小城鎮關係大問題

30年前，我國著名的社會人類學家費孝通在家鄉江蘇吳江調研後，發表了影響深遠的《小城鎮大問題》一文。當年，費老在文章中說，中央領導早就看到了小城鎮問題的意義；而今，黨的十八大又把城鎮化提到了前所未有的高度。在這樣的背景下，紀念《小城鎮大問題》發表30周年，既有歷史意義，更有現實意義。

10月19日，由中國社會學會、中國社會科學院社會學研究所、蘇州市吳江區人民政府共同主辦的紀念《小城鎮大問題》發表30周年學術研討會在江蘇吳江舉行。與會的專家學者對《小城鎮大問題》發表30年來，特別是新世紀以來小城鎮理論研究取得的成果、進展與成功實踐經驗進行了總結。本期《論苑》摘登部分發言，以期對黨的十八大提出的新型城鎮化的意義、難點、實現路徑等問題進行深入探討。

小城鎮發展獲得了新的意義

30年前，費孝通發表的《小城鎮大問題》一文在全國引起巨大反響，發展小城鎮也一度成為中國特色的城市化道路，隨後中國選擇了大中小城市和小城鎮協調發展的道路，但在實踐中卻出現追求大城市擴張的偏向，農村的衰落和空心化成為城市化發展面臨的新問題。今天，新型城鎮化重新成為一個重要的發展議題。

我國要實現現代化，最大的一個瓶頸就是城鄉二元結構和城市化水平問題。現代發達國家的城市化水平一般都在75%—80%，甚至更高，而且城鄉之間幾乎沒有生活水平和基本生活設施的差距。而我國城市化率到2012年還不到53%，若以城鎮戶籍人口計算，城市化率只有36%。我國出現的情況是，城市化大大地落後於工業化，2012年，在GDP當中，農業的增加值所佔的比重已經不到10%，但農業勞動力在全國從業人員中的比例還有36%，居住在鄉村的農民還有48%。

我國人口眾多，不可能像一些拉美國家和韓國那樣，把70%的人口都集中到大城市。目前我國的1.6億外出農民工，60%以上集中在地級以上大中城市，20%以上在縣級城市，小城鎮吸納的外出農民工不到20%。但目前大城市已經普遍出現空氣嚴重污染、交通極為擁擠等「城市病」。現在我國農業人口有6.7億，按未來我國城市化率每年提高1個百分點的較快速度計算，到2020年我國城市化率達到約60%，那也還有約5.5億人生活在農村。我國要想使小城鎮吸納更多的農村轉移人口，就要想辦法逐步消除城鄉居民收入和生活差距。小城鎮在吸納農村轉移勞動力方面有很大的優勢，就是成本低，根據一些地方調查的估算，從公共設施建設投資來說，小城鎮吸納一個農村轉移勞動力的成本只有大城市的八分之一到十分之一。

目前，我國經濟社會發展進入了一個新的階段，城市化繼工業化之後成為發展的主要推動力量，破除城鄉二元結構，走城鄉一體化的發展道路將成為今後鄉村發展的一個主題。在這種背景下，小城鎮發展問題獲得了新的意義，這也是為什麼要為一篇重要文獻的發表而舉行30周年的紀念活動，因為它至今仍然具有非常重要的現實意義。（中國社會科學院副院長、社會學研究所所長李培林）

小城鎮是城市化的「人口蓄水池」

費孝通用「離土不離鄉」來形容那些白天進城鎮工作、晚上返回農村生活的鄉鎮企業職工。他不僅把「離土不離鄉」作為「蘇南模式」的一大特點，而且還把這種獨特的城市化進程與歐美工業化初期的城市化進行比較。他認為西方的城市化是在迫使鄉村居民舉家遷移的過程中實現的，而中國的城市化卻從勞動力隻身進城起步，勞動大軍每天或者定期在城鄉之間如同鐘擺一般地來迴流動。因此，他又稱這部分勞動力為擺動人口。

