徐漢明：國家監察權的屬性探究丨法學評論

本文載《法學評論》2018年第1期

作者：徐漢明，教授、博士生導師，中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心、中國法學會法治研究基地暨湖北法治發展戰略研究院負責人，教育部社會治理法治建設創新團隊學術帶頭人，教育部司法文明協同創新中心研究員。

內容摘要：國家監察體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，對於構建中國特色反腐敗體制，推進國家治理體系和治理能力現代化意義重大。學界對國家監察權的屬性尚未達成共識，對此有必要予以辨析，彌合分歧。國家監察權是一種「複合性」權力而非「綜合性」權力。其權源的生髮性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎於行政權具有相對獨立性；而無論是其權力的規制指向一般違法對象還是指向觸犯刑事法律規範腐敗犯罪的特定對象，其權力運行亦當遵循「上下一體、內部協調、橫向協作、整體統籌及客觀義務」的理念、程序及其規律，既發揮好國家監察制度創設的預期功效，又建立起權責明晰，程序規範，監督制約，錯案追責，協調有序，統一高效的運行體系。這必然引發對國家監察權屬性界分討論的正當性、必要性。

關鍵詞：國家監察權屬性 ；必要性；人民性；複合性；屬性守成

中共中央十八屆六中全會載明「各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督」，首次明確提出國家專門「監察機關」範疇。2016年11月7日中共中央辦公廳印發的《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點的決定》（以下簡稱《改革試點》），部署在三省市設立各級國家監察委員會，從體制機制、制度建設上探索改革實踐，拉開了國家監察體制改革的序幕，為全面推進監察體制改革使之體系化制度化法律化積累經驗。國家監察體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，為懲防腐敗的「分散模式」向「統一高效權威模式」的轉變、由行政監察制度向國家監察制度的轉型跨越起了重要推動作用。儘管國家監察權作為「中國大陸政治權力的新族」[1]加入我國權力體系已成定局，但是國家監察體制改革啟動後監察委員會的地位與性質、國家監察權的屬性及其運行、改革之應然立法模式等問題尚存爭議，對國家監察權屬性予以探究，澄清認識，當為破解監察體制改革難題之要務。

一、問題之提出

現代國家根據治國理政活動的需要，對政治權力按照一定的方式進行配置，以期實現最優化的國家治理模式及其治理效果。良好的制度往往具有「有效協調和信任、保護個人自主領域、防止和化解衝突、權勢和選擇」[2]等價值功能。但是，受制於制度本身的缺陷與不同制度之間存在的壁壘，制度的運行往往容易偏離預設目標，出現腐敗亂象。正是基於破解這一政權更迭的「歷史周期律」[3]難題，實現人民民主專政的政權安全、制度安全及國家長治久安的需要，中央高層決策適時選擇推行監察體制改革。國家監察制度也因此成為有效集中反腐力量，合理配置反腐資源，根除傳統體制機制積弊，推進國家監察體系和監察能力現代化，最終實現人民根本利益的時代新選擇。國家監察制度改革是在現有「分散式反腐模式」[4]基礎上進行的變革與重組，是「破」與「立」的有機結合，是黨通過國家監察委員會預防和懲治腐敗亂象實現形式的創新和國家權力配置的進一步優化。但是理論界實務界尚未對國家監察委員會的地位和性質、國家監察權的屬性以及國家監察權運行對「分權控制、協調配合」原則的遵循問題形成共識，因而，有必要充分結合改革背景，彌合分歧。這由此帶來的困境，亟待理論回應：

1、國家監察委員會在國家權力結構中的地位與性質問題。改革創設後的監察委員會作為專門的國家反腐敗機關，通過行使國家監察權實現反腐敗目標。新設立的監察委員會作為國家監察權的行使主體，其在國家權力結構中與行政機關、審判機關、檢察機關處於同一位階的地位，直接決定了國家監察委員會地位及其性質根本性遂變，即其從原行政監察機關遂變為相對獨立的國家機關，其憲法地位、性質與原隸屬於行政機關的行政監察機構是不能同日而語的。那麼其性質不僅是否還具有行政機關的屬性亦或是司法機關的屬性，而且國家監察委員會是否應冠名為「人民監察委員會」，是當下理論界、實務界爭鳴的熱點問題之一。

2、國家監察權屬性的界定問題。改革後的國家監察權是對原隸屬於政府的行政監察權、行政違法預防權，原隸屬於檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權與職務犯罪預防權的整合，使其成為黨中央統一領導下人民代表大會產生之下與行政權、審判權、檢察權相平行的一種新型國家權力。那麼，新創設的國家監察權是原五種權力的簡單加總關係還是耦合關係？其權力的屬性是對原隸屬於行政機關的行政監察權、行政預防權與法律監督機關位階下的貪污賄賂犯罪偵查權、瀆職犯罪偵查權、職務犯罪預防權的一種外生易名延續或改弦更張的簡單置換？還是國家監察制度創新遵循辯證揚棄政治思辨與法權創製高度有機統一併耦合而成具有新的質的規定性的國家監察權力？這種國家監察權力創製是主觀意志能動作用的結果，還是遵從制度創設規律而對既往權力屬性在改造的過程中予以揚棄與肯定、克服與保留？即對既往行政監察權的行政權力屬性與法律監督權的刑事司法屬性進行否定抑或揚棄，而對其具有「上下一體、內部協調、橫向協作、整體統籌」這一具有國家行政權屬性及其運行樣態的合理要素予以肯定，對職務犯罪偵查活動中適用對人和對物的司法強制屬性予以揚棄，而對其中具有一般對人身自由及其財產的限制性這一核心要素予以合理保留，並使之優化組合成高度協調的有機統一體，從而實現原五項職權屬性的徹底蛻變，併產生該項新組合權力屬性質的飛躍，從而再造構成一種新類型的複合性國家權力？這也是當下討論的熱點問題之一。

