中國人口政策需「改正朔、易服色」

作者：易富賢，愛思想專欄學者，《大國空巢》作者，威斯康星大學麥迪遜分校研究員。

來源：《中國經濟報告》2018年第2期，作者授權愛思想發布。

中國需要改革整個經濟、社會、文化、教育模式和城市規劃，才能有效提升生育率。如果能有效提升生育率，那麼將奠定今後幾十年、上百年經濟繁榮、社會穩定、國力上升的人口學基礎，可以說是「再造中華」，功近而德遠。

——全面二孩政策效果評估

中國人口政策的回顧

1960年中國在部分地區試行「晚、稀、少」的計劃生育政策；1973年在全國展開；1978年在部分地區試行獨生子女政策。在計劃生育政策和社會經濟發展雙重作用下，總和生育率（簡稱生育率，婦女人均生孩子數）從1970年的5.81降至1973年的4.54、1979年的2.75。

發達國家需要生育率為2.1才能使得人口相對於上一代人不增不減。中國由於嬰幼兒死亡率和出生性別比都高於發達國家，需要生育率接近2.3才能維持人口的世代更替和社會的持續發展。隨著社會經濟的發展，生育率會自發地下降。比如，社會發展水平與中國接近的泰國，生育率從1970年的5.6降至1979年的3.6、2015年的1.4。社會經濟水平落後中國十多年的印度，生育率從1979年的4.9降至1990年的3.8、2016年的2.2。即便1980年中國徹底廢止計劃生育，峰值人口也只能達到16億人左右，然後會逐漸下降。但是由於一些學者預測中國人口將在2050年達到40億人，於是1980年9月25日，中共中央發出《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》（簡稱《公開信》），開始在全國實行獨生子女政策。

儘管實行了獨生子女政策，但是整個20世紀80年代，中國的生育率還能徘徊在2.4左右，原因如下。

首先，當時的社會發展水平決定了生育意願還較高，養育成本較低，農民還養得起三個孩子。

其次，1979年農村經濟體制改革後，農村自主性提高，傳統的生育文化也得以恢復，婚育時間提前，對生產力的需求，對養老的擔心使得農民強烈抵制一胎化政策。1984年中央被迫開了一個小口子，允許大部分農村地區頭胎是女孩的可以生二胎。

第三，1980年實行獨生子女政策後，隨即就啟動了計劃生育法的起草工作，但是有一些學者對其法理基礎提出疑慮和擔憂，他們的建議得到了全國人大常委會法制工作委員會的支持，於是沒有出台計劃生育法，農民有了超生的法律空間。

1989年後國家非常重視計劃生育工作，將湖南常德地區探索出的計劃生育「一票否決制」推廣到全國。1991年5月12日，中共中央、國務院作出《關於加強計劃生育工作嚴格控制人口的決定》，明確提出「對造成人口失控的要給予處罰並追究有關領導人的責任」。「一票否決制」提高了超生的難度，分稅制改革降低了地方財政收入從而提高了地方政府徵收超生罰款的動機，教育、醫療、住房等的產業化改革降低了人們的養育能力，於是生育率從1989年的2.29跳躍性地降至1991年的1.80、1995年的1.46、2000年的1.22。

普查數據被修改而錯過調整政策的時機

中國每10年進行一次全國人口普查（逢0年）和一次1%人口抽樣調查（逢5年，又稱「小普查」），每年進行一次1‰人口抽樣調查。人口普查對人力、財力的調動不亞於一場戰爭，比如2010年人口普查直接投入80億元；600萬人參與，間接成本600億元。人口數據最可靠的是人口普查，其次是「小普查」，然後是年度抽樣調查。普查、抽樣數據中最可靠的是生育率，是「直接匯總的結果，沒有經過修正和調整」，並且是15-49歲育齡婦女及其孩子的35套「榫卯」結構，偏差不大；後面多套數據表明，普查、抽樣的生育率數據誤差不大。國務院《國家人口發展規劃（2016-2030年）》也提出「在人口普查和抽樣調查的基礎上，加強人口中長期預測」。

2000年的人口普查證實生育率只有1.22，意味著不但應該停止計劃生育，而且需要出台鼓勵生育的政策了。但是國家計生委和人口學家們不相信生育率如此之低，他們將生育率修改為1.8，預測繼續獨生子女政策，總人口將在21世紀中葉達到16億；並推動在2001年出台了《人口與計劃生育法》。

2006年筆者根據日本、中國台灣、韓國、中國香港、新加坡、泰國、巴西、印度等地的生育率下降規律，判斷中國大陸即便停止計劃生育，生育率也將從2006年的1.95降至2023年的1.47，那麼即便補償性出生高峰再高，峰值人口也達不到14.5億，建議果斷停止計劃生育。

