張康之:論社會治理中技術與制度的辯證法

論社會治理中技術與制度的辯證法

張康之

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872

【摘 要】工業文明在某種意義上是以技術進步為標誌的。人類自進入近代以來，持續的技術發展已經征服了整個社會，技術進步不僅是撬動社會發展的槓桿，也是社會發展的成果。就技術與制度間的關係而言，雖然並沒有充分的證據證明技術進步會直接地作用於制度，誘發制度變革，但是，技術的進步必然會積聚起最終引發制度變革的力量。技術的發展與制度的變革是一種相互影響的關係，在一個較長的歷史階段中來看這一問題，可以發現，它們之間處於一種互動的過程之中。總的說來，在歷史的宏觀視野中，技術進步必然引發制度變革，而在微觀觀察中，卻不必然如此。在後工業化的進程中，我們對於制度變革的態度應當是積極的和主動的，而不應是等待技術的進步自動引發制度變革。

【關鍵詞】社會治理；技術進步；制度變革；信息技術

文章來源：甘肅行政學院學報2013（2）：4-11；

投稿郵箱:gsxzxyxb@sina.com、luoliangbo1998@sina.com

作者簡介：張康之，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向：行政哲學與文化。

基金項目：中國人民大學科學研究基金項目重大基礎研究計劃——通過服務型政府建設去完善社會治理體系（12XNL003）資助研究。

從近代以來社會治理的演進來看，走過了一個從政治過程向管理過程的發展歷程。近代早期，社會治理過程中尚未出現管理自覺，此時的治理基本上是以政治的形式出現的。在20世紀，政治自身開始分化，即從政治中分化出了管理。因而，今天我們在使用「治理」一詞的時候，其中既包含著政治的內涵，也包含著管理的內容，是一種對政治與管理總和的指稱。之所以社會治理在20世紀出現了這種變化，即從政治中分化出了管理，一方面，隨著公共領域與私人領域的分化走到了其典型形態的時候，在私人領域中發展出了科學的管理觀念、文化、技術和方法，即形成了可以作為一門學科——管理學的對象的完整系統；另一方面，在近代社會起點中，「法的精神」與「科學精神」不分軒輊的狀況在20世紀出現了向科學精神一方傾斜的情景，儘管政治意義上的法制一直在詮釋著法的精神，但是，科學精神在社會生活各個領域中佔據了更為重要的地位，而且也滲透到了政治生活領域之中，使社會治理獲得了科學關照，並發展出了可以用「管理」來加以命名的技術領域。當然，總體看來，20世紀並沒有打破「法的精神」與「科學精神」間的平衡。在某種意義上，「法的精神」與「科學精神」有著異型同構的關係，雖然它們可以通過不同的形式來加以表現，而在實質上則是一致的，如果試圖把它們區分開來是不可能的。但是，我們又必須承認它們之間存在著細微的差別，特別是當它們朝著物化的方向運動時，其差異往往會表現得極為清晰，以至於我們可以對它們進行分別考察，甚至對它們之間的差異進行比較，對它們的衝突與互動進行分析和把握。也就是說，20世紀的社會治理有了兩個方面或兩個領域——政治方面（領域）和管理方面（領域），從而使我們擁有了觀察「技術」與「制度」間互動關係的條件。當然，人們一般是在實體性意義上去談論政治與管理問題的，本文述及的政治與管理也更多地是被作為一種滲入實體性存在或過程之中的形態來看待的。這是20世紀實現了政治與管理分化後出現的一種「政治中有管理」和「管理中有政治」的特殊現象。對此，我們也可以說它是近代早期的那種「純政治」的終結和替代版本。

　　一、社會治理領域中技術的成長

　　在整個工業社會的發展過程中，無處不展示出科學技術的力量，科學技術滲透到了社會生活的每一個領域，影響著我們社會生活的每一個方面。特別是科學精神對我們的每一項行為選擇都發生著至關重要的影響，讓我們在一切需要開展行動的地方都謀求技術的支持。大致是在19世紀，科學技術的發展開始充分地展示出它是如何成了撬動人類社會運動的槓桿的。接著，科學精神迅速地滲透到社會科學以及人文思考的各領域中，從根本上改變了人們對社會、對政治的認識，也使關於社會以及政治的研究以科學的面目出現，從而有了今天我們看到的社會科學。在關於社會治理的研究中，從政治學中分化出了公共行政學科等，就是科學精神在社會科學研究中的體現。所以，公共行政學以及相關學科的出現本身就走上了一條重視技術的道路，它們甚至把19世紀以來政治學中的科學化、技術化追求詮釋得更加淋漓盡致。在公共行政的研究中，技術往往是人們關注的重心，至於制度等方面的問題，則是作為次一級的主題呈現出來的。只是到了20世紀後期，隨著制度對技術的制約性暴露得越來越明顯時，人們才開始把視線轉向了制度或體制。但是，技術主義思維一直處於支配性的地位，受到人們的推崇。其實，技術與制度的關係是非常密切的，一方面，制度框定了技術的發展和應用空間；另一方面，技術的創新和應用也推動了制度的發展。技術與制度之間存在著互動關係。

