柯華慶：憲法與黨章

我們到底是需要一個名義上的憲法還是一個規範性的憲法，這將是憲法學界能否接受黨導立憲制的試金石。一年一度的兩會正在熱熱鬧鬧地召開，3月3日 全國政協十二屆三次會議如期召開，3月5日 十二屆全國人大三次會議緊接著也召開了。相比於去年的中國共產黨十八屆中央委員會第四次會議，兩會公開透明且熱鬧非凡，據3月5日的《參考消息》說，兩會議題成外媒「高度熱詞」。稍微對中國政治了解的人都知道，儘管每次的中國共產黨全國代表大會低調封閉，但其議題實實在在對中國政治經濟社會產生巨大影響，因而也將對世界產生不小的影響。這就是現行中國政治的明規則和潛規則。從法理上說，全國人民代表大會是中國的最高權力機關，這是由《中華人民共和國憲法》總綱第二條所明確規定的：「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。」然而，實際上，中國的最高權力機關是中國共產黨全國代表大會，其由《中國共產黨章程》規範。在中國共產黨領導下第一屆全國人民代表大會第一次會議制定中華人民共和國第一部憲法(即五四憲法)時，毛澤東曾經說過，「一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。」這樣一來，就有作為中華人民共和國總章程的《中華人民共和國憲法》與作為領導黨章程的《中國共產黨章程》的關係問題，這個問題一直存在，只是在當前全面推進依法治國背景下更加凸顯出來，也到了不得不說的時候了。我國的政治體制實際上是黨導立憲制，也就是憲法與黨章的二元憲政。憲政就是憲法下的政治，黨導立憲制是一種憲政，就是由一個黨代表人民主導立憲，黨的權力和人民的權力在憲法中同時存在的二元政治體制。黨導立憲制是中國的現實，只不過現在是以潛規則形式存在。我們要不要將潛規則變成明規則?這依賴於我們是否要真正推行全面依法治國的基本國策，因為法治崇尚明規則之治。自1954年中華人民共和國第一部憲法頒布以來的黨導立憲制總體是適合中國人民願望和時代發展階段約束條件的，因而也是成功的。為什麼我們不能公開講出來?根本原因在於我們對我們的制度不太自信，因而對總結這一根本制度的理論更不自信，現在中國共產黨的主流媒體禁止講憲政也是不自信的表現。制度和理論不自信的根源在於全球化背景下的時代錯位認知。不錯，從時間上來看，所有國家、所有個人都是生活在公元2015年，然而，不同國家、不同個人現實中所處的發展時期是不一樣的，大體可以分為前現代、現代和後現代，前現代與後現代似乎相似，實質上差別甚大。在任何時代，不同的國家、不同的個人都是處於不同的發展階段的，然而，新時代的全球化和互聯網導致「世界是平的」，將這一問題特別地凸顯了出來。現在發達國家的憲政體制都是民主立憲制，我們提出一個黨導立憲制好像是落後的政治體制。這裡涉及怎麼看待制度先進性的問題，一個國家的政治體制的好壞取決於其是否符合這個國家全體人民的願望和現實時代背景，而不在於其是否先進，正如衣服的好壞在於穿著是否合身好看一樣，否則會出現「東施效顰」的笑話。現代文明國家的立憲政治是將一個國家的治理置於憲法之下，正像一個人的行為在中樞神經系統之下。立憲政治的基本要素有兩個。一是保障所有人基本權利的法治原則，二是實行權力的相互制約和監督。以這兩個要素為標準，中國毫無疑問是憲政國家，只不過不是英美等發達國家的憲政模式。基本人權的保障和權力制約有程度之別。公民的政治權利是人權的一種，只有在社會發展到一定歷史階段才能全面實現，這是憲政的最高層次—民主立憲制。英美等發達國家也是通過梯子一步一步從精英立憲制爬到現在的民主立憲制，而不是一下子蹦到了樓頂。儘管沒有成文憲法，英國在十七世紀末光榮革命之後就已經是憲政國家，然而直到20世紀她才真正實行民主立憲。美國於1787年制定了憲法，1789年以修正案的形式增加了10條關於公民基本權利和自由的權利法案才使得美國憲法具有憲政的兩個要素。被稱為民主制度典範的美國，儘管在《獨立宣言》中宣示「人人生而平等」，具有「生存」、「自由」和「追求幸福」的權利不可讓予，然而，美國建國初期的選舉權一直都有財產限制。直到1920年選舉中的性別歧視被禁止，最終到1964年選舉權才不受納稅額限制，也就是說美國的民主立憲是在1964年才真正開始的。君主立憲制和民主立憲制都是立憲政治，處於君主立憲制與民主立憲制之間的黨導立憲制毫無疑問也是立憲政治。君主立憲制和民主立憲制中權力分配差別較大，即使同樣是君主立憲制，君主的權力在不同的體制中差別較大。例如，日本的天皇權力在明治憲法和昭和憲法中就差別很大，而中國的大清皇帝在《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》中的規定就有天淵之別。對於中國共產黨在《中華人民共和國憲法》中的地位也應該這麼看。說到底，憲法體制之下的權力分配實際上反映了當時政治勢力的強弱，而不可能憑書生的幻想而就。