但是2004年「21世紀中國生育政策研究課題組」在《關於調整我國生育政策的建議》中預測，即便實行全面二孩政策，總人口也將超過16億。2006年《國家人口發展戰略研究報告》更是判斷：生育率從1990年代中期到2006年一直穩定在1.8，但是反彈勢能大，要加強計劃生育才能使之長期穩定在1.8，才能將總人口在2033年前後控制在15億。根據這份報告，獨生子女政策不但不應放寬，反而應該加強。

2011年具有停止計劃生育的三個天然台階：

1980年中共中央《公開信》說獨生子女政策只實行30年，2010年到期；

2010年人口普查證實了生育率只有1.18；

2011年開始十二五規劃。但是國家計生委和中國人口學會又將2010年1.18的生育率修改為1.63，並建議「切實穩定低生育水平」。

由於生育率等基礎數據被修改，也就導致人口預測錯誤，比如1995年預測人口將增加到2000年的13億、2010年的14億，因此「九五」計劃提出「全國人口2000年要控制在13億以內，2010年要控制在14億以內，任務艱巨」。但是統計公報顯示，2000年、2010年人口只有12.67億、13.41億（實際應只有12.7億人），「九五」期間只增加了5622萬人，只是預期8879萬人的63%。同樣，「十五」、「十一五」、「十二五」期間的人口增量也只是預期的64%、64%、69%。

單獨二孩政策遇冷

中共十八大之後，中央果斷決定調整人口政策。戰略決策勇氣來自於理論勇氣。習近平總書記認為人口是創造奇蹟的「巨大力量」，認識到「主要經濟體先後進入老齡化社會，人口增長率下降，給各國經濟社會帶來壓力」，而「我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重」。習近平明確指示，「要立足當前、著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業、養老等重大政策和制度，做到及時應對、科學應對、綜合應對。」

依照這種執政理念，人口政策調整幅度原本可以更大。2014年之所以只實行單獨二孩政策，是因為「20多位頂級人口學家」在《人口形勢的變化和人口政策的調整》中預測，如果全面放開二孩，生育率將反彈到4.4，每年將出生4700萬人，峰值人口將達15.35億人；即便實行單獨二孩政策，生育率也將反彈到2.4。中國人口學會會長翟振武也預測，如果全面二孩，年出生人口將達到4995萬人，生育率將達到4.5。於是十八屆三中全會決定先實行單獨二孩。當時國家衛計委預測，每年會多出生200萬人，生育率將反彈到1.8以上。

實行單獨二孩政策之後，申請率非常低，筆者很快判斷單獨二孩遇冷，而相關部門卻堅稱「單獨二孩符合預期」。2015年10月29日，習近平總書記在《關於<中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>的說明》中指出：「實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對。截至今年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，佔比為15.4%」。但是2015年11月10日，國家衛計委副主任王培安仍在媒體宣傳「單獨兩孩政策的效應是合乎預期的」。2015年是單獨二孩出生高峰年，《統計公報》、《衛生統計年鑒》分別顯示，不但沒有多生200多萬人，反而少生了32萬人、64萬人；「小普查」證實生育率只有1.05，而不是1.8，更不是2.4。

全面二孩政策和公布結果

單獨二孩政策已經遇冷，筆者此前根據多地試點判斷全面二孩也不足以恢復人口的持續發展能力。

1980年全國實行一胎化，但是習仲勛主政的廣東卻出台了《廣東省計劃生育條例》，允許城鄉生二胎。其後主政廣東的任仲夷也有前瞻的人口思想，認為中國最大的資源是人力資源，只有解放思想，人口包袱才能變為國力優勢。1986年，廣東對1980年的《條例》進行了修改，仍保留了農村的二胎政策，一直延續到1998年。但是廣東省六七千萬戶籍人口的生育率也從1983年的3.1降到1998年的1.9了，說明當時全國放開二胎都為時已晚。

中國對9000多萬人口的少數民族（除壯族外）實行全面二胎或更寬鬆政策，但是作為整體，生育率也從1990年的2.86降到2010年的 1.64。全國的經濟文化水平比少數民族高，即便停止計劃生育，2010年生育率只能在1.6左右。

中國從1980年代開始還在恩施、翼城、承德、酒泉這4個總人口800多萬人的地區實行全面二孩政策；但是2010年的生育率只1.52，還是因為經濟文化落後於全國。即便全國從1980年代就放開二胎，2010年的生育率也低於1.5。

可見，2016年中國需要停止計劃生育。但是國家衛計委和中國人口學會卻判斷，「2010年以來，我國總和生育率在1.54-1.64之間波動」，預測全面二孩政策後，2016年、2017年、2018年的生育率將分別為1.63、1.97、2.09，出生人數分別為1767萬、2110萬、2189萬（與兩三年前預測的4700萬、4995萬呈天壤之別）；2030年總人口將達14.50億；2050年生育率還有1.72。