　　技術本身是現代性的標誌。近代以來，在社會生活的各個領域中都呈現出技術的積累和成長趨勢。根據法默爾對現代性的理解，「現代性指的是有關人類主體和人類理性之力量和本質（以及相關的問題）的各種假設和信念的獨特核心，是這些東西構成了西方近500年來——這個時期出現了如此之多技術的、社會的、政治的和經濟的『奇蹟』——主導的心靈模式。一種觀點認為，現代性的謀劃激起了人們對無限制的進步的期待，彷彿是對笛卡兒所謂的『主宰自然』和『自由自在地享受地上的果實』的回應。這一謀劃把新型的主體性和理性等同於解放，等同於經濟、社會、政治和道德的持續進步。這一等同形式且預示了我們當代的文化環境。」[1](P5)其中，技術的成長是一個重要的線索，我們甚至可以通過對技術成長線索的梳理而把握現代社會發展的軌跡。就現代性這個概念而言，是可以等同於工業文明的，而工業文明的基本內涵就是「解放」，從解放人的政治束縛到解放理性、解放生產力等，開創了一個不同於農業社會的全新時代。而整個工業社會在所有方面實現的解放性成果，都是與技術聯繫在一起的，或者說是通過相應的技術而把那些需要得到解放的因素從傳統的束縛中解放出來。特別是作為這個社會經濟基礎的生產力，更是在進步中得到了解放和不斷提升其水平的。在社會治理的領域中，特別是公共行政產生之後，無論在組織還是在體制建設方面，都不竭餘力地求助於技術的支持。

　　當然，我們已經指出，工業社會也經歷了不同的階段，技術的功能以及所受到的重視程度在不同的階段中也有著很大的不同。在工業社會的早期階段，生產活動主要是對自然資源的開發，即使是在僱傭勞動方面，也是對人的作為自然的勞動力的開發；到了工業社會的後期，生產過程更多地表現在對社會資源的開發，對知識、技術以及人們之間協作方式的要求上升到了重要地位。比如，「人力資源」這個概念的提出，本身就意味著人不能簡單地等同為自然生成的勞動力，而是經過社會手段加以改造過的一種社會性資源。因而，在工業社會行進的過程中，逐漸地使技術因素的地位得到提升，讓人們開始越來越重視技術。人們的關注重心逐漸地從活動所作用的對象轉移到了對活動自身的關注，即關注人的活動本身，從而生成了對人的活動本身的組織方式、行為模式、作用於對象的可能路徑選擇等方面的關注。這就是管理的自覺，並因為這種自覺而對活動自身進行了技術建構和改造等自覺性活動。這就是一個重大的人的關注重心的轉變：從使用技術征服自然、對象等轉向了運用技術建構和改造人的行動方式、行為模式等。19世紀就是工業社會的這個轉折點，開始了對人的行動和行為進行技術建構。比如，在政治生活的領域中，代議制的設計就大大地提升了民主政治的技術含量，雖然到了20世紀時人們開始要求從利益分析的角度去審視政治，但關於政治生活技術方面的發展，一刻也沒有停止過。在近代，技術的發展是一個持續的過程，特別是進入20世紀後，呈現了突飛猛進的勢態。

