楊某請求確認某市市場監督管理局某分局不履行法定職責行為違法申請行政複議一案

06-12

【基本案情】

申請人：楊某

被申請人：某市市場監督管理局某分局

複議機關：杭州市人民政府

申請人請求確認被申請人某市市場監督管理局某分局（以下簡稱某分局）不履行法定職責違法，並責令被申請人限期履行法定職責及書面告知申請人，向行政複議機關申請行政複議。

申請人認為，2016年4月11日，其在某市12315中心投訴舉報關於某市某化妝品有限公司銷售的某面部護理油涉嫌違法虛假宣傳和絕對化用詞。後收到被申請人的舉報回復受理通知書，告知被申請人已於2016年4月14日受理舉報。但截止到2016年10月14日被申請人未回復申請人處理結果，違反法定程序，故申請行政複議，請求：1、確認被申請人不履行法定職責違法行為；2、責令被申請人限期履行法定職責並書面告知申請人。

被申請人認為，2016年4月11日，被申請人接到申請人投訴。同時，被申請人在收到申請人投訴（舉報）前，已收到相似內容的投訴（舉報），並於2016年4月7日對該化妝品有限公司立案調查。2016年4月13日，被申請人作出杭經白市管函告字〔2016〕XX號《投訴（舉報）處理告知書》，告知其「本局在收到你的投訴（舉報）之前，已收到相似內容的投訴（舉報），並已對被投訴（舉報）人立案調查」。2016年7月5日，經單位負責人批准，某分局決定延長辦案期限30日。2016年8月4日，經案審會討論決定再次延長辦案期限，目前該案仍在處理中。故被申請人已履行相應職責，請求行政複議機關駁回申請人的申請。

行政複議機關認為，本案中，雖然因案情特別複雜，某分局經法定程序將該案進行了二次延期，但卻未明確該次延期的具體期限。從《工商行政管理機關行政處罰程序規定》（以下簡稱《規定》）第五十七條第一款規定看，該條文系對工商行政管理機關處理行政處罰案件的期限作出限制，依據正當程序要求，第二次延期期限並非可理解為無限延期。鑒於2016年10月17日申請人提出行政複議申請時，被申請人仍未作出行政處罰決定，該案仍未審結，此時距離作出第二次延期時的2016年8月4日已遠遠超過合理期限，且至今也未作出處理決定，依法應責令履行。綜上，複議機關決定責令被申請人在60日內依法做出處理決定。

【焦點評析】

本案的審理焦點系被申請人未規定期限的二次延期行為的合法性問題。

觀點一，《規定》第五十七條第一款規定：「適用一般程序處理的案件應當自立案之日起九十日內作出處理決定;案情複雜，不能在規定期限內作出處理決定的，經工商行政管理機關負責人批准，可以延長三十日;案情特別複雜，經延期仍不能作出處理決定的，應當由工商行政管理機關有關會議集體討論決定是否繼續延期。」因此，對於案情特別複雜的案件，該規定賦予了行政機關擁有二次延期的權利，且從法條內容看，該規定也並未擬制二次延期的具體期限。故只要行政機關經法定程序進行二次延期，即已經履行了相應的法定職責，本案應駁回申請人的申請。

觀點二，雖然《規定》第五十七條第一款規定對於二次延期的具體期限沒有規定，但依據程序正當要求，不應理解未規定期限的二次延期行為的合法合理性。從保護公民權利的角度，應當對於延期行為有嚴格限制，且應規定一個合理期限。從本案查明的情況看，截至複議申請提出之日被申請人仍未審結案涉投訴舉報，已侵害了申請人權利，依法應責令其限期履行。

複議機關傾向於支持第二種觀點，主要理由為：高效便民作為行政法的一大基本原則，其貫穿於整個行政行為之中，其一個重要的表現即要求行政機關在積極履行法定職責的基礎上，遵守法定時限要求，禁止超越法定時限或者不合理延遲。此外考慮到延遲可能會造成的行政不公抑或行政侵權之問題，往往行政法規範對於期限及其延期程序都有較為嚴格的規定。（案涉《規定》第五十七條第一款也正是基於高效便民的要求而制定的）同時，從《規定》第五十七條第一款的內容看，該《規定》對於一般案件及案情複雜案件的審結期限已都有了明確規定（分別為90日及120日），如果將二次延期後的案件審結期限期限教條的理解為無期限，客觀上就形成了投訴（舉報）人可能處於一種無限期等待的狀態中，這便與該條文本身的立法目的產生了衝突。因此，複議機關認為即使經過二次延期的程序後，工商行政管理機關也應該明確二次延期的具體期限，並將延期的情況及時告知投訴舉報人，以保障其合法權利。

【辦案體會】

目前，隨著越來越多人意識到「職業打假」背後的巨大經濟利益，職業打假群體的正在迅速壯大，客觀上造成了我們基層一線的工商行政管理機關工作任務相應急劇增大，同時也加劇了基層一線辦案人員不足與自身案件多而雜之間的矛盾。此外，行政執法機關在進行案件調查時也會碰到不小的阻礙，例如因相關舉報投訴往往涉及電商交易，部分被舉報投訴對象不在省內；制假售假行為法律規定的「一賠十」等罰則，相關涉事企業不願意配合調查等。因此，大多類似本案這樣的投訴舉報案件，行政執法機關會需要採取案件延期的措施，來確保查明案件事實。但在實務操作中，往往有的執法機關會將案涉《規定》第五十七條第一款的二次延期機械理解為無限制規定，這就會造成當相關投訴舉報人將案件訴諸行政複議或行政訴訟時，執法機關可能會處於敗訴的風險之中。我們認為，基於高效便民的要求，行政執法機關在進行延期時應該對於延期確定一個合理的期限。此外，若二次延期後，案件仍可能因為一些客觀原因（如異地取證等）處於暫時無法查明基本事實的情況，可以參考使用中止等程序——及時將案件審結期限進行中斷，並將相關案件中止原因等基本情況告知各方當事人；待相關事由消失後，再通知相對人參與案件處理，重新計算案件審結期限，進而確保整個行政執法程序的合法性與合理性。