擺動人口這種特有的城市化方式的出現絕非偶然。在費孝通看來，它既有深刻的根源，又具有多重功能。首先，中國傳統的家庭觀念和鄉土觀念是人們採用這種方式的根本原因。其次，從經濟上看擺動人口，我們不難獲得中國的工業化是以密集的勞動力去替代資本的結論。再次，從城市化本身來看，這種方式既有當時大中城市發展的不充分，無法吸納農村人口進城的無奈，又是城市化分階段推進，人口逐級進城的必然。

當時，費孝通讓我作了一個簡單的推算，即以發達國家有90%以上的城市人口作為標準，如果我國要達到同樣水平的城市化，要新建多少如同上海那樣的千萬人口大城市，需要多長時間。並且從中，他提出小城鎮可作為中國城市化「人口蓄水池」的戰略構想。

他認為在大中城市的經濟水平尚未提高的情況下，如果全國約3千個縣治鎮和約5萬個城鎮都能像東部沿海那樣發展起來，每個鎮多則數萬，少則數千地吸納鄉村人口的話，那將能在城市化過程中發揮不可估量的作用。所以費孝通形象地把小城鎮比喻為「人口蓄水池」。同時，他還認為，無論是從居住環境的優化，還是從鄉村人口進入城市需要經過較長的市民化訓練而言，小城鎮都可以是現實的選擇。（上海大學社會學系教授沈關寶）

小城鎮建設應遵循十字方針

費孝通的小城鎮研究不僅在理論和實踐上有巨大成就，而且在社會研究方法上也有許多創新和建樹，是一份寶貴的文化遺產。在吳江部分小城鎮初步調查的基礎上，費孝通為小城鎮研究課題組提出了「類別、層次、興衰、布局、發展」十字方針。他用這十字方針描述了小城鎮的類別和層次，分析了小城鎮的興衰歷史與原因，概要地敘述了小城鎮的布局和發展。

以小城鎮的特點來分類，對於確定小城鎮的發展方向十分重要。他認為小城鎮不是千篇一律的社會實體，小城鎮既有一定的共性，又有各自的個性和特點。因此，小城鎮研究的第一步，應對不同的小城鎮進行分類。費孝通提出「類別」的目的，就是為了突出這些小城鎮的特點，為其規劃和建設提供依據。這就可以避免千篇一律，發揮優勢，建成具有特色的小城鎮。

他還指出，鄉鎮企業的迅速發展，極大地推動了小城鎮建設。但小城鎮的經濟發展、商業流通和建設布局中，還缺乏整體性，各自為政、見縫插針等問題，都涉及集鎮的管理制度問題。

小城鎮的發展自然也應該考慮規模效益和避免土地、資金的浪費。但農民把房子建到鎮里，不能讓農民閑著沒事幹。費孝通說，有人已經作出估計，在未來20年內，全國大約有5億左右的農村人口會離開農業。如何安排他們，我們必須從戰略高度及早研究，研究小城鎮社區的空間布局，從整體考慮產業的發展，讓進城的農民有房住，獲得穩定的收入。農民安心在小城鎮生活，才是小城鎮發展的出路。（復旦大學社會學系教授劉豪興）

「三農」問題出路在小城鎮建設

1983年9月21日，費孝通在南京「江蘇省小城鎮研究討論會」上發言，對吳江小城鎮的類別、層次、興衰、布局和發展作了十分精到的分析，後來以《小城鎮大問題》為題公開發表。這是中國社會學研究的一份經典性文獻。

記得費孝通在紀念《小城鎮大問題》發表20周年座談會上曾說，中國發展的方向在農村，農民問題、農村問題、農業問題的出路歸根到底還是要靠加快小城鎮建設。實踐證明，小城鎮除了是農村的政治、經濟和文化中心外，在農業人口轉移中還具有重要作用。

費孝通當年調查過的小城鎮，如今有不同程度的成長。有的成為中等城市，如盛澤鎮；有的還是小城鎮，但城鎮人口明顯增加，如震澤鎮。

吳江小城鎮發展為外來人口創造了許多就業機會，對搞活農業人口轉移這個全國一盤棋作出了重要貢獻。當然，最得益的還是當地農民。費孝通在吳江調查時曾經說：「農民進社隊企業打工，叫『離土不離鄉，進廠不進城』。」這種農業人口轉移方式，在吳江不僅僅存在，而且有了新的開拓。為了推進小城鎮建設與新農村建設，吳江出台了「三集中」「三置換」的政策。其中，農民向新型社區集中，據2010年統計，累計已有11萬多的農民遷入新型社區。集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及房產置換成股份合作社股權，城鎮社會保障和城鎮住房實行換股、換保、換房、進城鎮，由農民變為市民。這個政策符合土地制度改革探索的方向。