3、國家監察權的運行對「分權控制、協調配合」原則的遵循問題。國家監察權的創製來源於上述五種不同屬性的權力。其創製的目的之一在於完善人民代表大會制度下行政權、監察權、審判權、檢察權的國家權力結構，通過國家權力結構體系的發展實現國家治理體系和治理能力現代化。國家監察權創設的目的之二在於對公職人員履職行為的監察全覆蓋，進而達到懲防腐敗、拒腐防變、建設廉潔政治、推進政治文明與經濟發展、文化繁榮、生態文明建設、黨的執政能力現代化協調發展，進而促進國家治理體系和治理能力現代化，實現中華民族偉大復興「中國夢」的目標。那麼，遵循制度創設規律耦合而成的新型國家監察權是否天然具有抗腐性，其運行是否能挑戰權力運行需遵循的「分權控制、有序運行」法則？亦或同樣須遵循「分權控制、有序運行」的規律？而具體如何遵循這一規律，其作為保障權力運行的監察組織機構、監察程序規則、監察官職業共同體制度設計當循何種理念、選取何種組織模式、何種程序規範以及行使權力的主體——監察官是否需要按照規範化、專業化、職業化的制度保障？等等。

上述問題的爭鳴所關涉的根本性、關鍵性的癥結在於國家監察權作為新型國家權力的屬性界定。對國家監察權屬性進行準確界定是構建科學合理的國家監察體系的基礎，也是推動中國特色反腐敗體制機制建設，推進國家治理體系和治理能力現代化的必要前提。本文試從上述爭鳴問題入手，對國家監察委員會的性質及國家監察權的屬性進行探究與詮釋，以期正本清源，為國家監察權理論的構建提供些許有益見解。

二、國家監察委員會的地位及其性質

明確權力行使主體的性質乃探究和辨析該權力性質之前提。改革創設的國家監察委員會作為推進國家治理體系治理能力現代化進程中專門的反腐敗國家機關，其憲法地位和機關性質直接關係到權力性質的確立。正所謂「天下之治，有因有革，期於趨時適治」[5]，國家監察體制改革的推行，正是基於時代需要和國家治理的需求。理性的制度創新目標選擇在於，新創設的國家監察委員會作為黨領導下人大監督的國家反腐敗機構，應由人大產生，對人大負責，向人大報告工作，受人大監督，人大有權選舉（罷免）監察委員會主任、任免監察委員會副主任、監察委員會委員、監察官。由此，國家監察委員會的產生方式應與國家行政機關、審判機關和檢察機關的產生方式同一途徑。這一產生途徑將載明國家監察委員會在國家權力結構中與行政機關、審判機關、檢察機關亦處於同一憲法地位，當是與之相平行的獨立國家機關，其與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院共同構成「一府一委兩院」這一新型國家權力結構體系。這意味著需適時修改憲法相關條文，使之載入根本大法具有制度化法律化的憲法保障，才能避免和防止未來政治文明建設進程中「不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變」[6]，確保包括國家監察體制在內的政治體制、經濟體制、文化體制、社會體制、生態文明體制及司法體制等基本制度的安全、人民政權的安全和國家長治久安。國家監察委員會在國家權力結構中所處的這一位階，既使其將同傳統行政機關隸屬下的行政監察機關的法律位階發生根本性的變化，即其從原隸屬於政府的行政監察部門這一依附性的地位遂變為與行政機關相平行、相對獨立的新型國家機構的地位；又使隸屬於政府的行政監察權上升為內嵌於國家監察機構的國家監察權，其法律屬性與作為行政機關的行政監察權、與作為國家監察機關的國家監察權有著根本區別，這意味著其從過去不曾與行政權、審判權和檢察權比肩的權力上升為與之平起平坐、相提並論的一種新型國家監察權力。

「國家之本，在於人民。」[7]人民民主專政是我國國體，充分體現了「人民性」的國家性質，是國家權力「屬於人民，來自於人民並服務於人民」[8]的根源所在。國家監察委員會作為獨立的國家機關，其性質由「人民民主專政」的國體性質所決定，同樣具有「人民性」。

