90年土地國運：新一輪土改逐步走入最高決策層視野
《土地改革法》得到農民擁護1950年6月30日，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，宣布在全國「廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開闢道路」。（歷史上今天b181.com）同年冬起，在新解放區陸續開展了土地改革運動。到1952年除台灣省和部分少數民族聚居的地區外，全國的土地改革基本結束，使3億無地或少地的農民分得了約7億畝土地和其他生產資料。地權風雲土地流轉制度的不斷完善帶來的直接效應是農村大規模包地變成現實，農村土地的產權形態再次分割，土地所有權、承包權、經營權三權分離。這直接導致農民收入呈現出多樣化的特徵土地從私有到集體與國家所有的跌宕起伏，從現代社會的視角分析，這不僅是關係中國8億農民安身立命的核心問題，關係糧食安全問題和國家長治久安的基本問題，也是中國經濟社會轉型中，城鎮化和工業化進程中必須面對和解決的基本問題。耕者有其田要了解中國土地問題的實質及其演變，必須將紀錄中國社會發展的鏡頭拉回到20世紀20年代。1927年9月20日。湖南瀏陽文家市裡仁學校操場。1500多名工農革命軍官兵在操場中心靜默站立傾聽，操場前台階上，毛澤東以濃重的湘潭口音慷慨激昂地發表講話。這是秋收起義爆發後的第11個清晨。此前一晚，毛澤東力排眾議，說服工農革命軍一、二、三團改變此前繼續強攻長沙的錯誤決策，打出了第一面工農革命軍紅旗，確定了起義部隊向井岡山進軍建立革命根據地的方針，從此將中國共產黨帶上農村包圍城市，武裝奪取政權的中國道路。革命情緒高漲的工農革命軍，燒了文家市大地主彭伯堂的看花樓，分了他家的鹽和谷。同時，革命軍打開了過去一直由土豪把持的文家市積穀倉，把糧食分給了農民，並組織部隊進行了廣泛宣傳，發動群眾。「打土豪，分田地」，這個鑲嵌在文家市裡仁小學磚牆上的紅軍標語，成為了中共進行土地革命的開端，其背後蘊含著「發動農民群眾起來鬧革命」的政治謀略。這是中共成立以來，第一次明了中國道路的探尋：農村包圍城市，武裝奪取政權。毛澤東到達井岡山之後，組織工農政府，創建了中國第一個農村革命根據地。1928年，毛親自主持制定了《井岡山土地法》，這是中國共產黨領導下的革命根據地頒布的第一部完整土地法。《井岡山土地法》強調：沒收一切土地歸蘇維埃政權，然後交給農民使用。1929年，毛澤東率領紅軍來到江西中南部的興國，在總結井岡山經驗後，《興國土地法》很快頒布。這部土地法把原來《井岡山土地法》中「沒收一切土地」改成了「沒收地主的土地」，沒有再提及沒收貧農、中農、富農的土地。1931年，毛澤東制定土地綱領：依靠貧僱農，聯合中農，限制富農，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有製為農民土地所有制。這條路線，調動了一切反封建的因素，使廣大貧農翻了身。「我們今天來看，《井岡山土地法》和《興國土地法》其實就是為將來實行土地國家所有製做準備。」清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明對《財經國家周刊》記者分析道，當時這樣的土地改革路線，為中國共產黨贏得了具有決定性的群眾支持。根據史料記載，以湘鄂贛革命根據地為例，僅半年之內，參加紅軍的農民就達3萬多人。整個土地革命時期，中國共產黨領導的武裝起義有100多次，遍及14省140多縣（市），參加起義的工農群眾和革命士兵有數百萬人。此時，距中國共產黨成立僅十餘年。1947年10月10日，中共中央正式公布《中國土地法大綱》：「廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度；鄉村中一切地主的土地及公地，由鄉村農會接收，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配；鄉村農會接收地主的牲畜、農具、房屋、糧食及其他財產，並徵收富農的上述財產的多餘部分，分給缺乏這些財產的農民及其他貧民，並分給地主同樣的一份。」
這是河北阜平縣易家莊的農民在牆上書寫土地法大綱。
1947年9月全國土地會議在西柏坡召開。劉少奇在會上做報告
農民集會慶祝土地法大綱頒布
丈量土地的農民
貧農代表為貧僱農平分土地
手拿土地房屋所有權證的農民
內蒙土改
焚燒土地文契
河北農民上街遊行擁護土地法大綱
人民解放軍也堅決擁護土地法大綱
翻身農民召開大會