　　工業社會之所以能夠獲得生產率的持續提高，技術於其中發揮了關鍵性的作用。每一樣新技術的發明和引入，都體現到了生產率的大幅提高上。在每一次社會發展停滯而使人們陷入悲觀境地的時候，都因新技術的產生而出現了峰迴路轉之勢。特別是到了20世紀後期，隨著新的開發技術、生產技術、管理技術、交往技術等的湧現，使生產率展現出了一種爆炸式提升的狀況。技術給予了人們以無限的信心，技術已經滲透到了人的文化心理結構之中了，使人形成了一種思維定勢，那就是在遇到一切問題的時候，總會首先想到通過技術的途徑去加以解決。當然，技術的發展並不是一帆風順的，在工業社會中，特別是當工業社會的治理方式實現了官僚化之後，不管在公共領域還是私人領域中，都存在著某些抵制技術進步和拒絕技術引用的情況。因為，「新型的技術的進步，再一次為人們帶來了人際關係諸多的可能性，這類關係的人性化程度要高得多，這一方面因為選擇的範圍呈開放狀態，另一方面也因為，人數大量增加的受眾做出積極反應的可能性出現了。進行積極干預的可能性，即從事學習實踐與探索發現的諸種可能性，對於那些希望如此行事卻僅具有最低限度實踐能力的人來說，是無限的。然而，與此同時，對於現存的關係來說，這些可能性又是一種難以容忍的威脅，因而並非是輕而易舉就能夠加以利用的。這一自相矛盾的境況令人感到震驚：我們將自己的時間用於對技術的譴責，我們擔心它會導致對人的操縱；與此同時，我們又受到一種體系的制約，這一體系是盲目的，卻又重重地壓在我們身上。倘若我們在技術發展的可能性面前望而卻步，那麼事實上我們就是在保持諸種屏障——這類屏障阻礙我們解放自己。」[2](P274)儘管如此，技術進步的腳步並未受阻。從總的社會發展態勢看，每一天都會讓我們看到一個新的技術世界。

　　官僚制本身就是一種治理技術，或者說，是結構化的治理技術。我們發現，韋伯提出的官僚制理論之所以能夠得到接受和廣泛傳播，那是因為工業革命所造就的分散化、多樣化的經營方式帶來的複雜局面需要一種可以共同遵循的同一控制技術。另一方面，近代早期確立的政治視角因為使人受到了較多的關注也影響了組織管理的生產力效應。所以，韋伯的非人性化的官僚制系統既在意識形態的意義上避免了與政治民主觀念的正面衝突，又在效率追求的意義上證明了管理的合理性，進而用合理性去進一步證明合法性。所以，它不僅使人們能夠不因政治設防而加以接受，還會因效率以及生產力提升的明顯效應而表示對它的歡迎。對於工業社會走向其成熟形態而言，韋伯的官僚制理論所作出的貢獻是非常巨大的。

20世紀後期以來，信息技術的迅速發展和廣泛應用，一方面喚醒了工業社會中長期受到壓抑的個性化追求，另一方面也使標準化追求得到了極度誇張的表現。從現實情況看，標準化與個性化也膠合在了一起，讓人難以理清它們的關係。「作為標準化的一種方式，社會化提供了穩定性並減少了不確定性，形成了合理化——官僚制度的要義所在。然而，專業人士的社會化也有其『有害』的一面，比如說，它抑制了人們的探究能力，有時還妨礙了關於複雜社會問題的解決……個人的社會化意味著人們將通過標準的透視鏡來理解新信息技術及其在政府中的使用。在許多情況下，這面透視鏡將以人們意想不到的方式使各種創新活動折射到現行的結構安排和政治安排上。」[3](P50)在官僚機構中，標準化「既為機構提供了凝聚力、穩定性、確定性和協調，同時又帶來了損害效果、創造力的缺乏、從眾思維的出現以及對變革的抵制等。」[4](P50)然而，由於標準化已經確立起了在官僚制組織中思維上的支配性地位，以至於人們不自覺地按照標準化追求的思路去面對所遇到的各種問題，當社會中的個性化追求增強時，官僚制組織卻因其標準化追求而成為一種保守力量。

　　這樣一來，我們看到的就是存在於社會中的個性化運動與存在於官僚制組織中的標準化追求之間的衝突。標準化從屬於技術理性，而社會化則根源於政治上的自由理念。歸結起來，標準化與個性化的衝突實際上是技術與制度相衝突的問題。當然，制度是具有多重含義的，標準化也確實在實踐中被作為一種制度而確立了下來。但是，如果我們以是否擁有技術特徵為標準的話，就會看到，標準化已經被製作成了一種具有技術特徵的制度，而個性化如果導向某種制度的話，所具有的則是明確的社會特徵。應當承認，這種區分是比較勉強的，工業社會的歷史經驗已經告訴我們，許多由「社會」這個概念來加以指稱的因素都是可以技術化的，而且，社會的技術化腳步不斷地加快，似乎已經沒有什麼社會因素不可以納入到技術視野之中或被技術所改造了。比如，「公路」可以因一項技術的發明而轉變成收費通行的道路，通過提供了個性化服務而使之失去了「公」的屬性。結果，個性化也被納入到技術的視野中，成為技術征服的對象。總之，技術正在試圖征服一切。

