。1912年5月，熊希齡與銀行團簽訂墊款章程後，戴季陶發表《殺》的文章，短短四句可以看出當時言論的自由和無序，「熊希齡賣國，殺！唐紹儀愚民，殺！袁世凱專橫，殺！章炳麟阿權，殺！」公共租界以鼓吹殺人逮捕了戴季陶，但袁世凱卻囑咐唐紹儀以「言論自由，為約法所保障」，交涉釋放了戴季陶（42）。
民國年間的言論自由還有一例，即宋教仁被殺在輿論界的反映。1913年3月20日，在國會參、眾兩院選舉中獲勝的國民黨領袖宋教仁北上，準備組織責任內閣，但在上海火車站被人暗殺，23日逝世。其實，宋案與袁世凱毫無關係（43），但報間紛紛猜測與袁政府有關，一些報紙甚至點名袁世凱參與宋案。由於民國初年政府沒有報紙，也不能控制輿論，只是在《政府公報》反映政府的聲音和對宋案的處理意見：「共和國家以道德為基礎，以法律為範圍。就司法方面言之，非推究全案本末，又經法庭公開者，不得輕加論斷。就行政方面言之，非考求此案原委，實與法律違反者，不宜信口雌黃......須知刑事案件應侯司法機關判決......豈容散布浮言，坐貽實禍？」（44）從宋案中可以看出，民國初年的言論自由已有違反道德，失去控制的程度，但憲政之權力不能受到破壞，這卻表明，袁世凱對待言論的態度和寬容。
民初的輿論極為混亂，尤其是記者們最願意獵取奇聞密記，他們的記述大都不可靠（45）。政黨報紙的互相攻擊也是民國初年的一大現象，報業之間的爭鬥屢見不鮮，政治攻擊、人身攻擊、誣陷謾罵不絕於耳。1913年8月22日袁世凱在接見革命黨人張承槱時，感慨地說：「現在鬧的真是不得了，黨見橫生，黨同政異。昔日一班愛國之士，現今亦置大局於不顧。西藏、蒙古日漸危急，大局糜爛，不堪設想。恐中國不瓜分於前清專制時代，要瓜分於我輩共和民國之手......目下報紙決無正當輿論，每選一事，無論是非曲直，必要受各報一番無謂之攻擊，就是孔子堯舜生於今日，亦難免不被人笑罵。」
這足可反映出當時一國之總統的無奈。就在袁世凱欲實行「君主立憲」而頗所爭議之時，袁世凱也沒有限制言論、出版的自由，並終身捍衛了這一憲政準則。
3、維護地方自治。
中央集權是封建專制的最大特點，民國憲政所推行的是地方自治，即效仿美國之聯邦體制，而地方自治的最明顯的特徵就是分權，即中央管中央事物，地方管地方事物。袁世凱在晚清任職直隸時就在天津試行了縣級地方自治，頗受好評。《民國臨時約法》和後來正式頒布的《中華民國約法》都確定了地方自治的原則，尤其是對省級自治有更多的傾斜，並採取了省、道、縣三級體制（我們現在的省、市、縣三級體制即延續於民國初年），三級均實行自治。
為了完善地方自治，袁世凱還實行了軍民分治的改革，即各省軍事首長與民政長官分開，省級都督為軍事首長，省級民政長官為行政首長。中央只有任命軍事首長的權力，而民事首長皆由地方選舉產生，並強調「軍人不得干政」。他還頒布規章，楊民政長官之權，貶軍事都督之勢。在選拔地方縣級官員時，縣長候選人要經過行政能力等知識方面的考試，在1914年到1915年間，數千人在北京參加了考試（46）。財稅改革也中央、地方稅分收的原則，給地方更多的發展空間，這一政策後來導致了地方拒不上交中央應得稅收的情況，中央為支付龐大的財政支出，無奈實行「善後大借款」，已維持中央政府的穩定。
作為憲政的根本原則，「三權分立」的政治格局在袁世凱的敦促下發展迅速，責任內閣按照《臨時政府組織法》組成，按《臨時參議員組織法》組成的臨時參議院也開始發揮作用，在善後大借款等方面行使監督， 縣也建立了初審法院，而最高法院不僅僅是遷徙來自行政結構方面司法分配的負擔，它已經朝著廢除在華外國人免於中國法律追究的治外法權方面邁出了明確的一步（47）。