農民組織的生產互助組歷史的時點進入到抗日戰爭時期，為了團結全國人民共同抗日，鞏固和擴大統一戰線，中國共產黨調整了土地政策，以「地主減租減息，農民交租交息」為重點，將「沒收地主階級土地」放在了次要位置上。既保護了農民利益，又團結了地主共同抗日。抗日戰爭勝利後的解放戰爭時期，中國共產黨在解放區繼續實行土地改革，制定了《中國土地法大綱》，規定廢除封建剝削土地制度，實行耕者有其田；沒收地主的土地財產，徵收富農多餘的土地財產；依靠貧僱農，團結中農，發展農業生產的土地改革路線，大大激發了農民支持解放戰爭的積極性，成為解放戰爭勝利的最可靠保證。杜潤生，中國農村問題專家。在他看來，中國共產黨領導的這一輪延續到建國初期的土地改革，是「農村進入全面性大革命的最初一役」，使「農民取得土地，黨取得農民」，從而實現農村包圍城市的戰略，打敗國民黨數百萬的軍隊，順利建立新中國。一個淮海戰役，5000萬農民推著獨輪車，趕著小毛驢，從山東、山西、河南等省，一直到前線，在中原大地上構成一幅歷史的宏偉畫卷。「沒有土地改革，就不會有人民戰爭的勝利。」在杜潤生看來，這場改革意義深遠，甚至影響到了十年後的「合作化」和三十多年後的「包產到戶」。土地集體化1950年6月28日，中央人民政府根據全國解放後的新情況，頒布了《中華人民共和國土地改革法》。這是新中國成立的第271天。解放戰爭過程中，東北、華北等老解放區，約1.6億人口，已經實行了土地改革。而有3億多人口的新解放區則尚未實行土地改革。土地改革的繼續推行勢在必行。這次土地改革規定「廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制」。從1950年冬起，新中國開始沒收地主的土地，分給無地或少地的農民耕種，同時也分給地主應得的一份，讓他們自食其力，藉以解放農村生產力，發展農業生產。1953年春，除西藏等少數地區外，土地改革在全國農村基本完成。全國大約有3億多無地和少地的農民分得了大約7億畝土地和其他一些生產資料。1954年頒布的第一部《憲法》中，對農村的土地私有與城市的土地私有均給予了認可與法律保護。得到土地所有權，使得中國農民實現了幾千年來「耕者有其田」的夢想。接下來的「三大改造」（對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造）後，至1956年，新中國宣布從新民主主義社會跨入社會主義社會。以毛澤東為代表的中國共產黨部分領導人認為，土地改革的完成已經結束了民主革命，應當把「做社會主義革命的文章」提上議事日程。其辦法是大力開展互助合作運動，實現「農業社會主義改造」。與之伴隨的，是對中共中央農村工作部部長鄧子恢等人反對意見的「右傾路線」批判。政策轉向的直接結果是，把一家一戶的小農經濟變成集體經濟，從互助組到初級合作社，再到高級合作社。初級社的時候，土地還是入股分紅的。到了高級社，土地就不能分紅了，實行按勞分配（按工分）分配，這意味著土地變成了集體所有。「高級社，是中國農村土地制度的一次最根本的變化，這才是一次革命。」國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員崔曉黎對本刊記者說。因農業生產合作社細小分散不好管理，又改為人民公社、生產大隊、生產小隊三級土地集體所有制。這就是新中國歷史上轟轟烈烈的「人民公社化運動」。截至1958年10月底，全國共有2.6萬個人民公社，每個公社平均有4500多農戶。在分配上，人民公社期間，除實行固定工分制外，還實行糧食供給制，即不論每戶勞動力多少，都按照人口定量免費供應糧食，並以生產隊為單位組織公共食堂，所有社員都必須在公共食堂領取飯食，嚴禁在家開火。在杜潤生看來，人民公社是「毛領導中國數億農民做個大試驗，試驗一下中國大同世界的理想」。背後邏輯認為在奪取政權後，可借政權這個槓桿，先集中力量改變所有制，再完成工業化，認為這更有利於發展生產力。人民公社化運動，類似於革命戰爭年代的「大兵團作戰」，跑步進入共產主義社會的誘人前景，雖然可以在短期內調動民眾的參與熱情，卻因為其不顧現實條件急速推進，將全中國變為大試驗場，6億人口捲入其中。「生產關係要適應生產力發展的要求，否則生產力會起來暴動。」這是毛澤東的一句名言。「浮誇風」、「共產風」盛行，走向極端，最終釀成災禍：「大鍋飯」難以為繼，「生產力起來暴動」，群眾性消極怠工現象普遍化，形成平均主義與農業生產下降的惡性循環。為克服經濟困難，1962年，劉少奇、鄧小平等一線領導人認可了「三自一包」的方式，一包是包產到戶，三自即自留地、自由市場和自負盈虧。安徽在此時期搞了包產到戶，效果不錯。劉少奇認為應擬一份文件，在全國推廣。鄧小平在書記處的會議上也認為，「不管黃貓黑貓，捉住老鼠就是好貓」。但「三自一包」引起毛澤東嚴重不滿，隨後受到嚴厲批評。至此，當時的土地政策使得學習蘇聯模式的中國道路陷入困境。1970年代末，人民公社化走到了盡頭。中國社會亟待一場深刻的變革。聯產承包制1978年11月24日晚，安徽省鳳陽縣小崗村，18戶村民圍在破草屋昏暗煤油燈下，面對一張手書的契約，神情緊張地一個個按下血紅的手印，並發誓：寧願坐牢殺頭，也要分田到戶搞包干。那一年安徽出現了百年不遇的大旱，9個月沒下過透雨。小崗村夏收後，每人只分得麥子7斤。