二、技術的發展能否改變制度

　　技術的發展能否改變制度？對於這一問題，是存在著不同認識的。比如，全鍾燮就不承認技術的發展對制度會產生影響。全鍾燮在談到信息技術在政府組織中的應用時指出，「由於複雜性和過度理性化，公共組織更傾向於強調技術和信息在管理組織過程中的必要性，卻更少地向民眾開放，更少地回應民眾的批評。」[5](P6)不僅如此，全鍾燮甚至認為技術的應用帶來了諸多消極效應，「儘管人們寫作了大量文章和書籍論證管理技術的應用促進了公共部門的經濟性、效率、效能和參與，但是，卻沒有足夠的證據證明這些技術手段能否為組織民主和有效地解決問題帶來持續的效應。儘管管理技術和包括網際網路在內的信息技術改進了日常管理，也使得政府活動更加透明，但是，必須留心提防理性工具手段的濫用以及它對人類互動的漠視。」[6](P180)這也確實是個事實，由於信息技術等新的技術手段在政府中的應用，讓政府獲得了更大的信心，以為技術理性的增強能夠應付更為複雜的問題，能夠使自己屹立於更為複雜的環境中，並能夠把事情做得更好。這實際上造成了政府組織管理過程的一種新型的封閉，即拒絕向公眾開放。事實上，隨著技術手段的專業化程度的提高，公眾對政府組織管理過程的參與也確實變得越來越不可能了。這就是一種新的封閉性。而且，對於這種封閉性，從傳統思路中發展出來的參與治理構想只能是流於空談。也就是說，技術的應用不僅沒有使政府中的制度發生變化，沒有使政府建立起與開放性相關的制度，反而使政府變得封閉了，使其既有的制度變得僵化了。

　　芳汀對技術所持的是一種價值中立的判斷，也就是說，把技術看作是既定製度框架下的中性存在，認為，「技術可能被用來促進合作、加強傳播並擴大信息共享；同樣，它也可能通過設計被強行用來促進控制及人們對規則的遵守。」[7](P54)在美國事實與價值二分的思維傳統得以確立的語境下，芳汀的這種認識是具有客觀性特徵的。實際上，在哲學思考中，我們是可以把事實與價值分開來探討的，但是，當我們的視線落到了「形而下」的領域中的時候，事實與價值間的聯繫就是分不開的了。事實與價值之間的相互影響是必須承認的，更何況制度本身也是一個事實，是事實與價值的統一，技術與制度間的相互影響本身，就是事實與事實間的關係。我們也承認，技術更多地從屬於工具理性，而制度更多地包含著價值理性。但是，這種理性歸屬上的判斷更多地是從屬於理解的需要，而不是可以作為實踐的基本依據的。所以，表面看來，芳汀認為在既定的制度框架下技術可以有兩種完全不同的表現和發揮兩種完全不同的功能是一種客觀描述，而在實際上，是經不起推敲的。在這種表面現象背後，技術與制度的相互影響也同樣是一個事實。

　　當然，我們並不是說芳汀完全否認技術對制度的影響，只是她在認識這一問題時，表現出了一種猶豫不決、吞吞吐吐的狀況，有的時候，她似乎又表達了承認技術對制度有影響的意見。但是，即便她承認了技術對制度會產生影響，也認為這種影響不是直接的。她說，「技術和制度之間的互利效果不是直接的和結果性的，而是複雜的和高度相互依賴的。這種相互依賴形成了一種新型的虛擬政治。當不同的邏輯相互作用或者發生衝突，其結果往往是不可預測的。高度的不確定性部分源自技術變化的速度。它帶來了出乎意料的結果或者外延性影響。這種結果或影響有時是積極的，有時是消極的。官僚決策者之間的協調、衝突和爭鬥構成虛擬政府的大廈，而爭鬥的結果則是這座大廈的外形。」[8](P9)在政府內部，「許多制度機構妨礙了組織的創新和效率增長，信息技術作為一種槓桿，它的影響是非常複雜的、間接的，而且受到制度安排和組織安排的嚴重製約。」[9](P166)芳汀認為，雖然信息技術的應用已經帶來了新的氣象，但是，「對目前組織和制度所進行的更加細緻的審視表明：儘管人們可以接觸到網際網路，但許多潛在的連接依然沒有穩步發展，獲得令人欣喜的效率、節省成本、整合服務以及合作解決複雜政策問題的大量機會尚未被利用。網際網路經常被用來鞏固原來的制度結構，而不是打開傳播渠道。」[10](P171)這些問題的存在是正常的，它說明為了解決這些問題的自覺性變革遲早會發生。