（一）釐定國家監察委員會的「人民性」是堅持「人民利益至上」的核心要義

馬克思在《共產黨宣言》中指出:「過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。」[9]「人民利益至上」既是科學社會主義的基本原則，也是中國共產黨與生俱來的顯著特徵和優良品質。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在治國理政新實踐中，堅持人民利益至上的根本價值立場，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為經濟社會發展、改革與法治建設的出發點和落腳點，彰顯了治國理政的人民性特質。[10] 「人民利益至上」的基本原則反映到中國共產黨對國家的治理中，表現為人民作為國家治理的主人，國家權力來源於人民，國家權力的行使始終堅持人民主體地位，反映人民意願，國家權力的行使機關具有天然的「人民性」。新設國家監察委員會作為國家權力結構的重要組成部分，既是推進政治體制改革的重要內容，也是人民群眾對懲防腐敗、建設清明政治的根本要求，其「人民性」特質更加彰顯。

（二）明晰國家監察委員會的「人民性」是對人民民主專政國家根本性質的基本遵循

我國現行《憲法》第一條規定：「中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。」這一規定既是我國人民民主專政國體性質的憲法依據，又是對黨的第一代領導集體為開國作準備時定下「規矩」的具體體現。1948年9月8日中共中央在西柏坡召開會議，毛澤東同志根據中國革命的進程對徹底推翻國民黨政權後中國共產黨建立一個什麼樣的國家政權作了明確闡述，他指出：「我們的政權的階級性是這樣：無產階級領導的，以工農聯盟為基礎、但不是僅僅工農，還有資產階級民主分子參加的人民民主專政……我們是人民民主專政，各級政府都要加上『人民』二字，各種政權機關都要加上『人民』二字，如法院叫人民法院、軍隊叫人民解放軍，以示和蔣介石政權不同。我們有廣大的統一戰線，我們政權的任務是打倒帝國主義、封建主義和官僚資本主義，要打倒它們，就要打倒它們的國家，建立人民民主專政的國家。人民民主專政的國家，是以人民代表會議產生的政府來代表它的。」這一「規矩」在其後制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》[11]、《中央人民政府組織法》[12]和《五四憲法》[13]之中得以體現，由此建立起了中國共產黨統一領導、人民代表大會產生的「一府兩院」新生人民政權。這包括：人民代表大會作為我國國家的根本政治制度即政體，其稱謂「全國人民代表大會和省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮人民代表大會」[14]；作為新生的人民政權組織形式包括人民政府、人民法院、人民檢察院、人民軍隊；人民政府稱謂「國務院即中央人民政府和省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民委員會即地方人民政府」；人民法院稱謂「最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院」；人民檢察院稱謂「最高人民檢察院、省級人民檢察院、市級人民檢察院、縣級人民檢察院」[15]。此後，雖歷經十年「文化大革命」，但事關國體政體的基本制度通過1982年修訂的憲法繼續堅持和予以保障至今。國家監察委員會性質根植於我國人民民主專政的國體性質，明確國家監察委員會的「人民性」，是對人民民主專政的政權這一根本性質的基本遵循。

（三）堅持國家監察委員會的「人民性」是釐清國家機構之間關係的根本要求

將國家監察體制試點改革的經驗上升為法律制度，涉及黨統一領導下人民代表大會產生的國家機構即行政機關、審判機關、檢察機關與監察機關之間的關係釐定。我國現行《憲法》明確規定，國家的一切權力屬於人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。將國家監察制度納入法治化軌道，仍需進一步釐定和處理好其同人民代表大會及其常委會的關係，再者是釐清和處理好其同行政機關之間的關係，厘准和處理好其同審判機關、檢察機關之間的關係。本質上，「國家監察委員會」行使的國家監察權屬於人民，由人民授予並通過黨統一領導（與黨的紀律檢查委員會合署辦公），目的是實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，確保人民授予的權力不被濫用，人民通過公權力部門的保障及服務其所獲得更多更公平的改革發展成果及其優質的「法福利」[16]。因此，有關立法應明確「國家監察委員會」與人民政府、人民法院、人民檢察院一樣由人民代表大會產生，對人大及其常委會負責，向人大及其常委會報告工作，受人大及其常委會監督。鑒於國家監察事務繁重的客觀需要，可在全國人民代表大會常務委員會設立類似於內務司法委員會的監察事務委員會的專門機構，主要負責草擬、審閱、修改監察方面的地方法規和決議、決定草案，檢查有關監察方面法律、法規以及全國人大和省人大及其常委會決議、決定的貫徹實施，處理向該委提出的重要控告和申述，辦理提請國家監察負責人、國家監察官的選舉（罷免）、提請任免等事項，等等。基於這一客觀需求，應當及時修訂《憲法》、《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會及地方各級政府組織法》相關條款，制定《國家監察委員會組織法》，以期對國家監察委員會的組織架構和職權稟賦等予以規範，從而為國家監察委員會的設立及職權行使提供憲法、法律依據，彌補國家監察委員會創設在法律體系中位階不高、授權稟賦「先天不足」。為了保證國家監察權統一正確高效行使，防止地方監察權行使過程中出現的「分散主義」、「地方保護主義」傾向的發生，保障中央有關反腐敗全覆蓋方略方針政策的一體貫徹和國家法律的一體執行，應當規定上級國家監察委員會領導下級國家監察委員會的工作，中央監察委員會統一領導地方各級國家監察委員會的工作，實行黨委統一領導、人大監督下的「雙重領導、一重監督」的國家監察管理體制；明確規定中央、省（自治區、直轄市）、市（州）、縣（區）的國家監察委員會主任由黨中央和省級黨委提名推薦，由同級人民代表大會選舉產生，並提請省級或全國人民代表大會及其常委會批准，中央與省以下國家監察委員會副主任、監察委員會委員、監察官分別提請全國人大常委會與省級人大常委會任免，市（州）、縣（區）人大常委會不再受理同級國家監察委員會副主任、監察委員會委員、監察官的提請任免事項。

