【行政處罰】行政處罰與刑事責任追究在程序上的區分與銜接

　　【行政處罰】行政處罰與刑事責任追究在程序上的區分與銜接

　　多數情況下，偷稅首先由稅務部門發現，當稅務部門發現偷稅行為觸犯刑法時，就應將案件移交給司法部門。因此，如何銜接好行政程序與司法程序的雙向互動，對於加強對偷、逃稅行為公法控制，規範稅收管理秩序意義重大。

　　(一)對於「不予追究刑事責任」的稅收行政違法案件稅務行政機關是否需要報送

　　國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(以下簡稱《規定》)第三條規定：「行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的後果等，根據刑法關於破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規定……涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。」該規定強調相對人違法行為「涉嫌構成犯罪的」，「必須」向公安機關移送。但是在《刑法修正案》實施後，稅務行政機關對於「涉嫌構成犯罪」但已經給予行政處罰的違法行為是否需要報送公安機關，目前各地的實踐並不統一。

　　本文認為，為了更好地實現司法對稅收管理秩序的最終保障和監督作用，稅務行政機關對符合逃稅罪規定但「不予追究刑事責任」的案件，也應當報送。原因在於：其一，稅務機關對偷稅行為是否構成犯罪的判斷是非專業的和初步的，可能存在實質已經構成犯罪、但稅務機關認為不構成犯罪的情況。其二，關於「5年內因逃避繳納稅款受過刑事處罰或者被稅務機關給予二次以上行政處罰的」規定，稅務機關對行政處罰的情況比較清楚，但對刑事處罰的情況卻並不掌握，因此，將案件報送司法機關才能夠將此規定落到實處。當然，更理想的一種情況是，在稅務行政機關與司法機關之間構建一個信息共享的平台，從而實現行政、司法對稅收違法行為的合力控制。

　　(二)行政處罰與刑事責任追究證據標準的銜接問題

　　對偷稅行為的行政處罰和對逃稅罪行的刑事責任追究都離不開證據證明，而且舉證責任在於稅務機關和司法機關。但由於行政處罰與刑事責任對違法行為者的影響具有質的差別，案件事實所要達到的證明程度，即證明標準相應地有很大差別。通說認為，在刑事責任追究中證據必須達到「排除一切合理懷疑」的標準;而行政處罰的證據則應當達到「實質性的證據」或「清楚、令人明白、信服的標準」，這個標準低於「排除一切合理懷疑」的標準，但高於民事案件中的「佔優勢蓋然性證據」標準。故在實踐中，可能出現稅務機關根據行政處罰的證據要求所證明的相對人偷稅行為，因達不到刑事責任追究的證據要求而被司法機關變更或否定(如「不認為是犯罪或者免於刑事處罰」)，但在此情形下，只要達到法定的證據標準，稅務機關仍然可以維持先前對偷稅行為進行認定、處理和處罰，而不受司法認定的影響。

　　(三)稅務機關與公安機關分工方式以及行政處罰與刑事責任關係的重新確定

　　《修正案》的最大亮點在於增加了對逃稅罪不予追究刑事責任的特殊規定，根據第四款，納稅人是否補繳稅款、繳納滯納金、受到稅務機關行政處罰成為能否追究逃稅初犯刑事責任的先決條件，這個規定將不可避免地給稅務機關與公安機關在辦理偷逃稅案件上的分工合作方式帶來變化。顯然，現存的由公安機關主動、先行偵查，並直接移送檢察機關審查起訴和法院審理判決的模式將不再適應，因為根據《修正案》以及其體現的刑事政策.對偷、逃稅行為是否追究刑事責任將根據違法者是否積極與稅務機關配合，補繳稅款、繳納滯納金、受到稅務機關行政處罰為前提。因此，對於需要追究刑事責任的逃稅案件，公安機關等待稅務機關現行查處和移送就成為一個符合邏輯的必然選擇。

　　《修正案》的這一邏輯結果，對於「涉嫌逃稅罪的偷稅行為，稅務機關在移送司法機關之前能否先行給予稅務行政處罰，特別是能否現行罰款」的問題也有重大影響。此前，對於這個問題，存在爭論。否定觀點認為：稅務機關應當在行政處罰之前將案件移交給司法機關，否則將違背「重罰吸收輕罰，刑事處罰吸收行政處罰」和「一事不二罰」原則。而肯定的觀點似乎更有說服力：構成逃稅罪的行為同時也是稅收行政法意義上的偷稅行為，故對之處以行政處罰並追究刑事責任並不違反「吸收原則」。另外，如果偷、逃稅行為被追究刑事責任，將其之前已受過的行政處罰罰款依法折抵罰金，也並不違反「一事不二罰」原則。實踐中，不允許稅務行政機關先行作出行政處罰也會帶來諸多弊端，等等。從<修正案》來看，稅務機關對於涉嫌逃稅罪的偷稅行為應當先行進行行政處罰，從而為這種爭論提供了明確的、終局性的法律回答。