村民都愁壞了，為求生存溫飽，在與隊幹部幾經商議後，秘密決定，把生產隊的田地分給各戶自主種植，除保證交足國家、留足集體的，剩下的全是自己的。24天後，距離小崗村1000公里以外的北京，十一屆三中全會拉開了中國改革開放的大幕。很快，在急需提高勞動生產力的那個年代，小崗村冒「殺頭風險」的「包產到戶生產責任制」試驗，得到鄧小平等高層領導的肯定和推動，被迅速推廣到全國各地。小崗村成為中國經濟體制改革的突破性標誌，「家庭聯產承包制」也被認為是中國改革開放的開端。實際上，在中國農業發展歷史中，早有過這類將小規模家庭經營與較大規模生產聯繫起來的制度安排。所以，在土地收歸集體所有後，農民往往還希望自己能夠包租集體的土地，建立自己的家庭農場。在實行農村合作化的那個年代，這種訴求遭到了堅決的拒絕。於是，就有了1976年之前「包產到戶」的三起三落。「文化大革命」結束後，面對滿目瘡痍的農村經濟，全國很多地方自發試行包產到戶。只有安徽是在地方政府支持下大規模試行的，安徽也首先興起了以「大包干」為主要形式的「包產到戶」浪潮。這一變革的關鍵是改革土地管理制度，將集體所有土地，長期包給農戶經營、種植，自負盈虧，使農民獲得對承包土地的使用和分配的自主權。這次有限產權的土地改革使農民又一次找回了在20世紀50年代改革中對土地的熱烈感情，種地的積極性又一次爆發出來。資料顯示，自1978年至2007年，中國人均糧食佔有量從318.7公斤提高到380.5公斤，肉類從30.3公斤提高到51.5公斤，水產品從4.9公斤提高到36公斤。農民人均收入從134元增加到4140元。農村貧困人口從2.5億減至1479萬。1982年修改後的憲法明確，「城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有」，建立了農村土地公有化的基本體制。1993年再次修改後的憲法，承認家庭聯產承包責任制，開始了農村土地「公有私用」的格局。「聯產承包責任制非常重要的地方在於，農民所使用的土地和這一塊土地取得的收入之間建立了直接的聯繫。農民對他耕種的這塊土地，對未來的收入，有了穩定的預期。」張曙光說。聯產承包責任制雖然增強了激勵，一定程度上解決了糧食問題，但是農民在解決了溫飽問題後發現，「肚子吃飽了沒錢花，富不了」，陷入所謂的「溫飽陷阱」。因為這種經營方式仍然是一家一戶的小農經濟，很難發展農業的規模經營，也很難使得農業能夠現代化。另一方面，家庭聯產承包責任制提高了農民生產效率，富餘了一大批勞動力。一旦糧食問題解決，一個重要的現象是很多農民從事非農產業，這時候鄉鎮企業在華夏大地異軍突起。同時，隨著沿海城市的工業發展，大批富餘農村勞動力開始前往沿海城市打工。農村勞動力結構的這種變化，又帶來了土地產權的變化。第三次土改1984年中央一號文件《中共中央關於一九八四年農村工作的通知》（中發[1984]1號），是土地流轉問題第一次在中央層面提上議事日程。這期間，中國的城市化進程剛剛起步，農業和非農業部門的收入開始隨著城鄉二元經濟結構不斷拉開差距。越來越多的農村勞動力不斷轉移到城市打工，農村勞動力供給結構也逐漸發生變化，出現了「有地無人種，有人無地種」的現象，於是農村土地流轉應運而生。這一階段，外出打工者「把土地流轉給別人，轉包給別人，開始了農業土地流轉的自發發展階段」，張曙光表示。此後數年，國家陸續發布了《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》（1985）和《關於一九八六年農村工作的部署》（1986）等文件。其中，陸續提到通過股份制合作、向種田能手集中發展種植專業戶等流轉方法。這一時期探索思路，力求達到保護分散經營的承包權，又能擴大農業規模效益的雙重目標。「1993年文件出台，明確了土地流轉的一系列規定。」張曙光提到的這份文件，是國務院於1993年發布的《關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，文件指出，在原定的土地承包期到期後，再延長30年不變；從事開發性生產的，承包期可以更長；同時提倡「增人不增地，減人不減地」，並有條件地允許土地使用權依法有償轉讓。這一階段，農民的土地承包權尚屬於一種債權，同時農地尚需要交農業稅，因此農地的流轉方式多為外出打工者把土地轉包出去，並給對方一些補貼，同時由新的承包者上交農業稅和「三提五統」。在城市郊區，土地則初步體現出城市人口上升、外來資金不斷湧入帶來的升值效應，城市周邊土地多用來建造工業廠房和職工住宅樓，剩下的少量土地則集中起來包給種植能手。以江蘇省崑山為例，當地村集體先通過復墾等方式獲得一些非農建設用地的「指標」，然後由農戶或由農民成立富民合作社，集資聯合修建廠房、店鋪或職工住宅，並用以出租，因土地流轉致富的案例不斷湧現。資料顯示，這一時期土地流轉發展迅速，全國土地流轉規模占整個承包土地的2%多，城市發達地區的周邊土地流轉規模超過了10%。