三、國家監察權：一種高位階獨立性的複合性權力

國家監察權作為國家政治權力的一種，是國家監察機關的特定能力，其質的屬性直接體現了國家監察機關的地位和性質。改革後創設的國家監察委員會應當由憲法賦予其與行政機關、審判機關、檢察機關相平行的地位，國家監察權能內容由《憲法》及《國家監察委員會組織法》予以明確規定。國家監察權的行使是國家監察權能得以實現的關鍵，而國家監察權的行使又以其權力屬性為基礎要素，故而，對國家監察權的相關研討，應當以對其屬性的探究與辨析為根基。

何謂監察？從詞義上看，「監」是指督察、監控、監測等，而「察」是指察核、探察、考察等。顧名思義，一般意義上的監察是指通過對事物的督察與監測實現察核與考察之目的。從詞源上看，「監察」一詞在我國具有十分悠久的歷史，多用於國家事務的範疇。《詩經》雲「監觀四方」[17]，鄭玄箋曰「監察天下之眾國」。結合這一詞源，監察是指對國家機關及其工作人員所進行的監督考察。因此，監察權是為實現這一目的所行使的特定國家權力，權力行使的內容是實行監督並對監督情況進行考察而目的是對考察情況予以相應處置。所謂權力屬性，是對以權力為對象的抽象刻畫，是權力的性質與關係，是該權力與其他權力之間相同或相異所在。根據權力屬性的異同，可以具體劃分為權力的特有屬性和共同屬性，其中權力的相同屬性為共同屬性，而權力的不同屬性分別地形成特有屬性。因此，對國家監察權屬性的探究既需要注意其與其他國家權力之間的顯著區別，也要考量其與相關要素之間的潛在聯繫。

　（一）國家監察權的屬性之爭

關於國家監察權的屬性，學界分別從國家監察權與國家監察委員會的關係、國家監察權對五種權源的整合方式、國家監察權的職權內容等不同角度形成了不同的爭鳴。

1、現代公共權力「第四權」。有學者從域外現代監察權的品性選擇和基準定位出發，提出監察權作為「第四權」對於我國正在全面推進的國家監察體制改革具有重要借鑒意義。但是基於監察權屬性與國家監察委員會定位之間的密切聯繫，國家監察委員會作為「國家反腐敗工作機構」的定位，「否定了監察委員會的對事監督權，造成監察權作用場域退縮、權力的固有屬性發生變化，導致監察權在面對公權力為權不為、為權不彰與為權低效時的無能為力」。[18]根據職權調整對象的不同，公權力的類型可以分為對人權和對事權。其中對人權是指行使權力的主體在履行該項職權時對特定範圍內的組成人員擁有監督、選擇等權力；對事權是行使權力的主體對所轄事務擁有進行審議的職權，包括建議權、決定權等。依據公權力類型的對人權和對事權的區分，這一觀點充分肯定了國家監察權對「人」——公職人員的監察，卻忽視了國家監察權基於對公權力運行監督的需要，對「事」——「公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況」[19]，對「涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為」的監督、調查和處置權。

2、完全異於其他權力的「監察權」。有觀點認為，國家監察委員會是由國家權力機關設立的監督機關，與公安、檢察機關等執法和司法機關性質完全不同。監察機關行使的調查權不同於刑事偵查權，不能簡單套用司法機關的強制措施。監察機關調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法，案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法。[20]這一觀點充分肯定了國家監察權將作為由國家監察委員會享有並依法行使的一項憲法性權力，與行政權、審判權和檢察權相比肩，具有區別於立法權、司法權、行政權的現代「第四權」的獨立地位。但是，其並不能由此隔斷國家監察權組合產生的來源。這是因為該觀點忽視了國家監察權的基本屬性，完全割裂了國家監察權與其來源權能之間的繼承性，因此也帶來了眾多爭議。若這一觀點為真命題，那麼依據我國刑事司法現狀，訊問和詢問作為刑事訴訟的方式之一，具有司法專屬性，國家監察委員會的調查權不具備這一屬性，其依據詢問、訊問措施所取得的調查筆錄在刑事訴訟中也就無法作為證據使用。[21]這必然給檢察機關的審查起訴和審判機關的依法裁斷判決帶來極大的困擾。同時，國家監察委員會對涉嫌腐敗犯罪依法行使反腐敗特別調查權，但是被調查對象在調查階段被採取具有刑事司法專屬性的詢問、訊問措施以及具有人身強制性的留置措施時無法獲得律師幫助，只有在檢察機關審查起訴環節才能獲得律師幫助，這使得《刑事訴訟法》兩次大修對辯護制度的完善在查辦涉嫌腐敗犯罪的反腐敗案件時無法體現。[22]