採信他們的預測，中共十八屆五中全會決定實行全面二孩政策，國務院並公布了《國家人口發展規劃（2016-2030年）》，要求2030年總人口要「達到」14.5億（而不像過去那樣「控制在xx億以內」），生育率要「達到」1.8。

但是普查和抽樣調查顯示，2010-2015年的生育率分別只有1.18、1.04、1.26、1.24、1.28、1.05，根本沒達到1.54-1.64。中國台灣、韓國的社會經濟發展水平分別超前中國大陸23年、21年，在鼓勵生育的情況下，2001-2015年其平均生育率分別只有1.15、1.20，全面二孩政策能讓中國大陸的生育率到2050年有1.72嗎？顯然是不確定的。

國家衛計委卻宣稱「全面二孩政策符合預期」，公布2016年出生1846萬，比上年增加11.5%，總和生育率在1.7以上。

其實國家衛計委公布的2016年活產1846萬人，並非各地醫院匯總數據，而是將多套數據嫁接而成以「符合預期」。筆者在《中國到底有多少人口》中已經分析，由於活產數據與各種利益捆綁，2016年《中國衛生和計劃生育統計年鑒》（《衛生統計年鑒》）公布的2015年活產1454萬人存在20%以上水分。2017年《衛生統計年鑒》公布2016年活產1846萬人，意味著同比增加了27%，這可能嗎？其實，國家衛計委所說的「比上年增加11.5%」，並非用《衛生統計年鑒》的連續數據（2015年活產1454萬人）為基準，而是將《統計年鑒2016》公布的2015年出生1655萬人嫁接為活產數，而後者也並非來源於「小普查」的調查數據。

2015年「小普查」公布的抽樣比為1.55%，共抽樣了15-49歲育齡婦女5667870人，該年生了175309個孩子。與2010年普查的10-44歲婦女比較，2015年15-49歲婦女每個年齡的抽樣比都在1.55%附近，偏差不大；出生人口175309人也理應除以同樣的抽樣比1.55%，那麼2015年總出生1131萬人。但是國家統計局卻公布2015年出生了1655萬人，多出了46%。甚至連人口普查的出生人數也被篡改，比如2000年、2010年普查的0歲人口都只有1379萬人，但是國家統計局卻公布出生了1771萬人、1592萬人。2010年普查並且「塞」了數千萬人口到高齡組，才使得總人口與年度公布數據勉強銜接。

2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過了《關於深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》，2017年8月1日正式施行《中華人民共和國統計法實施條例》，都提出要確保統計資料真實準確、完整及時，要嚴懲統計造假。習近平總書記在十九大報告中也強調要「完善統計體制」。但是《統計年鑒》公布的歷年的出生人數並非來自普查和抽樣調查，2017年甚至沒有依過去幾十年的慣例公布上年的生育率；2017年的《衛生統計年鑒》棄用原始匯總數據而採用嫁接數據，都是違背了深改組和統計法所強調的「真實準確、完整及時」的精神。建議建立人口數據問責制，進行「生命審計」，提高人口數據的準確性。

全面二孩政策效果評估

2017年是全面二孩的補償性出生高峰年，但是國家衛計委、國家統計局公布2017年不但沒有如預期那樣比上年多出生343萬人，反而分別顯示少生了86萬人、63萬人。

《中國人口和就業統計年鑒2017》公布了2016年的年度人口抽樣調查，總和生育率為1.24，根本沒有國家衛計委所宣稱的「1.7以上」；其中一孩次生育率0.686，二+孩次生育率0.558。那麼2016年只出生1200多萬人，遠低於國家統計局、國家衛計委所分別宣稱的1786萬人、1846萬人。2017年比上年少出生4%，那麼生育率只有1.22左右（出生1100多萬），遠低於預期的1.97。而國家衛計委卻仍然認為「全面兩孩政策穩步實施，積極效應逐步顯現，人口發展態勢總體良好」。

其實2016年的總和生育率可能還虛高，因為一孩次生育率偏高。所有人都可以生一個孩子，一孩次生育率與生育政策沒有直接關係，而是與社會發展水平、養育環境相關。中國的一孩次生育率從1989年的1.009直線下降到2000年的0.867、2010年的0.728、2015年的0.556，是因為社會經濟水平的提高和養育環境的惡化。

由於不合理的抽樣設計，中國年度抽樣調查的一孩次生育率一直虛高，比如1999年為1.030，2000年普查只有0.867，但2001年又回升到1.009；2009年為0.921，2010年普查只有0.728，但2012年又回升到0.797；2014年為0.720，2015年「小普查」只有0.556，但2016年又回升到0.686。