隨著基層實踐的不斷擴充與豐富，2000年後，土地流轉政策開始在政策層面得到越來越完善的規定。2001年12月30日，《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發〔2001〕18號）出台，這是對土地流轉政策的一次全面闡述。2002年《農村土地承包法》獲得通過，並於2003年3月1日開始實施，這一進程實際上將中共2001年18號文件上升至國家法律層面。2008年9月30日，國家主席胡錦濤專程來到安徽小崗村考察，並於考察期間提出「允許流轉土地承包經營權」。這一標誌性事件和提法，意味著農村土地產權制度改革的進一步深化。時隔數日，2008年10月9日到12日，中國共產黨召開十七屆三中全會，上述提法在會上得到更為明確的表述。會議通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題決定》提出，「允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權」，並強調「有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體」。由此，中國的土地流轉政策實現了進一步深化。土地流轉制度不斷完善帶來的直接效應是農村大規模包地變成現實，農村土地產權形態再次分割，土地所有權、承包權、經營權三權分離。這直接導致農民收入呈現出多樣化的特徵，除傳統的勞動收入外，土地流轉還可帶來租金這一財產性收入；同時參與合作社入股的農民可獲得合作社經營的分紅收入。地權結構形態進一步細分，帶來土地資源更有效配置。據張曙光介紹，隨著2000年後農業稅的取消，以及物權法的通過，土地流轉積極作用得以極大發揮。農業生產的變化由此表現為兩條線：以土地入股的合作社模式，以及涉農企業進入農村大規模承包、種植、生產土地修法新信號尊重農民的土地財產權、維護農民利益的相對穩定，是中國現代化進程中不應被輕易超越的信念。新《土地管理法》能否擔此重責自 1986年頒布實施以來，為順應不同工業化、城市化歷史進程，《土地管理法》曾於1988年、1998年和2004年進行過三次修改：第一次修改允許土地作為生產要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地徵收和徵用的區別。「十二五」期間，中國將繼續加快工業化和城市化進程。這對當前的土地制度，形成了巨大的考驗。有分析人士指出，一方面，伴隨強拆現象的土地徵收必然更大規模進行；另一方面，農民和城市居民的利益補償機制一直未能有效建立。在新時期的中國道路探尋中，必須勇於面對新的土地政策以及現代化進程中的巨大利益調整。這個歷史的任務將由正在進行修改中的《土地管理法》來破解。被稱為新一輪土改的《土地管理法》第四次修改，已被學界上升為「國家安全戰略」，正逐步走入最高決策層的視野。國土資源部政策法規司司長王守智告訴《財經國家周刊》記者，新一輪《土地管理法》修改將深入調查研究，廣泛徵求意見。在此基礎上，該法將進一步強化耕地保護、加強土地用途管制制度、維護農民基本權益，把這些基本國策貫徹得更徹底。最新的進展是，《土地管理法》「正處於形成修改議案和徵求意見稿階段」，修改大原則已逐漸浮出水面。2009年6月底，國土資源部政策法規司將《土地管理法》修改送審稿提交國務院法制辦。據知情人士透露，至今國務院法制辦已經對其做了至少兩輪修改。期間，一度傳出「送審稿被推倒重來」。此間觀察家發現，新一輪土地制度改革共識已經形成，做實土地產權的強烈現實需求正逐步轉化為全社會的共識和決策層的意志。國土資源部一位不願具名的領導向《財經國家周刊》記者表示，《土地管理法》的修改方向，必須「體現全社會的預期，將這種普遍預期以制度的形態固化下來，從而給社會政治經濟發展以希望」。「大改」還是「小改」伴隨《土地管理法》的修改，新一輪土地制度改革風聲漸勁。今年3月底，溫家寶總理在國務院第四次廉政工作會議上為新一輪《土地管理法》修改工作「定調」：「抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關集體土地徵收和補償的規定，國務院將儘快向全國人大常委會提出議案」。5月13日，國務院辦公廳發出通知，要求立即在全國開展征地拆遷制度規定落實情況專項檢查，強化監管，嚴肅問責，堅決制止違法強拆行為，切實維護群眾合法權益。該通知重點針對的是2011年初頒布的「新拆遷條例」——《國有土地上房屋徵收與補償條例》，首次對「公共利益」做出了範圍界定——過去30年，在中國加速工業化、城市化的背景下，「公共利益」曾一度被地方政府和開發商等利益集團濫用，「不求甚解甚至刻意曲解」。輿論認為，「新拆遷條例」的頒布，將有助於終結「行政強拆」的歷史。