3、五種權源加總之和的監察權。有觀點提出，國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署，「將呈現出黨紀檢查、廉政調查和反腐偵查相互獨立、相互銜接和相互配合的嶄新格局」[23]，「監察委員會的權力至少是現有的紀檢委權力加行政監察權，再加檢察院反貪局的貪腐等職務犯罪偵查權之總和」，「原來屬於檢察院的職務犯罪調查權或涉嫌職務犯罪案件的偵查權會隨著其行使主體從檢察院轉移至監察委員會」。[24]還有學者從功能主義的進路分析國家監察委員會對檢察機關偵查權的繼承，認為設立國家監察委員會是為了「增強權力制約和監督效果」並且加大對腐敗犯罪的打擊力度，它必須行使原來由檢察機關行使的職務犯罪「偵查權」，並提出新加坡等地反貪專門機構均享有不低於刑事警察的職權配置，我國國家監察委員會將要行使的職權已經溢出了對「調查權」內涵的通常理解，而實質性地成為一種「偵查權」。[25]基於這一論點，有學者提出「監察委應內設職務犯罪偵查局，其人員和辦案程序都具有相對獨立性。職偵局辦案必須嚴格遵守《刑事訴訟法》的有關規定」[26]。正如同我國香港地區的廉政公署、新加坡的貪污調查局，國家監察委員會將作為獨立的多重職能反腐監察機構，通過整合多項關鍵性的反腐機能獨立機構實施反腐。與上一觀點所持國家監察權完全區別於行政權、檢察機關的職務偵查權等國家權力的主要論點不同，這一觀點以國家監察權與行政監察權、職務犯罪偵查權等不同權源之間的關聯性為聯結點，是對作為實現國家意志的國家權力客觀特性的肯定。但是，該觀點仍然存有缺陷，具體表現在：

（1）該觀點是將國家監察權內部各權能孤立開來的偏頗認知。國家監察體制改革創設的國家監察權，是對行政監察權、職務犯罪偵查權等不同權源整合的結果。如果將國家監察權視為改革後形成的新整體，那麼監察權的監督、調查、處置等權能是構成這一整體的重要部分。整體的變化勢必會影響其各個組成部分，部分會依據整體的變化而發生新的變化。因此，對國家監察權屬性的探究，不能「以局部代替整體」，僅依靠權力部分特徵與行政權或者職務犯罪偵查（預防）權的簡單類比，從而得出國家監察權為單一的行政權或者職務犯罪偵查權或者是行政權和職務犯罪偵查權的簡單相加，這無疑忽視了各項權能之間的內在聯繫，以及對相應權能吸收和轉化過程中所做的調整，也不符合國家監察權是由行政監察權、行政預防權、檢察機關貪污賄賂犯罪偵查權、瀆職犯罪偵查權、職務犯罪預防權等五種權力形態進行整體性系統性邏輯性地辯證揚棄而遂變形成更高級形態的國家監察權能結構體系。

（2）該觀點忽視了不同法律關係的固有差異。法律關係的產生、變更與消滅以相關法律規定或者法律事實為法定條件。若國家監察權是不同權源的加總之和，那麼國家監察權應當同時受到與這幾種權源相關法律規範的規制，這也就意味著與之相關的法律規範都可能引起監察法律關係的產生、變更與消滅。國家監察權獨立於行政權、審判權、檢察機關職務犯罪偵查權的地位，決定了國家監察權通過立法機關頒行的專門國家監察法律予以規範，監察法律關係依據監察法律規範而產生。這就證明了該假定並不能夠成立，此為其一。其二在於，監察法律關係與行政（監察）法律關係以及刑事（檢察）法律關係之間存在根本區別，這種區別根植於其權力性質是固有的而不能混淆。監察法律關係是指根據監察規範產生的，以國家監察委員會的國家監察權力和公職人員的被監察義務為形式表現出來的，以公職行為為共同指向對象的一種特殊社會關係，[27]在主體、客體以及內容上具有顯著的自身特色。1主體層面。監察法律關係的主體僅指掌握主導權的國家監察委員會與居於被動監察地位的公職人員，既區別於行政（監察）法律關係中的主導性主體——行政監察機關，又不同於刑事（檢察）法律關係中的犯罪主體和控罪主體。2客體層面。依照法律關係類型的不同，客體的側重點也各有不同。監察法律關係著重於規範國家監察權的運行，實現反腐敗目的；行政（監察）法律關係側重通過行政監察，維護行政紀律，促進廉政建設；刑事（檢察）法律關係旨在通過主體活動解決相應職務犯罪的偵查（明確犯罪構成與相應刑事責任）、起訴，以程序公正保證司法公正，促進社會公正。3內容層面。監察法律關係的內容包括改革後的國家監察委員會對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況的監督檢查，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並依規依法作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴的權力，以及嚴格遵守相關法律規範行使權力的義務；行政（監察）法律關係的內容僅僅包括行政監察機關依法在其職權範圍內具有對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員進行監督，對違反行政紀律、行政法律法規的給予處置的權力和相應義務；刑事（檢察）法律關係的內容則是指刑事（檢察）法律關係主體之間存在的基於解決犯罪構成和刑事責任而由刑事法律規定的權力（利）和責任（義務），就檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權偵查部門的權力與責任而言，其既有調查犯罪事實、移送審查逮捕並移送審查起訴的權力，又須在調查犯罪事實、移送審查逮捕並移送審查起訴時，嚴格遵循法律規定的責任。通過對此三種不同法律關係主體、客體以及內容的比較，我們不難發現，固有差異性決定了法律關係之間難能被覆蓋或者彼此取代，國家監察權能的整合形成了新類型新結構的國家權力，併產生了體現國家監察屬性的新型法律關係，這一客觀事實無需置喙。