　　弗雷德里克森在談到公共行政的變革問題時提醒人們注意不要把這種變革看作是單純的技術問題，他要求人們把技術與變革區分開來。弗雷德里克森認為，「組織變革與公共行政中所謂的『科學與技術』之間存在著一種密切的關係。越來越明顯的是，我們不僅在技術上很先進，而且在政治和行政上也很先進。我們的問題在於，我們傾向於探討變革的需要，就好像它主要是一種技術活動或科學活動似的。然而，事實卻恰好相反。作為公共行政中永恆動態的變革主要是一種政治現象和管理現象。誠然，變革具有技術方面和科學方面的因素，但越來越明顯的是，技術與變革並不是同義詞。」[11](P35)技術可以在既有的公共行政模式中得到發展，技術的發展也會提出公共行政模式變革的要求。但是，如果把技術的發展甚至技術變革看作是公共行政模式變革的誘發因素的話，也許會顯得更為準確一些。否則，如果把技術的發展和技術變革本身宣稱為公共行政模式的變革，那肯定是一種誇大其詞的做法。另一方面，我們也必須看到，技術的發展以及技術變革必然會遇到一個無法突破的瓶頸，那就是它走到一定地步的時候，會受到既有的公共行政模式的抑制。這個時候，唯有公共行政模式的根本性變革，才能為技術的發展提供新的起點和開拓出新的平台。我們這裡提到公共行政模式的變革，其中，無疑是包含著制度變革的，在某種意義上，也只有制度發生了變革，才意味著公共行政模式發生了變革。

　　哈拉爾雖然沒有思考技術與制度的互動關係，但是，他注意到技術進步引起權威變化的事實。根據哈拉爾的研究發現，「農業階段的特點是實行獨裁領導，因為對簡單的耕種土地可以下命令，而且為了生存而奮鬥的農民的原始文化養成了依賴性。在整個歷史上，服從父母、封建領主和專制君主絕對權力的傳統一直沒有受到懷疑，甚至今天，幾乎所有的農業社會還在實行獨裁的統治。」「隨著工業化的進展，正規的權威已經習慣於通過僱用和解僱『經濟人』來完成獲得財政安全的日常具體任務。……第二次世界大戰以後，流水生產線讓位於白領辦公室工作人員的服務性社會，他們利用各種社會技能來操縱複雜的、有組織的基礎結構。」[12](P181)

　　克羅齊埃所持的是另一種意見，他認為，「信息科學要求行政管理機構的遊戲具有前所未有的透明度……運用信息科學來實施的現代化管理，就是要簡化過程，增加透明度，節約時間和人力，事實上，也就是讓每個人都知道這些事實，並為自己的表現負責。假如人們不能創立諸種新型的關係——這些關係更為直接，更加具有寬容度——那麼這一體系就難以維持下去。」[13](P75-76)事實上，20世紀後期以來，信息技術的發展和廣泛應用已經改變了世界，移動通訊技術、網路技術已經滲透到社會生活的每一個角落，行政管理機構所面對的已經是一個被信息技術漂洗過的世界，而且，行政管理機構自身也同樣接受了信息技術的洗禮。但是，根源於傳統的體制依然發揮著關鍵作用，治理關係尚未發生結構性的變革。而且，在現階段，主導行政機構並擁有話語權的官員對信息技術的社會影響明顯存在著認識不足的問題，或者說，他們感受到了信息技術的影響，卻不願意放棄既有的治理觀念。所有這些，都造成了對基於信息技術而提出的治理變革要求回應無力或回應不足的局面。