一孩次生育率有小幅波動，但下降趨勢是難以逆轉的，因為生育觀念並未改變、養育環境並未改善，2016年的一孩次生育率應該與2015年大致相當，甚至更低。2016年的二+孩次生育率為0.558，如果一孩次生育率與2015年一樣為0.556，那麼總和生育率只有1.113，只出生1100多萬人。

2017年二+孩出生佔比為58%，如果一孩次生育率與2015年一樣為0.556，那麼總和生育率只有1.32。但是由於2017年的總出生、一孩出生比2016年減少4%、26%，那麼意味著2017年的總和生育率只有1.22左右，一孩次生育率只有0.52左右，說明生育環境在繼續惡化。

國家統計局公布2017年總人口為139008萬人，這是建立在「2016年總人口為138271萬人，2017年出生1723萬人，死亡986萬人，比上年增加737萬人」的基礎上的。前面已經分析，2017年實際只出生1100多萬人；根據中國目前的預期壽命和年齡別死亡率推算，2017年實際死亡人數約1030萬人。筆者在《中國經濟報告》2017年第10期的《中國到底有多少人口》中分析，2016年實際人口只有12.8億人，並在《社會科學論壇》2017年第12期的《中國大陸當下人口實證研究》中提供了詳細的學術論證。考慮到近年每年向外移民30多萬人，那麼2017年只增加100萬人左右，總人口只有12.8億人，在負增長的邊緣。其他一些統計數據水分可能會被時間所消化，但是人口數據水分是不可能長期掩蓋的，隨著時間的推移，後果將不斷惡化。

可見，與單獨二孩政策一樣，全面二孩政策也已經遇冷。《國家人口發展規劃（2016-2030年）》的人口目標不可能「達到」。錯誤的人口數據和預測，使得人口政策調整時機一次次被錯過。

人口政策需要撥亂反正

由於補償性出生高峰的消退，今後的生育率將繼續下降，也將拖著經濟不斷下行。2000年以來中國的生育率就一直低於日本，2010-2016年中國平均只有1.18，日本還有1.42，意味著今後中國的人口危機比日本要嚴重得多。中國的生育環境也比日本更惡劣，2015年日本、中國台灣地區的一孩次生育率分別為0.71、0.60，總和生育率分別為1.45、1.18；而中國大陸的一孩生育率只有0.556，為全球最低，意味著即便停止計劃生育，總和生育率也達不到1.2，需要漫長的時間鼓勵生育才能將之提升到1.4。

中華文化圈地區的生育率是全球最低，中國台灣、中國香港、新加坡在絞盡腦汁鼓勵生育，但是2015年的總和生育率分別只有1.18、1.20、1.24。在美華人的總和生育率也只有1.3左右，遠低於美國全國的1.8-2.0。中國大陸除了有如這些地區的共同原因外，還因為獨生子女政策改變了人們的生育觀、生命觀和經濟體系。

中國新一代育齡人口從幼時就接受了計劃生育宣傳，「少生」的觀念已經深入骨髓，已經形成了生育的「爬蚤心態」（用玻璃罩限制跳蚤跳的高度，跳蚤碰壁後自動適應不斷降低的罩子高度；後面取下罩子，跳蚤不跳了，變成了爬蚤）。幾十年來，社會經濟模式也都是圍繞主流家庭只有一個孩子而進行的，並將呈慣性延續。獨生子女承載著家長的所有希望，大學擴招後，平均受教育時間在不斷延長，婚育觀念改變，婚育年齡推遲，不婚不育率和離婚率提高。並且中國的城市（尤其是大城市）的人口密度過高，國際經驗表明這是不利於生育的；而中國進行的又是「大城市化」，大量育齡人口湧入生育環境最為惡劣的大城市。

1978年召開的中共十一屆三中全會，是物質再生產的歷史性轉折，由此取得了三十多年的經濟高速增長；而同時開始的獨生子女政策，卻挖了一個人口坑。悟已往之不諫，知來者之可追，人口政策需要的是「改正朔，易服色」，勇於切割，輕裝上陣。有理由相信，中國會很快停止計劃生育，並出台休養生息的政策，那麼將是人口再生產的歷史性轉折，將開闢「尊重生命、保障人權、視人口為財富、將人當人看」的嶄新時代。

中國需要改革整個經濟、社會、文化、教育模式和城市規劃，才能有效提升生育率，其難度比1979年的經濟改革要大得多，歷史影響也更為深遠。如果能有效提升生育率，那麼將奠定今後幾十年、上百年經濟繁榮、社會穩定、國力上升的人口學基礎，可以說是「再造中華」，功近而德遠！