（3）該觀點忽視了權力運行的體制環境，易造成國家權力行使的混同。我國「偵查權」具有專屬性，是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律規定進行專門調查工作和適用有關法定刑事強制性措施，刑事偵查權的行使主體僅包括公安機關、國家安全機關和人民檢察院；而法定調查權則是指由憲法、法律規定的國家公權力機關行使的調查權，廣泛存在於權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關之中，包括人大常委會的專門調查權，行政機關調查權以及審判機關、檢察機關的調查權，國家監察機關反腐敗特別調查權等；[28]偵查權屬於調查權的組成部分，調查權包含卻不僅限於偵查權。作為反腐敗特別調查權行使主體的國家監察委員會，其並不屬於職務犯罪偵查權的法定主體，並且其權力行使方式和手段已經發生質的變化，將二者予以完全等同並不妥當。同時，檢察機關的偵查權在審判機關、檢察機關和公安機關（國家安全機關、監管改造機關）三機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事司法體制下運行，如果不加分析地將檢察機關的職務犯罪偵查權與國家監察委員會的反腐敗特別調查權混同，確有可能出現偵查權行使「脫離訴訟軌道」、「排除司法控制」等弊端。[29]當下法學界法律界及執紀執法實務界爭論反腐敗特別調查權尤其是留置權是否適用《刑事訴訟法》的相關規定爭論不休的焦點之一就在於此，即若仍將國家監察委員會的反腐敗特別調查權界定為行政監察權，其權力行使當繼續適用《行政監察法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》規範；若將國家監察委員會反腐敗特別調查權界定為職務犯罪偵查權，其權力行使當適用《刑事訴訟法》規範；若將國家監察委員會反腐敗特別調查權界定為與行政監察權、檢察機關職務犯罪偵查權相區別的新型國家權力，其權力行使當由國家立法機關通過制定《國家監察程序法》予以規範；其中若國家監察委員會行使反腐敗特別調查權時適用留置措施關乎強制性限制腐敗案件的涉案人員的人身自由，當依照憲法法律規定的「國家尊重和保障人權」原則和未經人民檢察院批准、人民法院決定公民不受逮捕的權利保護規範，通過修訂《刑事訴訟法》相關規定，並與《國家監察程序法》相銜接，對腐敗案件涉案人員採用留置措施、強制限制其人身自由的當引入司法審查，並建立相關救濟性保障措施。

4、具有「准司法性」的監察權。有觀點認為，北京市、山西省、浙江省的改革「試點」輪廓性規定了國家監察委員會「履行監督、調查、處置職責」，「對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」。這意味著一方面國家監察委員會在性質上不是司法機關，它不能行使國家檢察機關的公訴權，更不能行使國家審判機關的審判權；另一方面國家監察委員會可以行使檢察機關行使的某些刑事強制措施權和刑事偵查權，如訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等。[30] 不同於上一觀點所認為的國家監察權是對五種權源的加總，這一觀點肯定了國家監察權與檢察機關職務犯罪偵查權之間的聯繫與區別。筆者贊同這一觀點通過採用辯證的方法分析國家監察委員會與司法機關的關係從而認識國家監察權屬性的方法，但是，這一觀點也會容易讓人誤認為國家監察權的屬性是對原隸屬於行政機關的行政監察權、行政預防權與法律監督機關位階下的貪污賄賂犯罪偵查權、瀆職犯罪偵查權、職務犯罪預防權的一種外生易名延續或改弦更張的簡單置換。比照挪威、比利時等國家嵌入的司法機關內設反腐監察部門模式[31]，這一觀點詮釋的是國家監察委員會內設反腐敗特別調查機構將實質成為嵌入式的監察機關內設司法部門。正如前文所述，筆者認為國家監察委員會對涉嫌刑事犯罪的腐敗行為是行使「偵查權」或者「調查權」仍然值得進一步商榷。如果將國家監察委員會定性為一個全新的偵查主體，由此帶來的是立法機關對國家監察委員會所處的法律關係及其在相應的法律關係中的權力和責任梳理的難題。並且，將國家監察委員會完全定性為偵查主體，國家監察委員會本身固有的監督、處置等權力在無形中勢必會被弱化，這與國家監察委員會是專門的反腐敗機關的定位相悖離。