放棄宅基地的農民，住進了集中居住小區，一般可以拿到2套房子作為補償，而且可以領到以前只有城裡人才有的勞保卡和醫保卡。農民就地市民化，接納他們的就是經過近30年發展的小城鎮。這是吳江農民的福音，同時也是蘇南農村改革與發展的前景。

接下來，小城鎮要怎麼走？我認為，要以人為本，增強對城鎮居民基本公共服務的能力；產業支撐，提升吸納農業轉移人口就業的能力；綠色低碳，建設生態文明為核心的美麗城鎮；改革拉動，以要素市場化釋放城鎮化動力；城鄉統籌，提升農民落戶城鎮或做職業農民的意願。（中國社會學會會長、江蘇省人民政府參事室主任宋林飛）

城鄉一體化應關注「鄉土重建」

中國要實現城鄉一體化，一定要抓住城鄉結構的中國特點，有必要關注費孝通在《中國紳士》和《鄉土重建》中所提及的城鄉關係結構，在此基礎上再聯繫到今天的中國社會轉型。現今，轉變的一個核心就是城市的拉動力遠遠大於鄉村的吸引力，城市像個抽水機一樣吸取營養，農村因此才會出現空心村以及土地荒蕪的景象。今天，在推進城市化建設的同時，還是需要重提鄉村建設，但不是改造農民，而是輔助農民。

農民的鄰里關係、宗教信仰以及生產方式都曾經是原有的居住地的生活方式，今天大家開始居住在城市後，人們如何相處，變成一個極為緊迫的社會問題。

大批的農民轉變為市民，以及一部分的市民轉變為以農為業，這是未來人口流動的一種必然趨勢。一方面是大量的農民湧入城市，另一方面，大量的城市居民則想逃離城市。這種「圍城效應」將在未來越來越明顯地體現在人們的生活中，特別是體現在今天中國社會的城鄉關係的快速轉型中。

未來城市中如何轉化那麼多的農村人口，而農村的人口空缺又如何能夠由新的一代或者新的人口來加以填補，這是一個關涉到整個中國社會安全和穩定的大問題，需要在這一點上進行深入的思考。（中國人民大學人類學研究所所長趙旭東）

處理好城鎮化速度和質量的關係

改革開放以後，費孝通長期研究小城鎮發展、城鄉關係與區域協調發展問題。1983年，他發表了《小城鎮大問題》，為我國的小城鎮發展發揮了重要的推動作用，對於目前和未來我國的城鎮化仍然具有十分重要的啟示。

在快速推進城鎮化的中後期階段，如何處理好城鎮化速度和質量的關係、促進城鎮化的持續健康發展，是當前和未來我國經濟社會發展的任務和難題。

因此，我國需要進一步審視和完善城鎮化的思路。從目前來看，因重視程度不夠，小城鎮的發展面臨著諸多障礙：觀念落後，對小城鎮的地位認識不清，城鎮化過程中的獨立性被削弱，轉型升級的難度加大，還有小城鎮的行政管理體制不順、土地制度、戶籍制度等問題。

小城鎮的健康發展是未來我國城鎮化進程的重要組成部分，在未來全面推進新型城鎮化，促進我國經濟社會的轉型升級，需要加快小城鎮的發展。因此，我們要全面釐清新型城鎮化的科學內涵，著力打造小城鎮的特色產業和經濟基礎，大力加強小城鎮物質基礎設施與社會文明建設，積極穩妥地推進小城鎮向「城市」的轉型升級。

在大力推進大中城市發展的同時，依然要高度重視小城鎮的獨特作用。城市規模宜大則大、宜小則小，不要先入為主、人為設定過多的條條框框，限制小城鎮的發展。恰恰相反，應當更加註重利用政府與市場兩種力量，積極引導大中城市支持小城鎮建設，早日使「小城鎮」變成「小城市」，在基本實現「新型城鎮化」的過程中為完成中國特色的「城市化」奠定基礎。（中國社會科學院民族學與人類學研究所研究員王延中）

