胡建淼：以「兩個突出」「三個關鍵詞」解讀四中全會精神

[摘 要] 黨的十八屆四中全會的主要精神可以用「兩個突出」、「三個關鍵詞」來解讀。「兩個突出」，是指四中全會突出了「黨的領導」和「憲法權威」。「三個關鍵詞」是指：「全面」、「道路」和「體系」。

2015年是我國十二五規劃的收官之年、全面深化改革的關鍵之年，也是全面推進依法治國的開局之年，應當也是黨的十八屆四中全會精神繼續學習領會和貫徹之年。

2014年10月20-23日，黨的十八屆四中全會在北京召開。全會專題研究全面推進依法治國問題，聽取和討論了習近平同志受中央政治局委託所作的工作報告，審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。我們黨以全會形式專題研究依法治國，並以全會決議形式通過一個依法治國決定，自1997年黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政方略以來是第一次，自1978年黨的十一屆三中全會確立社會主義法制原則以來是第一次，自1949年中華人民共和國成立以來是第一次，自1921年中國共產黨成立以來也是第一次。這「四個第一次」就足以反映這次全會的特殊性和重要性。

四中全會的主要精神和內容，集中反映在四中全會所審議通過的《決定》和習總書記關於該決定的《說明》中。全會《決定》全文17000字，九個部分，三個理論板塊；內容可以概括為「1556」和「190」。「1556」是指「一個總目標」，即建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家；「五項原則」，即堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發；「五大體系」，即建設包括法律規範體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系在內的中國特色社會主義法治體系；「六項任務」，一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施，二是深入推進依法行政，加快建設法治政府，三是保證公正司法，提高司法公信力，四是增強全民法治觀念，推進法治社會建設，五是加強法治工作隊伍建設，六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。「190」是指全會《決定》所涉的具體工作任務可以分解為190項。

精神是指由具體內容所體現和反映的內在核心思想。四中全會關於依法治國的主要精神，反映在「兩個突出」和「三個關鍵詞」上。「兩個突出」是指：一是突出黨的領導，二是突出憲法權威。

第一是突出黨的領導。

關於堅持中國共產黨的領導，我們自十一屆三中全會以來，四中全會是強調力度最大的一次。全會《決定》全文中出現「黨的領導」總共有14次，出現「黨」字多達140次，創黨的歷次全會文件的新高。四中全會指出，「黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。」這裡在「特徵」前面加「本質」，在「本質」前面還加「最」；在「保證」前面加「根本」，在「根本」前面還加「最」。這兩個「最」的用法是前所未有的。《決定》還要求將黨的領導「貫徹到依法治國全過程和各方面」。「全過程」是個「時間」概念，「各方面」是個「空間」概念，黨的領導覆蓋了「時空」範疇的全部。

黨對國家的領導，如何領導？這就是堅持「依法執政」。如果說「依法治國」是我們黨治國理政的基本方略，那麼，「依法執政」是我們黨治國理政的基本方式。「依法執政」具體表現在：黨領導立法，保證執法，支持司法，帶頭守法。這次四中全會在加強黨對立法的領導方面，尤有突出。例如《決定》規定，「黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。」《決定》同時規定，「法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。」這都是黨對立法領導的具體制度設計和創新。

立法是一個國家實施法治的前提，是整個法治過程中的首要環節。一個國家沒有「法」就談不上「法治」，而沒有「立法」就不會有「法」。只有加強黨對立法的領導，才能最有力地推進「科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法」，才能「全面推進依法治國」。

第二是突出憲法權威。

四中全會指出，「憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。」在我國的法律體系中，法律位階最高的是憲法，其次法律（由全國人大及常委會制定），再次行政法規（由國務院制定），接著是地方性法規（由地方省級人大及其常委會、較大市和設區的市人大及其常委會制定），還有自治條例和單行條例（由民族自治地方的人民代表大會制定），再接著是政府規章，分為國務院部門規章（由國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構制定）和地方政府規章（由省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府制定）。在憲法、法律、法規、規章之中，憲法具有最高的法律地位，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、政府規章，都不得與憲法相抵觸，否則不具有法律效力。憲法的最高地位決定了它的最高權威性。

但是曾經一段時間，在一定的範圍內，我國憲法的權威地位尚未真正地樹立起來。理論上，憲法具有最高最權威的地位，現實中卻如人所說，憲法不如法律，法律不如法規，法規不如規章，規章不如縣政府的文件，縣政府的文件不如鄉規民約，鄉規民約不如村支書的一句話……出現了「倒金字塔」。造成這一現狀的原因之一，是憲法不能直接適用。

要全面推進依法治國，必須將「倒金字塔」重新倒過來。依法治國、依法執政可以不依憲法，依法治國和依法執政就無從談起了。所以，四中全會強調，「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」，要求「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正」。