從有關於國家監察權屬性的爭鳴可以看出，法學界、法律界、執紀執法實務界對待這一問題的態度是謹慎的。但是，上述觀點對國家監察權屬性的考量往往僅涉及權力的某一層面，或目的，或權源，或範疇，而對一種國家權力之屬性的準確界定則需要全面考量，僅考慮某一層面無疑容易造成對國家監察權屬性認知的片面性。筆者試從創設目的、形成過程等具體情形來探討國家監察權的屬性。

（二）國家監察權屬性之界定

馬克思主義經典作家指出，在現有經濟條件下，「純粹的市場機制並不能解決社會生產本身的固有矛盾」[32]，政府的調控是維護社會秩序的堅實「堡壘」，由公權力配置社會資源是國家的必然選擇。但是，公權力同樣存在對資源不合理配置從而產生腐敗的可能性。在我國中國共產黨統一領導的現有國家權力結構模式下，形成了黨的紀律檢查委員會進行紀檢監察的黨內監督模式和以人大監督為保障的國家監督體系。國家監督體系中，行政機關依法行使行政權，派生出行政監察權；檢察機關依法行使法律監督權，並由此派生出職務犯罪偵查、職務犯罪預防權。這一黨內監督和國家監督相結合的權力體系構成了我國反腐敗的主要模式。在該種模式下，行政機關決策權、執行權、監督權合為一體，行政監察實效難成；檢察機關職務犯罪偵查權、起訴權、監督權、預防權集於一身，自我監督成效捉襟見肘；黨的紀律檢查委員會對黨員違紀違法行為經審查涉嫌職務犯罪的移送檢察機關偵查起訴，由於調查方式和標準存有差異，移送時在「雙規」期間所取得的證據效力、「黨紀」與「國法」之間的銜接一直為各界所爭議。這一系列的問題構成了我國反腐敗機制的內部矛盾，桎梏了反腐功能的發揮。正是基於這一客觀需要，國家通過監察體制改革，設立國家監察委員會行使國家監察權，並與黨的紀律檢查委員會實行「合署」，實現對所有黨員和行使公權力的公職人員監察全覆蓋，從客觀上消除腐敗產生的主客觀因素，剷除腐敗滋生的土壤。

1、國家監察權的創設與形成。國家監察權基於遏制公權力腐敗的需求而產生，同樣應當遵循我國現階段的基本世情國情社情，創造性吸收與繼承現有反腐模式的優勢，改造反腐敗資源配置等層面的不足，從而涅槃為具有質的規定性的新型國家權力。國家監察權對行政監察權、行政預防權以及職務犯罪偵查權、職務犯罪預防權進行整合的過程，其實質是對既往「分散式反腐模式」下不同主體調查權能的繼承與改造、對監察對象的延續與揚棄、對法定強制功能的肯定與否定、對權力規制的同一與再造、「權利救濟」制度的承續與修繕的統分結合。具體表現在：

（1）調查權能的繼承與改造。「不明察，不能燭私。」[33]作為了解或者熟悉所想知道的事情或者東西的手段或者方式，[34]調查在社會生活中被廣泛運用。新設立的國家監察委員會作為專門的反腐敗機關，當享有調查權能，亦享有依法對監察對象違紀違法、涉嫌腐敗犯罪的行為進行調查的資格。國家監察委員會的調查權能，在對象和範圍上是對前述五種權源的創新性轉化，爾後依據國家監察制度本身特色，在調查手段、調查方式等方面進行了改造，使其能夠更好發揮功能、實現價值。1對調查權能的創新性轉化。首先，國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會「合署」，黨內調查權將實質性與國家監察權調查職責有機整合，「調查黨員或黨組織違犯黨的紀律的案件，調查案件檢查、案件審理和執行黨紀的情況」[35]。其次，監察體制改革對人民政府的監察職能、預防腐敗職能進行整合，現有行政監察部門所有的執法監察以及效能監察依附於廉政監察職能依舊合理保留，[36]國家監察委員會作為黨統一領導下的專門反腐敗國家機關，行使國家監察權與行政主體進行廉政監察的目的具有一致性，均以調查為手段，以調查結果為懲治腐敗行為的依據。再者，國家監察委員會的反腐敗特別調查範疇是觸犯刑事法律規範的公職人員貪污腐敗、瀆職侵權等行為，與聯合國《關於檢察官作用的準則》第15條規定的檢察官「適當注意對公務人員所犯的罪行特別是對貪污腐化、濫用權力、嚴重侵犯人權、國際法公認的其他罪行的起訴並且依照法律授權或當地慣例對這種犯罪的調查」[37]的國際準則具有相似性相向性，這是將對涉嫌腐敗違法犯罪的調查權能科學整合為國家監察委員會調查權的重要組成部分，是對我國檢察機關職務犯罪調查權能的創新性轉化。2對調查權能的系統改造。一方面，國家監察委員會行使國家監察權，將行政監察從內部監督與調查改造為外部監察與調查，調查權能性質已經發生了本質變化，這無疑有利於調查權行使的客觀性公正性權威性。另一方面，國家監察委員會對履行調查權能所採取的具體保障措施的改造。國家監察委員會履行監督、調查、處置職責，可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。這12項措施是對「分散式反腐模式」下各機關保障措施的範圍和種類進行高度有機整合進行創新性挖掘所形成的新成果。國家監察委員會可適用的保障措施依據對象可劃分為對人措施、對物措施，依據強制力大小可劃分為限制人身財產自由的措施和對人身財產自由不產生損耗的措施，其範圍和種類遠超於黨的紀律監察委員會的8項保障措施[38]、行政監察機關的5項保障措施[39]以及檢察機關職務犯罪偵查的6項保障措施[40]。這12項措施的行使直接關係到被調查對象的權利保護，當需制定《國家監察程序法》對其適用情形、行使方式等通過法律予以明確規範。