　　我們已經看到，雖然芳汀不承認技術的應用可以導致制度的變革，但是，她對技術的功能還是給予了較為詳盡的描述。她認為，「網際網路對政府產生的效果將以一種意想不到的方式展現出來，這種方式很大程度上是由組織的、政治的和制度的邏輯決定的。在很多時候，網際網路沒有導致制度變革，而是被用來加強現狀。以信息系統為例，人們用它來提高信息處理的速度，對員工實行更加嚴格的監管以及製作詳盡的月工作報告。與網際網路出現以前相比，這種工作場景在結構上沒有什麼變化，只不過相同的工作過程比以前運作得更快，而員工受到了更加嚴密的監控。但在另外一些場合，技術被公開用作製造變革的工具。信息技術與其說是被決策者所採納或應用，還不如說是被決策者所執行。」[14](P9)的確，在人類社會發展的宏觀歷史進程中，說技術能夠發揮關鍵性的促進社會變革的作用是可以接受的，但是，對具體某個歷史階段以及某個具體領域的觀察，則需要拋棄這種信念。在諸多微觀的領域中，技術之所以受到廣泛的歡迎，恰恰是因為它能夠增強那些要求維護現狀的人的能力。在較為微觀的視域中，技術就是工具，掌握在惡棍手中所增強的是邪惡的力量，反之亦然。正是技術的工具屬性，行動上的保守主義者和進步主義者都樂意於接納它和擁護它。因而，當信息技術、網際網路出現之後，雖然要求社會變革、組織變革的人與要求維護既有的社會控制和組織控制模式的人對它作出了不同的解讀，但對它表示歡迎並熱切地希望使用它的態度則是一致的。從實踐來看，由於後者是既有的社會控制和組織控制模式的執行者，他們能夠率先把信息技術、網際網路等運用於增強既有的控制模式，從而增加了變革的難度。但是，在社會的複雜性和不確定性的迅速增強的條件下，守舊者——既有控制模式的護衛者——極力把一切新技術都引入進來去控制複雜性和不確定性，雖然也帶來了一時的緩解，卻總也趕不上社會複雜性和不確定性的增長的速度。更為致命的是，當新的技術得到應用的時候，也同時帶來了更高程度的複雜性和不確定性，從而使社會變革、組織變革成為壓制不下去的議題。

　　三、技術引發制度變革的複雜性

　　制度「儘管作為一個整體或作為一個重複實踐的集合來看，它們是穩定的，但是如果從細節層面上看，就會發現各種微觀過程和特殊的規則，它們或適合於面對面的相遇，或適合於派系內的人際關係以及派系之間的關係。」[15](P88)也就是說，制度在微觀過程中的表現是動態的。我們可以在簡單化的意義上把制度比作一個房子，人在這個房子里做各種事情，是活動的、運動的，而房子本身是不動的，是作為人的行動場所而存在的。如果說制度也處在發展中的話，猶如房子一樣會老舊破損。不過，我們又必須指出，制度是具有有機性的，它畢竟不能簡單地被比作房子。雖然制度是作為人的行為框架而存在的，但是，制度更多地是作為人的行為規範而存在的，它在對人的行為作出規範的同時也會受到人的行為的影響。因為，就制度作為規範而對人的行為發生影響而言，決定了那些構成人的行為的各種因素也轉變成為人的行為的作用對象，而人的行為的作用對象又會變得非常複雜多變，甚至每一個人的行為選擇都會遇到不同的作用對象，以至於人的行為必須根據其作用對象的不同而有所不同。隨著人的行為選擇上的差異積累到了一定程度的時候，就會反過來對制度形成挑戰，要求制度作出調整以適應人的行為選擇的需要，從而引發制度的漸進性變革。當制度在量的意義上的調整還不能滿足要求的時候，制度突變性變革的時刻就到來了。所以，在制度的演進與變革的問題上，宏觀的方面與微觀的方面都是聯繫在一起的，是一個互動的過程。

　　芳汀指出，「信息技術之所以不同於其他技術，在於它能夠控制在所有工作中使用的符號。它存在一種潛質，可以影響組織內或者跨組織的協調、生產和決策過程。」[16](P39)但是，就這一表述的實質來看，芳汀依然是在傳統技術的意義上來界定信息技術的。所以，根據芳汀的意見，傳統組織也可以運用信息技術而保持其性質不發生根本性的變化。也就是說，信息技術畢竟是工具性的因素，它對組織的影響不應過於誇大。不過，我們也必須指出，信息技術顯然是具有革命性價值的，人們之所以提出了「信息社會」這一提法，其內涵顯然是包含著對信息技術的革命性價值的肯定的。因為，信息技術的發展已經顯露出促進社會變革並使人類社會進入一個新的歷史階段的可能性。其實，不僅是信息技術，在工業化的過程中，我們也看到了技術所引發的社會變革。正是技術，為近代以來的制度設計和制度安排提供了幾乎所有必要的支持。雖然在歷史哲學的視野中我們會追問社會需要引發了技術進步還是技術進步推動了社會的發展這樣一些問題，而在實踐的理解中，技術在工業社會濫觴之時所發揮的推動作用卻是必須得到承認的。所以，在後工業化的進程中，信息技術就是這個時代的技術標誌，信息技術反映出了後工業時代的技術特徵。既然信息技術造就了後工業時代和代表了後工業時代，由信息技術引發的從工業社會向後工業社會轉變的過程，也就必然伴隨著制度變革。這一點是不難理解的。但是，這只是在宏觀歷史視野中所看到的一種情況，一旦進入歷史進程的微觀領域，情況就變得複雜得多了。所以，芳汀的意見也是具有合理性的。