新型城鎮化依靠行政和市場兩隻手

歷史發展到今天，費孝通的城鎮化思想對於當前我們思考新型城鎮化依然具有重要的參考價值。一是探索城鎮化問題上，他將自己的效益觀稱為「社會經濟觀」，以區別於單純追求經濟效益的經濟觀。二是費孝通把關於中國發展觀點的思想主線延伸到人類的意義和目的上。這些，都是非常有價值的探索。

在城鎮化研究中，費孝通始終把農民生活作為出發點和落腳點，真正把產業發展和解決就業作為城鎮化的基礎，並且強調不斷發揮市場在城鎮化形成中的基礎性作用。

費孝通指出，城鎮化離不開政府，但如果城鎮化建設一切都按照行政命令推進，那一定會出現災難性後果。如何通過建立全國統一的市場體系，並使國內市場與國際市場有機接軌，進一步打破經濟發展的行政羈絆，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的地方行政體制，是新時期城鎮化建設無法迴避的內容。

當前，新一屆政府正在把推進新型城鎮化作為保持經濟社會持續穩定發展的重要引擎和解決數億流動人口安居樂業的重要手段，提出要把發揮城鎮化最大潛力和改革最大紅利有機結合起來，形成疊加效應。在此背景下，重讀《小城鎮大問題》，對中國當代城鎮化道路的探索仍會有諸多啟迪。

推進新型城鎮化，要堅決避免傳統發展城市中過多依賴開發建設大項目的思路。過去十幾年，以GDP政績考核幹部，各地把過多的資源投入到住宅和基礎設施，導致城市和區域缺乏創新和活力。城市的真正活力來自於源源不斷流入的人口。因此，要依靠行政和市場兩隻手，實施流動人口市民化政策，在實現基本公共服務均等化的前提下，不斷加快舊城鎮改造和新城鎮建設，發展產業，創造就業，真正建設起能夠實現人的全面發展所需要的物質、文化和社會環境，使各類城鎮成為充滿活力的人類居住點和社會共同體。（國家行政學院教授丁元竹）

制度創新是高質量城鎮化的關鍵

過去依靠行政推動城鎮化，尤其是行政推動與政績、考核指標掛鉤，導致城鎮化實踐出現問題：城市臃腫，質量不高；城市交通嚴重擁堵；城市空氣污染；城市面貌千篇一律；所謂的城市圈只是數量眾多的城市聚集在一起，沒有形成合理的城鎮體系；城鄉差別進一步擴大，城鄉壁壘更趨堅固，城鄉利益出現固化之勢；城市中形成了新的「二元化」，加之原來的城鄉二元結構，使得城鄉關係更加複雜，難以釐清。

我國的城鎮化戰略，既是一個實踐的過程，同時也是一項建立現代體制、機制的實踐活動。比如城鎮化過程中出現了龐大的農民工群體，要使他們逐步融入城鎮，就需要建立公共產品的均等化供給體制，建立現代形態的社會保障制度。

要解決現在城鎮化大潮下的特大城市、大城市人口過於集中、交通嚴重擁堵的問題，根本之策不是靠人為的控制、限制，根本之策是要通過體制、機制創新，改變現在過於集中的資源配置關係。解決的辦法是改變少數城市既是政治中心，又是經濟中心，又是文化中心的格局，改變過分依賴行政力量配置資源的做法，讓市場、社會得到健全發育，承擔應當承擔的職能，實現資源配置的分散化、均衡化。

城鎮化中的制度建設、制度創新的方面很多，任務相當艱巨，諸如城鄉管理體制、人口管理制度、戶籍制度、城鎮建設投入機制、農村土地流轉制度、農村土地制度等等，都需要改革和創新。政府應當將注意力轉向通過制度創新，運用制度建設的手段來宏觀調控城鎮化的實踐。唯有如此，才能引導城鎮化過程的健康和有序，才能通過城鎮化造就出一個現代形態的國家來。（南京師範大學社會發展學院院長鄒農儉）

（本版內容由本報記者蘇雁、本報通訊員李錦整理）