對於一些地方都督無視省議會，即使是革命派的大本營廣東都督胡漢民也否認省議會的立法權，袁世凱於1913年5月2日發布命令，告誡各地都督尊重議會：「民國成立，各地方設立議會，為該地方立法機關，與司法行政機關並重，自應切實擁護，免致紛擾，方足以昭民國尊重立法權之意。乃近日各地方每有聚眾假借名目，以武力威脅議會事情，甚至強令解散，，傷害議員，種種不法，殊於民國前途大有妨害。須知議會一經成立，苟非按照法定手續，不能取消。無論何國議會，絕不能無異議之黨派，要在改選之時於法律範圍內用和平方法，以求達目的，斷不能於議會行使職權之時，強行干涉，更不容以一部分人之私見，任意要挾，希圖破壞。」（48）這足可以看出袁世凱對立法機構的支持和關注，對憲法制度的尊重。
1914年選舉正式大總統，按照選舉法，差額選舉，當選條件很苛刻，5名候選人參加選舉，5輪選舉才選出。
由於體制的完善和社會的相對穩定，促使了民國初年經濟飛速發展，各項事業得以進步，據統計，自1912年至1916年間，民國國民經濟尤其是現代工業發展快速，1912年國內工業總產值凈增長為15.7%，1913年為19.2%，1914年為24.0%，1915年為26.1%，1916年達到27.7%，成為世界發展之最迅速的經濟體（49）。農業也得到了很好的發展，教育、衛生、金融等都恢復了秩序，長足發展。教育是袁世凱最重視的，在直隸時他就把教育作為「強國要圖」，首創「教育司」專抓教育，在短短2年時間裡就興辦了5所高等學校，21所專科學校，89所初級師範，27所中學，182所高級小學，4162所初級小學，還有各種學堂。財政狀況也有逐步好轉，到1914年中央政府就基本實現了財政自足，避免了新的外國貸款。
然而，政體始肇，萬般艱難；新制始立，百廢待新。1913年後對於袁世凱的施政是真憲政還是假憲政人們開始出現分歧和懷疑，不同的政黨，不同的利益訴求，不同的價值觀念，不同的行為方式，都提出不同的評價和放映，有理解支持的，有冷眼相觀的，有爭權奪利的，有釜底抽薪的，有別有用心的，有暗中使壞的，還有力主倒退的，這都使民國初年紊亂異常。而第一屆責任內閣在2個月內倒台，內閣總理唐紹儀不辭而別，則更加深了人們的疑慮。唐紹儀的辭職其實和是否違反憲政毫無關係，共和黨指控他濫用華比借款，「監守自盜」，害怕參政院彈劾他，因此，「擅離官守，乘間潛逃」（50）。但後來這卻成了袁世凱違反《臨時約法》的罪狀。
恢復帝制，實行君主立憲，是袁世凱不得為而為之的舉措，用我很早的一句話說是「形式上的倒退，內容上的進步」(51)，因為袁世凱實行的是君主立憲，他沒有放棄憲政，並始終秉持憲政，即使他做了「皇帝」，他也應該是「憲政皇帝」、「民選皇帝」。但不管怎樣這種對整體的改變卻是讓他失去了很多人的支持，不管反對他的人處於什麼目的和心理，當時的現狀又有多麼複雜，但他已很難喚不回人們對他的尊重和擁戴了。
民國初年的紛亂，加之列強分割的企圖，使袁世凱困惑於國體，同時各種想法的人藉機鼓動，最終讓一個精細一生的人，毀於精細。其實袁世凱不是君主思想很強的人，他參與了推翻君主的運動，他知道人們對君主的普遍不滿，所以他知風險而為之肯定有他不得已之處。「民國肇建，變故紛乘，薄德如予，恭膺艱巨，憂國之士， 禍至之無日，多主恢復帝制，以絕爭端而策久安。」（52）實際「君主立憲」對於中國來說並無可厚非，現代世界政治體制乃分三種：一曰封建專制，二曰君主立憲，三曰民主立憲。這三種政體梁啟超是贊同其二的，他說：「深嘆共和政體實不如君主立憲者之流弊少而運用靈。」（53）但在實際運用中則參雜各種不測。對於一個國家政治的實際領導者，袁世凱相信，在帝國主義時代，國家整體必須強大有力，必須實行相對的集權，這樣才能使國家穩定、民眾安生。憑心而論，在當時的情況下這種主張是利國利民的，只是度的衡量上人們意見不一而已。
袁世凱是被一些人抬到立憲皇帝座上去的，這些人中有兩位洋人，而且是為創立民國立過大功的洋人，一個是美國人古德諾，一個英國人朱爾典。美國哥倫比亞大學教授古德諾是袁世凱的法律顧問，他的一篇長文《共