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，「新拆遷條例」中有四項「非常重要」的原則：一是將土地徵收權嚴格限定在有邊界的「公共利益」範疇內；二是明確土地徵收程序必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與、充分協商；三是根據「市場定價」原則，對國有土地上房屋進行徵收補償；四是明確強制拆遷必須走司法程序。陳錫文表示，這些原則「對下一步修改《土地管理法》中涉及農村徵收土地問題極具現實指導意義」。6月初，國務院批轉國家發改委《關於2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》，位列今年四項「重點推進」改革任務首位的，是「完善土地管理制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，探索建立耕地保護補償機制，研究修訂土地管理法等相關法律法規，促進土地增值收益主要用於農業農村」。上述土改新思路將會以怎樣的條款和細節，進入正在修改中的《土地管理法》，成為各方期待。亦成為衡量此次修法是「大改」還是「小改」的標準依據。修法「拉鋸戰」接受《財經國家周刊》記者採訪的一些業界人士認為，目前《土地管理法》的修改「行動過緩」。從2009年開始，這一輪修法的「拉鋸」已超過兩年，時間明顯多於前三次立法。修改稿徵求意見過程中，各方爭議頗大，部委之間、央地之間訴求難以統一，一些改革理念在地方政府層面還遭遇到實際抵觸。以上述《國有土地上房屋徵收與補償條例》中提出的廢除「行政強拆」為例，《財經國家周刊》記者在東北某城市調研時，就有地方官員抱怨：「不讓行政強拆，舊城改造、城鎮化還怎麼搞？這就好比不給警察配槍，他怎麼抓賊？」在這座城市，拆遷與「打黑」同時進行。當地政府部門規定，凡遇「釘子戶」，當首先甄別其是「基礎群眾」，還是「黑惡勢力」。對於後者「絕不留情」。如何確定集體土地征地補償標準，更是將《土地管理法》修改拖入「拉鋸戰」的一大難題。目前各方討論已形成的基本共識是，應廢除原法中有關設立征地補償標準「最高上限」的規定，以「市場定價」為原則，確立征地補償的「最低下限」。但究竟什麼樣的補償標準能讓農民滿意？陳錫文此前曾提議，對於集體土地徵收補償，完全可以通過農民和政府的協商、談判形成補償價格。補償費主要給失去承包地和宅基地的農民，以解決其長遠生計。然而，此建議若被採納，無疑將觸動地方政府「土地財政」的敏感神經。就當前地方城市的現狀來說，土地出讓收益實質上是官權與民權的利益分配問題，二者此消彼長。近年來，地方政府層面反覆強調土地出讓過程中，用於拆遷征地補償的收儲成本不斷提高，土地出讓純收益不足20%，「與民爭利」的心態揮之不去。而要解開這一心結，無疑將牽扯到中國改革事業的另一個艱深課題——財稅體制改革。有消息說，決策層可能會傾向於採納某些學者的建議，即讓農民自行「討價還價」。順應民意，將成為新一輪《土地管理法》修改的大勢所趨。「現在的《土地管理法》有兩個基本缺陷，一是龐雜，二是粗疏。很多問題想在這樣一部法律中解決，結果行不通。」中國社科院農村發展研究所研究員黨國英告訴《財經國家周刊》記者，十七屆三中全會對未來農村土地管理改革提出了很好意見，但將其轉變為法規仍有相當困難。應本著解放思想、實事求是的原則對有關法規進行修訂，甚至可以考慮調整立法思路。例如，失地農民的社會保障問題當然很重要，但僅僅依靠《土地管理法》講不清楚。「關鍵不是社保，而是交易的公正性，社保問題應在其他法規中講。」黨國英說。這實際上牽涉到了中國土地的法律體系。國土資源部政策法規司提供的資料顯示，目前中國國土資源法律體系的框架已初步建立，形成了以《物權法》為基礎，以《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《礦產資源法》、《海域使用管理法》、《海島保護法》和《測繪法》為核心，以《基本農田保護條例》、《地質災害防治條例》等大量行政法規、部門規章以及地方性法規、規章為補充的國土資源法律體系框架。國土資源部先後制定的部門規章達50餘部。但看似龐大的土地法律體系，存在著「先天性的殘缺」。由於搭建法律框架體系的需要以及土地產權交易的需要，中國先有了針對城市用地的《土地管理法》和《農村土地承包法》等子法，但一直缺少《土地法》這部母法。「這在法理上是不合理的，中國土地法律體系的修改空間還相當大。」中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍對《財經國家周刊》記者表示。黨國英建議說，可以考慮先確立一個「土地基本法」。然後，再圍繞其確立「土地規劃法」、「土地使用權交易法」，並修改《農村土地承包法》等配套法律，形成土地立法體系。鑒於當前中國工業化、城鎮化面臨的新形勢、新特點，有學者建議：有必要對既有的土地管理法律體系重新梳理。