圍繞著確立和強化憲法的權威地位，四中全會有許多制度創新，其中最突出地表現為：第一是將每年12月4日定為國家憲法日，「在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。」第二是建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。第三是完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件。

四中全會的主要精神，除了「兩個突出」外，還表現在「三個關鍵詞」上。這「三個關鍵詞」是指：「全面」、「道路」和「體系」。

第一個關鍵詞：「全面」。

四中全會的主題是「全面推進依法治國」，強調的是依法治國要走向「全面性」。「全面依法治國」是我們黨「四個全面」重要理論和戰略布局的重要組織部分，是由四中全會所最終確立的實現全面建成小康社會奮鬥目標的重大戰略舉措。「全面依法治國」的戰略舉措，是以黨的「全面法治」理論為基礎的。

自建國以來，我們黨關於法治的理論和實踐，經歷了三個階段，即「法制——法治——全面法治」，實現了兩大飛躍，即從「法制」到「法治」，從「法治」到「全面法治」。

1949年中華人民共和國的成立，為發展人民民主、建設法制國家，創造了前所未有的政治、經濟、文化和社會條件。1954年我國第一部憲法即「五四憲法」的制定，標誌著中國步入社會主義法制建設軌道，迎來第一個法制建設高潮。但是好景不長，從1957年開始，中國的民主與法制進入低谷，特別是十年「文革」，民主與法制幾乎消失殆盡。1978年以十一屆三中全會為標誌，中國撥亂反正，實行改革開放，明確提出發展社會主義民主、健全社會主義法制，確立了「有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究」的基本方針，努力開創民主法制建設的新局面，中國社會主義法制建設得到恢復和發展。黨的十五大和十六大都提出「到2010年形成有中國特色社會主義法律體系」的任務。在黨的領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，到2010年底，立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現中國共產黨和中國人民意志，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，從而表明中國已實現了各方面「有法可依」法制局面。

1997年黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略，把建設社會主義法治國家確立為治國理政的建設目標，實現了從「法制」向「法治」的歷史性轉變，中國特色的社會主義法治道路進入到一個新階段。實現從「法制」到「法治」的飛躍，也標誌著我們黨的法治理論和法治實踐進入到一個新階段和新高度。使我國的法治建設從單純的制度建設擴展到狀態建設，使我們對法的功能認識從單純的「專政工具」擴展到以「公平正義」治理國家和社會之「重器」，同時也為十八屆四中全會實現從「法律體系」向「法治體系」的轉變提供了理論基礎和法治建設實踐基礎。

黨的十五大以來，我們黨關於依法治國的理論不斷豐富、完善和發展。特別是黨的十八大以來，我們黨關於依法治國理論實現了從「法治」到「全面法治」的第二次飛躍。2002年黨的十六大明確提出發展中國特色社會主義民主政治，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，並提出「推進依法行政」。2004年四中全會確立了黨的「科學執政、民主執政、依法執政」三大執政原則，為推進依法治國、建設社會主義法治國家指明了方向。2007年黨的十七大提出了全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的新要求。2012年黨的十八大圍繞全面建成小康社會的奮鬥目標，首次提出「全面推進依法治國」的戰略舉措，首次確立「科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法」社會主義法治建設新16字方針。2013年十八屆三中全會，黨中央提出了「法治中國」建設的新目標。並圍繞這一目標，確立「堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設」的新路徑。2014年十八屆四中全會確立「全面推進依法治國」總布局，確立建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家總目標。它所設計的五大法治體系和六大具體任務，使推進依法治國突出了「全面性」，標誌著我們黨關於「全面法治」理論的成熟，標誌著我國開啟了「全面依法治國」的新征程。當今的依法治國，不是某一方面、某一平面，或者某一領域的依法治國，而是覆蓋治黨治國治軍，覆蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，覆蓋立法、執法、司法、守法，覆蓋法治國家、法治政府、法治社會建設的「全面法治」。

第二個關鍵詞：「道路」。

全面依法治國具有包括中國特色社會主義法治道路、中國特色社會主義法治理論和中國特色社會主義法治體系在內的豐富內涵。中國特色社會主義法治道路，本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現。習總書記將「堅持和拓展中國特色社會主義法治道路」定義為「一條貫穿全篇的紅線」。

四中全會《決定》第一部分，就提出和強調要堅持走中國特色社會主義法治道路。我們黨有中國特色社會主義理論，也有中國特色社會主義道路，「中國特色社會主義法治道路」，是由十八屆四中全會第一次提出的。能特別提出「中國特色社會主義法治道路」，意味著我們黨對法治道路特殊性的重視。中國要全面推進依法治國，實現建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家總目標，一定要走對路子。路子對意味著方向對，方向對才會接近總目標。路子錯，方向就錯；方向錯，路走得越長，就會離目標越遠。