憲政的比較考察和歷史考察充分說明，不同國家的憲政不同，同一個國家在不同歷史階段的憲政也不相同，憲政既是一個主體概念也是一個歷史概念，正像所有制度一樣，根本沒有那种放之四海而皆準的憲政制度。黨導立憲制可以說是最具有中國特色的立憲政治制度。中國共產黨領導立憲的正當性來自哪裡?首先，中國共產黨領導立憲是中華人民共和國的事實。中國共產黨領導中國各族人民推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。中國共產黨首先作為一個成功的革命黨取得了政權，然後作為領導党進行社會主義建設和改革。任何國家的憲法都是該國家政治勢力和人民願望的反映。至今為止，儘管中國共產黨有這樣那樣的不足，中國還沒有哪一個政治力量能夠與中國共產黨匹敵和抗衡。當然，過去的成功並不必然能推斷未來的成功，事實也推不出正當性。為了論證作為領導黨的正當性，中國共產黨提出了「三個代表」重要思想。2000年2月25日，江澤民在廣東考察時指出，「總結我們黨七十多年的歷史，可以得出一個重要的結論，這就是：中國共產黨所以贏得人民的擁護，是因為我們黨在革命、建設、改革的各個歷史時期，總是代表著中國先進生產力的發展要求,代表著中國先進文化的前進方向，代表著中國最廣大人民的根本利益，並通過制定正確的路線方針政策，為實現國家和人民的根本利益而不懈奮鬥。」也就是說，中國共產黨的「三個代表」首先是宣稱事實上的「三個代表」，儘管我們完全可以質疑中國共產黨是否真正「始終」三個代表了，例如在文化大革命時期就不是。中國共產黨過去「始終」三個代表僅僅為中國共產黨過去作為領導黨找到了正當性，那麼未來呢?2001年7月1日，在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上，江澤民發表講話全面闡述了「三個代表」重要思想，特別提出中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發展要求，中國共產黨要始終代表中國先進文化的前進方向，中國共產黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益。「要」是中國共產黨對自身未來的嚴格要求，要實現「要始終代表」就必須對中國共產黨提出具體的要求：中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發展要求，「就是黨的理論、路線、綱領、方針、政策和各項工作，必須努力符合生產力發展的規律，體現不斷推動社會生產力的解放和發展的要求，尤其要體現推動先進生產力發展的要求，通過發展生產力不斷提高人民群眾的生活水平。」中國共產黨要始終代表中國先進文化的前進方向，「就是黨的理論、路線、綱領、方針、政策和各項工作，必須努力體現發展面向現代化、面向世界、面向未來的，民族的科學的大眾的社會主義文化的要求，促進全民族思想道德素質和科學文化素質的不斷提高，為我國經濟發展和社會進步提供精神動力和智力支持。」中國共產黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益，「就是黨的理論、路線、綱領、方針、政策和各項工作，必須堅持把人民的根本利益作為出發點和歸宿，充分發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性，在社會不斷發展進步的基礎上，使人民群眾不斷獲得切實的經濟、政治、文化利益。」這只是中國共產黨的宣示，是否真正能夠做到始終「三個代表」需要未來的實踐檢驗。我們不可否認的是，中國共產黨早已經突破了工人階級和農民階級的代表性，「年滿十八歲的中國工人、農民、軍人、知識分子和其他社會階層的先進分子」都可以加入中國共產黨，如此一來，中國共產黨不僅僅是「中國工人階級的先鋒隊」，同時是「中國人民和中華民族的先鋒隊」，中國共產黨具有全民黨的性質。如果中國共產黨在未來能夠始終「三個代表」，中國共產黨就具有了領導黨的正當性和優越性。中國共產黨既然能夠代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，中國最廣大人民的根本利益，中國共產黨就理所當然應該領導中國人民制定憲法，領導中國人民實現現代化。黨導立憲制是一個具有八千萬以上黨員的中國共產黨領導立憲，毫無疑問比僅僅一個君主主導立憲的君主立憲制好得多。至於黨導立憲制是否比英美等先進國家的民主立憲制更好取決於在現實政治生活中中國共產黨能否真正始終「三個代表」，怎麼實現始終「三個代表」是擺在中國共產黨面前的艱巨難題。如果中國共產黨能夠真正實現「三個代表」，黨導立憲制毫無疑問就比多黨競爭的民主立憲制好，如果中國共產黨不能實現「三個代表」，黨導立憲制與民主立憲制孰優孰劣就要看具體情況下的利弊分析，我們知道民主立憲制既有優越性也有局限性。既然黨導立憲制已經是中國的現實，也將是不短的未來的選擇，我們就既不能掩耳盜鈴，也不能拿著民主立憲制標準來批判中國的現實。