做實土地產權新一輪《土地管理法》修改的緣起，與當今中國工業化、城鎮化進程加速所引發的諸多複雜矛盾密切相關。伴隨工業化、城鎮化的加速，中國建設用地缺口逐年擴大。官方數據顯示，「十一五」期間，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，而下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口超過50%。「十二五」期間，建設用地供求矛盾進一步加劇。國土資源部不久前曾公開表示，目前全國多省市土地供應「僅能滿足三分之一需求」。農民的土地權益恰在這樣一個背景下遭遇擠壓。理論界有一種代表性的觀點認為，中國近30年的高速經濟增長和城市化擴張，是以侵佔農民的「土地紅利」作為事實代價的。學者指出，農民對經濟增長的最大貢獻，是土地。新中國成立後的很長一段時間，國家建設無償獲取農民土地；直至改革開放，才逐步建立了土地補償制度。據測算，目前農民實際得到的補償不到1萬億元。不公平現象，多半出在土地最終使用價格的分配環節。在許多情況下，農民拿到的土地收益只是零頭，與地方政府、房地產老闆拿到的收益有天壤之別。黨國英認為，效率、平等和穩定，是支撐一個國家經濟發展和政權持續的三個基本要素。「現行土地制度在平等和效率兩個方面都有損失，已對社會穩定產生了消極影響」。在近年來發生的農村群體性事件中，第一位的起因多與土地有關。恰是因為沒有引入足夠的市場因素，在征地定價等問題上，農民意識中有時便會產生不公正「幻覺」。「一些人煽動農民的這種認同感，拿土地說事兒，其作用超過了宗教、宗族的意義。」黨國英說。要改變當前土地制度在效率、公正和穩定三方面的缺失，最對症的藥方，即十七屆三中全會所提出農村土地制度改革「十六字原則」。尤其是清晰界定關於土地的一系列權利在國家、社區共同體和個人之間權利歸屬的邊界，並以法制化手段配置各項權利。在黨國英看來，「產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理」的十六字原則中，至少包含兩條改革「背書」：一方面，應該把農民的土地承包權看作產權。明晰產權，就是要把農民的土地承包權做「實」，使農民擁有相對完整的土地財產權。另一方面，政府規劃是界定土地產權的重要因素。離開了用途管制，產權明晰就說不清楚。隨著農村土地改革思路的深化，一種叫做土地「物權化」的理論逐漸化解了各方分歧。該思路強調賦予農民長期、穩定的土地使用權、經營權，從而使農民擁有相對完整的土地財產權。顯然，十七屆三中全會確立的新時期土地改革思路，充分吸收了這一理論精髓。溫鐵軍表示，《土地管理法》的進一步修改，構建以土地法母法為核心的完整土地法律框架，都必須將「同權同利」的原則貫徹始終。所謂同權同利，即政府的所有權與村社集體所有權同權；開發商的使用權與農戶的使用權同利。「中國農村土地資源資本化的合理方式，應該是在保持現行農村基本制度不變的條件下，實行工商業用地租賃，基本建設用地作股。」溫鐵軍說。歷史學家曾經指出，中國革命取得勝利的原因之一，歸功於土地制度改革的成功；在和平建設年代，充分尊重農民的土地財產權、維護農民利益的相對穩定，更應被視作土地改革必須恪守的信條。「過去的土改經驗說明，我們的事業順利成功之時，往往就是這個事情做得好的時候；出了麻煩，往往是由於土改這件事沒做好。」黨國英建議，應儘快統一認識，將十七屆三中全會確立的農村土地改革思路落到實處，加快《土地管理法》修改進程，確立城鄉居民土地財產權，把「土地換穩定」的新土改行動上升為「國家安全戰略」。「任何一個人，任何一個利益集團，任何一種意識形態的持有者，如果真正想使中國繁榮富強，就應該懂得『土地換穩定』這個交易的積極意義。這是多贏的交易，將給中國帶來光明前景。」黨國英說。鄭各庄的土地資本化為何村民不能在集體土地上實現資本化收益？已實現現代化的北京郊區農村鄭各庄對此提出疑問，這也是全國農村當下的困惑鄭各庄富起來了。這裡的農民還是農民，他們的戶口本上的戶別仍然是「農業」。但這裡的農民又已不再是農民了，他們吃穿住行完全城市化，而且收入沒有一分錢來自種植或養殖。鄭各庄村域範圍內的4332畝土地上蓋起了房子、工廠和學校，世世代代的黃金麥田早已不見蹤影。在一個世紀的土地政策變遷中，鄭各庄一直扮演者「跟隨者」的角色。直到20世紀90年代，鄭各庄在土地政策中搶佔先機，打了一個「擦邊球」，進而「華麗轉身」，成為遠近聞名的富裕村。各地官員、學者、媒體紛紛前來考察。官員們只看不評論，學者們或大肆讚揚，或稱其幸運，媒體則樂於為這個已經身價過百億的村莊描眉添彩。浮華過後，所有人都在思考，在嚴格的中國土地制度下，鄭各庄如何成就了今天？它會不斷被複制嗎？它的未來在哪裡？第一桶「土地金」鄭各庄村的獨特之處在於其村南有平西王府舊址。據清代昭槤所著《嘯亭續錄——京師公府第》記載：「理親王府在德勝門外鄭家莊，俗名平西府」。康熙的孫子理親王弘皙曾居住於此。