中國要堅持走中國特色社會主義法治道路，是取決於法治道路的特殊性；而中國法治道路的特殊性，又取決於中國法治的特殊性；中國法治的特殊性，又取決於中國國情的特殊性。那麼，中國的國情特色，以及由此所決定的法治特色，到底是什麼呢？「中國特色」到底「特」在哪裡？我們以為，中國最大的特色應當表現在：

第一，黨的領導。中國堅持共產黨領導的多黨合作和民主協商制度，共產黨始終是唯一的執政黨，與西方國家的多黨制不同。四中全會指出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵。「最本質特徵」的理解是：沒有黨的領導，就不稱其為中國；沒有黨的領導，就不稱其為社會主義；沒有黨的領導，就不稱其為中國特色社會主義。

第二，人口大國。中國是一個擁有13多億人口的大國，人口少時不成問題的問題，人口多時都會成為問題。人多，人與人之間發生的關係就多，矛盾就會多而複雜。

第三，地方差異大。中國東西、南北，內地與沿海，差異都很大。

第四，法治建設時間短。世界上不少國家的法治，經歷了長達幾百年演進，英國的法治可以追溯到1215年的《自由大憲章》，至今已有799年，美國的法治可以追溯到1789年的《聯邦憲法》，至今已有225年，日本的法治可以追溯到1868年的明治維新，至今已有146年，而中國的法治是在黨的領導下發動人民群眾短短的幾十年甚至是十幾年時間內推進的。因此，我們的法治還比較粗糙。

這些特色就決定了我們必須走中國特色社會主義法治道路，提示我們既要汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗，但決不照搬外國法治理念和模式。要堅持走中國特色社會主義法治道路，就必須按四中全會的要求，堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發等五項原則。此外，這些特色還提醒我們：中國的法治必須以穩定為前提；中國的法治要注意地方的差異性，重視中央與地方兩個積極性；中國的法治停不得也急不得，要走向精細化。

第三個關鍵詞：「體系」。

黨的十八屆四中全會及其所通過的《決定》，將建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家確立為全面推進依法治國的總目標。中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國的基本內涵，表現為在各方面各領域全面推進依法治國的制度設計。四中全會首次確立了建設中國特色社會主義法治體系的總目標，首次提出「法治體系」這一全新的概念，實現了從「法律體系」向「法治體系」的偉大轉變。

中國特色社會主義法治體系由法律規範體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系等五大體系所組成，構成了中國未來社會主義法治國家建設的完整目標體系。中國特色社會主義法治體系覆蓋我國經濟、政治、文化、社會等各個領域，覆蓋立法、執法、司法和守法的法治全過程和所有環節，是中國未來社會主義法治國家建設的重要抓手和衡量標準。

完備的法律規範體系是全面推進依法治國的前提。我國的法律規範體系是指以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次法律規範構成的中國特色社會主義法律體系。這一體系雖然已經形成，但並不意味著立法任務已經完成，不意味著法律規範體系已經完備。建設完備的法律規範體系，是建設法治中國的前提。

高效的法治實施體系是全面推進依法治國的關鍵。我國的法治實施體系主要是指以政府機關為主體的行政執法制度體系。法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。最好的法律不付諸實施，法治公正的價值也就無以實現。況且中國的現狀是，執法機關不作為、弱作為、亂作為、濫作為的執法不公現象還比較突出。法治的實施主要落實在執法環節上，執法便成了關鍵。

嚴密的法治監督體系是全面推進依法治國的保障。法治監督應當包括黨的監督、人民的監督、司法監督、政府監督、社會輿論監督在內的各類監督途徑和方式，但是司法監督無疑是最為基本的監督。為了建立嚴密的法治監督體系，必須朝著公正高效權威的社會主義司法制度方向，推進司法改革，實現司法公正，提高司法公信力。人民司法應當是公正司法、獨立司法、陽光司法。公正司法是目標，獨立司法和陽光司法是實現公正司法的基本要求。

有力的法治保障體系是全面推進依法治國的條件。法治保障體系是指全面推進依法治國所必備的主體和客體、硬體和軟體等有關方面的綜合條件。四中全會提出法治社會和法治隊伍兩大建設任務無疑是建立有力法治保障體系的重要方面。

完善的黨內法規體系是加強和改進黨對全面推進依法治國領導的依據。黨內法規是指由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規範黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。黨內法規體系就是指以黨章為根本的各類黨內法規規範體系。全面推進依法治國必須堅持黨的全面領導，要將黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。完善的黨內法規體系為黨對依法治國的全面領導提供了規範依據和制度保障。

[作者簡介] 胡建淼，國家行政學院法學教研部主任、教授、博士生導師。

來源：《行政管理改革》

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