正確的道路也許應該是怎麼有效地規範現在的黨導立憲制，將潛規則的黨導立憲制變成明規則的黨導立憲制。翻遍現行《中華人民共和國憲法》，有五處出現「中國共產黨」，但都是在序言中。序言中通過敘述方式說明中國共產黨領導中國人民取得了革命、建設和改革的勝利，中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。在憲法學理論中，憲法序言的法律效力一直是備受爭議的，《中華人民共和國憲法》僅僅在序言中規定中國共產黨領導就成為備受質疑的一件事情。除了序言之外，僅僅「總綱」第一條有中國共產黨的影子：「中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家」，其他地方就再也沒有中國共產黨的痕迹了，其他法律更沒有對中國共產黨的規範。但是，現實政治中，中國共產黨領導是我國政治體制最根本的特徵。作為新一代領導集體未來改革綱領的兩份文件都是中國共產黨的全國代表大會作出的：《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，至今也沒有相關的法律規定。《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是明確提出實現全面推進依法治國總目標的第一條基本原則是「堅持中國共產黨領導」：「黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。」據此，很多受過西方法治理論影響的專家學者提出「到底是黨大還是法大」的問題。當然，提出這個問題是非此即彼思維的作祟，黨的領導和法治是可以並行不悖的，黨導立憲制與君主立憲制都是二元憲政體制，如果我們認可君主立憲制的一致性，黨導立憲制的一致性就無可置疑。事實上，《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》回答了這個問題：「黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。……必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導成員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。」七五憲法、七八憲法和八二憲法及其四次修正案都是在中國共產黨全國代表大會修改《中國共產黨章程》之後相應做出的。也就是說，中國共產黨領導立憲是一個不爭的事實，沒有特別的事情發生，也將是未來幾年甚至幾十年的事實。十八大之後，中國共產黨將依法治國提高到前所未有的高度，全面推進依法治國首先是依憲治國，我們可以預期中華人民共和國第五部憲法在不久的未來會出現。新的憲法與黨章將是什麼關係?十八大首次提出道路自信、制度自信和理論自信問題。如果我們真的自信我們的制度，我們完全可以將黨導立憲制在第五部憲法中明確提出來。首先是將《中國共產黨章程》附於《中華人民共和國憲法》之後，確立憲法和黨章的二元憲政體制，使《中國共產黨章程》受《中華人民共和國憲法》約束。其次，在《中華人民共和國憲法》中單列一章為「中國共產黨領導」，對中國共產黨的具體權力、具體領導方式、黨與人大的關係、黨與政府的關係、黨與政協的關係、黨與審判機關的關係、黨與檢察機關的關係等等內容進行具體明確的規範，使得中國共產黨全國代表大會所形成的決議與全國人民代表大會的國家權力安排實現按照法律規則的轉換，使中國共產黨的領導是法治規則下的領導，將中國的政治變成公開透明的政治，黨導立憲製成為明規則，中國共產黨全國代表大會也可以對外開放。如果我們不能在憲法中規範中國共產黨的領導，那麼《中國共產黨章程》中的規定「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」就是空話，中國共產黨就永遠遊離在憲法法律之外，全面推進依法治國也就是空談。如果說中國共產黨領導代表著社會主義方向，立憲政治是現代社會的基本特徵，那麼黨導立憲制也可以說是現代社會主義的立憲政治體制。習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上提出，「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。」這符合習近平同志講求實效的一貫精神。憲法實施的前提是憲法必須是規範性的，作為中國最根本政治制度的中國共產黨領導必須在憲法的規範之下，憲法的實施才有重要意義。我們到底是需要一個名義上的憲法還是一個規範性的憲法，這將是憲法學界能否接受黨導立憲制的試金石。（作者系中國政法大學法理學研究所所長）責任編輯：林覺非
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