　　芳汀認為，「從長遠的角度來看，信息技術和政府改革的聯姻很有可能導致行政管理在形式和能力方面的重大修正。技術已經被用來促進政府機構的結構調整；在某些情況下，它甚至引發了官僚機構縱向的（即指令下達層面）以及橫向的（即職能部門）精簡。信息技術和組織流程再設計的結合，已經減少了官僚機構的繁文縟節，並提高了政府服務向一些公眾的傳送速度。對於那些可以接觸網際網路和萬維網的人來說，政府信息和越來越多的服務從網上就可以獲取。」[17](P21)芳汀看到，「作為複雜組織里管理信息以及進行信息處理的手段，勞動的職責區別和分工明確正讓位於通過計算機信息系統而進行的信息構建。如果消除亞單位和人之間的人為界限，組織結構更多的任務可由信息系統承擔……為了適應跨功能的網路機構，工作角色和工作內容變得更加富有彈性。官僚系統下，所有的單位和工作曾熱衷文檔管理，工作報告、員工的工作情況以及中層管理事務的全部檔案被保留，以用於信息的積累和分類。許多中層管理人員處理的緊急事務是不能自動化的，這一點現在人們都清楚。但大量程序化的信息處理，先前是在複雜組織的中層機構進行，現在可由計算機完成。另外，數字文件允許信息在全球的『任何地方、任何時候』被提取，如果信息系統是那樣設計的話。」[18](P23-24)芳汀在這裡所描述的組織因信息技術的應用而發生的變化還僅僅是一種極其初步的變革，而且是在一種靜態的視角中看到的組織變革圖景。其實，結構扁平化和工作方便化還不是組織變革的實質性內容。同樣，也不僅僅是為了使組織的運行更經濟和更有效率，重要的是組織具有高度的適應性和彈性，能夠在高度複雜性和高度不確定性的條件下隨時獲得所需要的信息，並根據信息而作出正確的決策。如果說信息技術能夠促進組織變革的話，也只能在增強組織的靈活性和彈性的意義上來加以理解，是因為運用了信息技術而使組織擁有了更高的靈活性和更大的彈性。或者說，信息技術只有在被用於增強組織的靈活性和彈性方面才是正確的，如果相反，被用於強化組織結構、被用於支持組織控制，就是走向了錯誤的方向。

　　對於社會治理體系而言，技術對組織的結構以及運行方式會有很大的影響，而對制度影響往往是在組織結構得到了重大調整之後才會顯現出來。不過，我們應當看到，即使技術對組織結構的變動產生了直接的影響，也不能對組織的性質產生決定作用。在既有的組織結構及其框架中，新的技術的引進也能很快地顯現出組織效率得到增強以及變得更為經濟等效果，但是，技術的應用畢竟引發的是組織的量變，在直接的意義上，對組織性質的改變不發揮決定性的影響。只是在技術所引發的組織各個方面的量變積累到了一定程度的時候，才會逐漸地引發人們的觀念以及行為方式的變化，直至提出突破組織既有的結構模式以及制度框架的要求，並引發組織整體性的變革。20世紀後期以來，隨著信息技術的發展，各種各樣的新技術都紛紛地進入到組織的運行過程中來，雖然尚未明顯地引發組織模式的變革，但是，其中所包含的要求組織變革的力量正在積聚起來。相信有一天，這些力量在積聚到了一定程度的時候，就會破繭而出。那時，我們也就能夠理解這樣一個邏輯：技術引發了組織變革，而組織變革本身就意味著組織制度（體制）的變遷，由於社會治理體系本身就是組織的集合形態，由於社會治理必須通過組織來實施，那麼，組織的變革也就帶來的整個社會治理體系的變革，從而使制度出現了重大調整。