村史《鄭各庄志》記載，1949年10月，鄭各庄村成立黨支部，土改後的1950年1月，全村分配到戶土地2847畝，人均3.5畝，實現了「耕者有其田」。1951年郝玉增出生在鄭各庄，在他5歲時，鄭各庄村隨昌平縣從河北省劃歸北京市。郝玉增清楚地記得，1960年至1962年，正在長身體的他每天都要餓肚子，「那個時候全村的人都吃不飽飯。」郝玉增說，每個成年人一個月僅供應17斤原糧。初中畢業後，16歲的郝玉增加入了生產隊，每天幹活、掙工分，雖然大家都是吃「大鍋飯」，但是當時的農活很重，完全依靠人力，吃不飽肚子的時候也會常常有。郝玉增回憶說，直到1970年代，村裡還總有貧困的農戶需要向集體借下一年的口糧來維持生計，有的家甚至借了未來3~4年的糧食。1978年，中共十一屆三中全會剛一召開，鄭各庄人就嗅到了可以「農、林、牧、副、漁並舉」以及「貧窮不是社會主義」的政治信號，並在全村召開了一次「要不要富」、「敢不敢富」、「能不能富」、「會不會富」的大討論。1979年，鄭各庄大隊作為平西王府管理區推行農業聯產承包責任制的試點村，實行了以聯產承包到組、到勞的聯產承包責任制。 1984年，鄭各庄正式採取「大包干」的形式，勞動力逐漸從土地上解放出來，1985年開始，村裡的鄉鎮企業紅紅火火發展起來。這一年，時任鄭各庄村生產大隊長的黃福水，帶著一群年輕人組建了土石方施工隊，開始闖蕩北京建築市場。到了1990年代中期，村裡大部分的企業都關停倒閉了，黃福水的建築工程隊卻越干越紅火——1996年成立宏福集團，取得了建築總承包國家一級資質，擁有註冊資金3000萬元。1990年代初期，鄭各庄村裡種地的農戶越來越少，人們發現一個月的打工收入就等於一年的農業收成時，紛紛撂荒，把土地交由黃福水成立的農業公司經營。然而1997年，宏福集團剛成立一年多，就遇到了亞洲金融危機。當時許多工程建到一半因資金問題被迫停工，宏福集團大量工程款無法收回，陷入了危急時刻。黃福水決定把工程材料當作貨款拉回村裡，在村裡集體建設用地上建起了4棟住宅樓，吸收村民、員工的預付款500萬元。這些預付款意外地救活了宏福集團，企業獲得周轉金後，開展了新的工程項目，很快就凈賺了1000萬元。黃福水說，1997年的嘗試的確是意外收穫，通過土地資本化發展企業，整合改造村莊的念頭逐漸清晰，以後的一切使他堅定了自己的改革理念——讓土地的收益最大化，讓農民過上好日子。政策空子1999年成為鄭各庄具有歷史變革意義的一年。當年5月，鄭各庄召開村民大會，實行了「確權、確利、保收益」的土地流轉機制，將土地量化到每個農民，並全盤委託宏福集團經營。當時確定的股權比例是，鄭各庄所有村民每人一份股，以村委會整體名義佔有宏福集團總資產3000萬的16.7%的股份，約合資金500萬。也就是說，村民的耕地經營權全部以股權的形式委託給宏福集團管理，宏福集團將村裡的耕地轉為集體建設用地，採取自用、轉租等方式，把土地租金收益以分紅的形式付給農民。然而，要在鄭各庄的土地上做工業化的文章，最重要的是過土地審批關。早在1995年，宏富集團聘請專家繪製了《鄭各庄村21世紀生態莊園規劃》，在這個規劃中，將鄭各庄村域中，規划出生活居住、科技產業、教育科研、旅遊休閑、商業服務等五大功能。也就是說，鄭各庄將1860畝農用耕地大部分轉為集體建設用地，僅剩下了73.5畝農業用地。根據1998年施行的修訂後的《土地管理法》，國家對土地施行用途管制，嚴格耕地保護，對土地轉為非農用途做了非常嚴格的規定。宏富集團想利用鄭各庄村1800多畝耕地進行建設，就要到國土部門辦理土地專用審批手續。機遇再次眷顧鄭各庄。1990年末期，土地管制還沒有現在這樣嚴格，加上當時農業部門對農民發展經濟的支持，從另一角度分擔了農民利用土地發展非農產業的風險。在這一歷史關頭，鄭各庄創辦的「宏福創業園」，得到了北京市大力發展鄉鎮工業區的政策支持。萬事具備又來東風。鄭各庄村集體通過昌平區內耕地整理置換，並交納復墾費的方法，在1999年至2000年的兩年中逐步將村中1600多畝耕地調整為建設用地，當時的復墾費大致是一畝地8萬至10萬元。2003年以後，在北京區縣內置換耕地的辦法被完全禁止，此時鄭各庄已經把除73.5畝耕地之外的所有農用地轉換為集體建設用地。再加上宏福集團通過農民「上樓」、盤活宅基地節約的800畝存量集體建設用地，該集團擁有了2400畝土地的開發經營權。從1999年至今，宏福集團通過開發住宅、搞企業、租廠房，在這片土地上獲得了巨大收益。集團的資產從1999年的3000萬元，達到今天的50億元。《鄭各庄片區平西府組團控制性詳細規劃》在2005年3月得到了北京市規劃委員會的正式批複。規劃基本以1995年鄭各庄村的規劃為藍本。中國社會科學院農村發展研究所教授、社會問題研究中心主任於建嶸分析了當時的歷史狀況：地方政府對於這種農業耕地變為集體建設用地的情況，在90年代末是沒有那麼嚴格的。建設用地越多，對於地方的財政收入越有好處。