袁世凱作為一個極富政治經驗的領導者，他非常清楚恢復帝制會帶來的負面作用，但如果不實行君主立憲，所面臨的社會問題可能會更大。「民國並沒有贏得廣大民眾的心，這是一個明顯的事實。」「革命與民眾無關，民眾也因此而疏遠民國，這一主題生動地體現在魯迅的短篇小說中」。（55）民眾對民國的淡漠，席捲數省的「白浪起義」提出的復辟滿清的主張，革命派的紛亂和爭權奪利，各色人對權力的窺視，外蒙、西藏、新疆的分裂危險狀態，尤其是日本人的貪婪（日本提出「二十一條」未能得逞），「恢復帝制可以阻止日本在歐戰後再度染指中國」（英國公使朱爾典的主張），這一切才讓袁世凱對於恢復帝制回心轉意，但他堅決強調一定要在憲政的基礎上來實行君主立憲式政體。「在痛恨袁世凱的人看來，袁及其兒孫的野心是這場帝制復辟的關鍵」。（56）這種猜測和結論是毫無根據的，是一種「以小人之心度君子之腹」的臆想和陰謀，因為事實後來證明袁世凱的帝制大都出於政治考量，根本與兒孫無關。
盡
袁世凱晚年困惑於國家政體，但他卻沒有放棄憲政，沒有放棄憲政對國家、民族的規範、引導作用，沒有忘記他的權力是憲法所賦予，他定年號為「洪憲」，就是要弘揚憲法，洪大憲政，讓憲政來強國富民，讓中國走上強盛之路。當得知多人反對帝制後，他果斷取消預備帝制，取消「洪憲」，重返共和政體。其實袁世凱根本沒有正式登基成為「洪憲」皇帝，只是預備帝制，翻查歷史沒有一項指示或批示是以「洪憲」的名義簽批的，而都是以中華民國大總統的名義。他去世時的遺囑就是最好的證明，《中華民國約法》賦予了他確定總統接班人的權力，但他沒把自己的兒子袁克定確立為接班人，而是按照憲法規定確立黎元洪、徐世昌、段祺瑞為總統接班人，而後來按照袁世凱的遺囑黎元洪、徐世昌都擔任了中華民國總統，而段祺瑞是自己不願意做而已。
有史學者評價袁世凱是權力欲很強的人，因此說他實行君主立憲是為了永掌權力並世代相傳。其實這種評價既不客觀，也失之公允，自1882年10月袁世凱隨吳長慶赴朝平亂，到1916年6月去世北京，34年的從政生涯，他嘗透了權力場角斗的殘酷和風險，他曾兩度險被滿清斬頭，數次下野賦閑，因此，權力對於他並非祥物，他也並非留戀權力，如果他不是一個有歷史和政治責任感的人，憑他的聰明才智，經商、做學問都會生活的安逸和富足。尤其是到晚年，政壇紛亂，訛詐攻悍，無所不及，他早已有隱退之心。我們從他1916年5月22日親筆起草的電文就可感受到對權力的厭惡和對國家的擔憂：「昨見松坡致黎、徐、段電文，勸我退位。公誼私情，感佩交集，但尚未了解我的用心。我厭棄問世，幾乎一天都不願意幹了。一再商議重要諸公，擔任善後。全都認為這件事體重大，難於輕易放棄；內外交患，相通而來，馬上就有亡國的禍患。我年近六十，有唯萬狀，還能有什麼貪圖的念頭，就是再愚蠢也不至於如此。我的心志意已決，退位不成問題。所當研究的，惟在於善後。政府諸公，討論多日，仍然沒有結果。如果不考慮善後，撒手就走，危亡立見，實在不能忍心至此，而且也沒有辦法自拔。眼下所差的是速籌善後之策，但非有二三分的但當，不至於立見危亡、分裂。務望切商於政府，速定辦法，力擔責任，期盼能夠早些定局。希望即刻詳籌，共同妥善商量如果？」（57）當時，西南戰爭，各省紛亂，日本人更是不懷好意，出錢、出槍支持孫中山、蔡鍔、梁啟超、黃興等，攪亂中國，企圖藉此分裂、瓜分中國，以便逞其未竟陰謀。（58）「為日本去一大敵，看中國再造共和。」袁世凱臨終為自己書寫的這幅輓聯實實在在地反映了他的內心世界。
袁世凱是那個時代的歷史人物，他無法擺脫那個時代的局限，他所做的事也並非完全光明正大，但就其個性來說他是誠實的，就其能力來說他是卓越的，就其理想來說他是執著的。「他看重隨從們的政治忠誠，但卻不鼓勵對於他個人的過分崇拜」。（59）他第一個提出憲政，又努力執著、不屈不饒地實踐憲政，誓死捍衛憲政，為中國的憲政建設開了一個好頭。就其對憲政的追求和信仰來說，他同他身後的任何一個領導者相比都是有過之而無不及的。
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