　　總的說來，在技術變革與制度變革之間，有著許多中介環節，因而使得技術變革引發制度變革的過程呈現出複雜的狀況。比如，信息技術的應用使組織中的信息流動方式和途徑都發生了變化，雖然這種變化短期內還不至於影響到組織的結構，但是，直接承壓的則是權力。因為，在官僚體制中，權力的權威以及控制能力在很大程度上是通過對信息的控制獲得的，信息是權力的重要支撐力量，一般說來，通過信息壟斷去維護權力和強化權力也是一種非常流行的策略。在信息技術得到應用的條件下，官僚體制中的這些控制信息的做法都無法再度使用，以至於權力好像突然被懸在了空中，失去了著力點。另一方面，雖然信息技術的應用並未對組織結構造成實質性的影響，但是，機構間的界限卻因信息獲得較為容易和信息的水平流動更加頻繁而不再成為障礙，甚至機構間的邊界出現了模糊化的趨向。這顯然會對權力權威形成挑戰。

　　我們知道，組織中的權力主要存在於直線結構中。機構的設置固然是出於分工的需要，但機構的分立也保證了權力在每一個直接作用方向上都是有效的。官僚體制需要在分工的前提下強化協作，卻不希望機構間的邊界是模糊的，甚至把機構間明確的邊界看作是避免職能交叉重疊的必要設置。只要機構間的邊界是一道不可逾越的屏障，每個部門都會表現出對直線方向上的權力的順從，甚至渴求這種權力去為其指引行動方向。然而，信息技術的應用，特別是信息的水平流動和自主獲取，使機構對直線權力的依賴度下降了，機構的自主性逐漸地顯示出高於直線權力的重要性。更為重要的是，機構逐漸獲得的相對於直線權力的那些自主性被用於組織的外向關係和作用過程之中了。其實，組織的外向關係和作用過程基本上是由它的具體的機構和部門承擔的，但是，在官僚體制下，每一個機構和部門都不擁有獨立判斷和採取行動的資格，除了例行事項之外，均需根據組織高層的命令和指示去開展行動。信息技術的應用以及機構在此過程中獲得的自主性使它能夠直接獲取環境信息並立即付諸行動，在複雜的和瞬息萬變的環境中，大大增強了組織的靈活應變能力。

　　至此，我們觀察到的都是關於技術是否能夠引發制度變革的肯定性判斷，差別僅在於是直接地引發制度變革還是間接地引發制度變革。其實，技術引發的制度變革還表現在技術的應用本身所帶來的社會問題迫使我們不得不去謀求制度變革的方案而加以解決。綜觀近代社會的發展，我們發現，人們在不知不覺中使手段變成了目的，正如卡蘭默所說的，「別再裝模作樣地認為，市場、科學和技術會自動保證我們本該用相應的公共管理來加以保證的平衡。市場、科學和技術是人類創造的工具。它們已經被證明是非常有效的。只是它們僅僅是工具而已。現代之悲劇在於，正如其在西方定義且在世界其餘地方所廣泛確認的那樣，市場、科學和技術迅速地脫離了工具的地位，成為名副其實的目的（有時候甚至成了必然！）強加於人類社會並導致了結局莫測的重重危機……」[19](P3)因而，我們失去了目標，陶醉在科學技術以及對社會的技術性建構之中，一旦我們變得清醒的時候，就會發現我們已經陷入了風險社會。

　　事實上，與農業社會不同，在工業社會的發展已經走向了自己的頂峰時，人類所面對的這個風險社會在很大程度上是由人為的不確定性帶來的。恰是人類自身的行為，有著不確定性的後果，從而以風險的形式呈現了出來和作用於人。雖然科學技術的發展使人們躊躇滿志，以為人類可以在把握自然以及社會發展規律的基礎上實現對客體的征服和駕馭。然而，人類事實上不僅不能駕馭社會，不僅不能消除社會矛盾，反而在一些矛盾得以解決的情況下製造出了新的更加難以應付的矛盾。即便是面對自然界，人類的無能為力也顯現無遺。人類遇到了自然界越來越強烈的抗拒和報復，許多自然災害不知道是因為人的什麼行為導致的。在這種情況下，難道人類回歸到宿命的時代去嗎？顯然不行，甚至人類不應悲觀，而是應當更加理性地審視自己的行為，應當用複雜性思維去迎接不確定的時代。積極的行動應當體現在自覺的和主動的制度變革行動中。技術的發展和應用把我們帶入了一個令人驕傲讓人自豪的時代，同時也帶來的難以承受和難以解決的問題。在舊的制度框架下，這些問題只能積累得越來越多，以至於人類被風險與危機無處不在的環境所包圍。這個時候，制度變革是唯一的解決途徑，我們沒有理由等待技術的發展去引發制度的自動變革。一旦我們在制度變革方面取得了積極進展，所有這些在工業社會歷史階段中積累起來的問題，都會在一個新的制度平台上迎刃而解。

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