「耕地不是一個北京市的問題，也不是任何一個省的問題，而是一個全國性的問題。哪個省多拿了建設用地，對哪個省的稅收收入是有好處的。很多地方政府睜一隻眼，閉一隻眼，只要國家不查，就沒有問題。鄭各庄在國家政策、法律的邊緣打了一個快速的反應擦邊球。」於建嶸說。鄭各庄村黨支部書記黃福水對《財經國家周刊》記者坦言，當初鄭各庄將農用耕地大部分轉為集體建設用地，的確是「鑽了政策」的空子。但如今北京有哪個村子想要效仿鄭各庄，已經很難了。不一樣的農民2010年鄭各庄在冊村民1493人，平均年收入44590元，比2010年北京市城鎮居民人均可支配收入29073元，還要高出53%。所有這些收入全部來自非農產業。鄭各庄的村民住樓房，在村裡的集團企業上班，養老、醫療、教育均有相應的保障，除此以外，每個村民還有一份來自土地的分紅收益。至今，鄭各庄的4332畝土地仍然由圍欄保護，並沒有像北京多數城中村一樣，喪失了村域的輪廓。村民們雖然不再種地，但是仍然享受著土地帶來的收益。黃福水說，「如果給我再來一次的機會，恐怕不會做了，風險太大，太累了！」雖然現在回頭看看，十幾年前對鄉親們的承諾都兌現了，但他還是感到壓力非常大。村民捨不得世世代代生活的老宅子，舊村改造初期，最多的時候有60戶拒簽拆遷協議，有的人已經簽了字，又反悔了，不承認。「有的人在拆遷那天，抱著門檻，就是不走，哭啊！」黃福水回憶起那段日子，仍然歷歷在目。1997年任村黨支書記的黃福水在實現舊村改造的想法時，面對的最大壓力就是村民拒拆的情結。鄭各庄當時提出，需要給村民時間，不因為先搬的就多給予補償，也不因為後搬的就被當作釘子戶受到歧視。三代五口人的標準是280平米，平均每平米500元~680元，價格一直未變過。時至今日，已過11年了，鄭各庄還有7~8戶村民沒從老宅子搬出，但黃福水覺得可以等，直到這些人想通了。如果從空中俯瞰鄭各庄，這個規劃整齊，高樓大廈、工廠學校林立的地塊，儼然是一個十分現代化的城市。這座小城市哪怕是地下的水電設施、公用的污水處理廠都是村集體興建的，政府自始至終沒有參與進來。「類似的村莊在中國每個省份都有。」於建嶸對本刊記者說，「他們在政府進行規劃前，已經以高標準建好了，政府很難這樣的村莊，它們都太『昂貴』了。」與鄭各庄僅一條馬路之隔的平西王府村，沒有規劃整齊的住宅小區和挺拔的企業大廈，而是村民自建的三、四層小樓。像北京大多數「城中村」一樣，這樣的房子都被出租出去，成為農民失地後的生活來源。同樣的地塊，鄭各庄村一畝地的價格是平西王府村的10倍。土地流轉的資本化困境黃福水已經不局限於宏福集團在鄭各庄的發展，他提出了三大輸出的理念，即資本輸出、管理輸出和品牌輸出。2011年2月，宏福集團在山西襄汾縣租了22萬畝山地，種植林果和發展畜牧業，發展生態種植和養殖業。前期已經投入3000萬元。更大的規劃是，宏富集團將與海南陵水縣合作，作為投資者幫助當地進行舊村改造，並輸出其「溫都水城」的旅遊品牌，在當地發展旅遊業。「這個項目正在等待當地政府的審批，估計今年年底有望啟動。」宏富集團辦公室主任郝玉增透露。然而困擾宏富集團繼續前行的問題，並不是去哪裡找項目，而是將自己擁有的資產更多地變為資本。但恰恰因為宏福集團是在集體建設用地上的企業，因此不能從銀行獲得抵押貸款進行跨越式發展，只能單純依靠企業自己的積累資金來發展。2003年，北京市副市長牛有成到鄭各庄，參加集體土地流轉研討會時就表示，未來有望實現集體土地的自由流轉。鄭各庄人意識到，如果集體土地允許像國有土地一樣同地同價的流轉，就會節省一大筆土地出讓金，加快土地資本化，促進企業的發展。據媒體報道，2008年9月北京市政府在《土地管理法修改草案初稿》中曾大膽提出「集體建設用地經過批准後可以轉讓、出租和抵押」，但在隨後的徵求意見稿中這一條被刪去。8年後，集體土地流轉的政策仍然不明朗。現在，「溫都水城」所在的地塊正在辦理集體土地國有化，宏福集團將為此繳納土地出讓金，以及相應的罰金，總計將有1．2億元。這塊國有化的土地還僅限於「溫都水城」的「樓座」部分。對這樣發展的村莊徵收多少土地出讓金？國家並沒有統一、明確的政策。「這樣的村莊，在全國來說會變得越來越少。」於建嶸說，鄭各庄希望把他們已經打了擦邊球的東西合法化，把它變成國有土地後，就會有更多利益。比如，現在租一畝農地建房子，50年才30萬元。而同樣的地，如果是國有土地，就要125萬元。這其中的差價就是利益。有分析人士指出，推進集體土地的流轉政策實際上是有損於地方政府利益的，這等於讓大量的土地出讓金白白流失，政府喪失了土地增值部分，因此在這方面政府的改革意願是消極的。鄭各庄未來的計劃是，如果政策不推進，那麼宏富集團就出資逐步把村裡的集體土地轉成國有土地，在2015年至2020年徹底完成鄭各庄的資本化，並在2020年後全部進入證券化，上市運作。
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