（2）監察對象上的界分與劃定。正如同企業要獲取利潤需要投入生產成本，國家治理要獲得反腐敗效益就必須支付反腐敗成本一樣。但是，受制於人力資源、組織架構、運作模式等要素，成本的投入與產出之間並非穩定的正相關關係，當投入與現狀不相匹配時甚至會出現「邊際遞減效應」。經濟學強調以最小的成本投入來獲得最大收益，反腐敗資源的配置同樣應當遵循有關「成本——收益」核算的原理和資源配置的客觀規律，反腐敗成本投入所造成的不必要代價等於所獲得的反腐敗收益是反腐敗成本投入的最高限度，反腐敗投入的邊際成本等於獲得的邊際收益時，該成本投入是最恰當的，如果反腐敗成本投入過量，會造成不必要的代價，如果反腐敗成本投入不夠，則不能達到預期的合理的反腐敗收益。[41]不同的腐敗行為有各自特點，但腐敗行為之間鮮少孤立，彼此之間存在著諸多聯繫，只有合理配置反腐敗投入的各項資源，才能發揮更大的效益。[42]在「分散式反腐敗模式」中，為了實現反腐敗目的，不同機關分別行使調查權等，為反腐敗投入了大量的人力、財力成本，但機關之間彼此孤立，這種「超額成本」的投入，非但沒有取得預期的反腐效果，反而因為部門壁壘、制度障礙桎梏了反腐整體效能。如何在將分散的監察對象和監督範圍整合為集中統一明晰的監察對象和監察範圍，實現監察全覆蓋，增強反腐敗實效成為國家監察體制改革面向的重要問題。國家監察體制改革堅持問題導向，以反腐敗工作中的經驗為重要借鑒，整合分散的反腐敗工作力量，實行黨的紀律檢查委員會、國家監察委員會「合署」，履行監督、調查、處置多項職能，對黨中央或地方黨委全面負責，把黨對反腐敗工作的統一領導具體地體現出來，拓展已經取得的實踐和制度成果，使已經形成的反腐敗鬥爭得以鞏固和發展。[43]新創設的國家監察委員會「對本地區所有行使公權力的公職人員依法行使監察權」[44]，其監察對象明晰為：國家公務員法所規定的國家公職人員；由法律授權或者由政府委託來行使公共事務職權的公務人員；國有企業的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。[45]同時，國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會「合署」，將黨的領導機關和領導幹部納入監察範疇，實現監察全覆蓋。這意味著監察對象無遺漏、監察範圍無缺陷、監督體制機制破壘融合，其制度創設期許的功效同既往的分散式反腐體制機制及運行模式，理性觀察定會取得預期效果；實踐中制度運行是否增加新舊體制轉換過程中所增加的摩擦成本以及額外監督執行成本而帶來制度收效的降低，亦需觀察。

（3）對法定強制功能的肯定與否定。國家監察權與行政權、檢察機關職務犯罪偵查權同為國家政治權力，是國家專門機關依據法定授權所能適用的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對相應社會事務進行管理的一種能力。以國家強制力保證實施是國家權力「強制性」的通性。但是，不同類型的國家權力依據自身的運行環境和權力屬性，其強制手段的性質、強度均有區別。如客體涵蓋了國家事務和社會公共事務的各個方面的行政監察權，其強制性和權威性的實現主要通過管理體制和權力行使兩個層面加以實現。在管理體制上，專司行政監察職能的行政機構直接隸屬於行政首長，這種領導體制使得行政監察權的行使在行政管理中所受掣肘較多；在權能構成上，行政監察權具體權能包括執法監察中的檢查權、採取必要的措施的權力、建議權和處分決定權，能夠對行政機關及其工作人員權力給予實體性處置，常常難以形成有效的規制。隸屬於司法體制的檢察機關行使職務犯罪偵查權，根據案件情況，有權對犯罪嫌疑人、被告人採取拘傳、取保候審或者監視居住等強制措施，有權查封、扣押、凍結與案件有關的犯罪嫌疑人的違法所得及其孳息、供犯罪所用的財物、非法持有的違禁品以及其他與案件有關的財物，無論是對犯罪嫌疑人、被告人人身自由的強制還是對其非法財產的強制自不待言。與行政監察權與職務犯罪偵查權相比，國家監察權的權威性與強制性同樣有若干實現方式。一方面，國家監察權的權能內容包括了與行政機關調查權與檢察機關職務犯罪偵查權具有相向性特質的一般調查權與特別調查權；另一方面，國家監察權還包含有對公職人員違紀違法行為的處置權能，能夠對被調查的公職人員的權利產生實質性影響。再一方面，保障國家監察權強制性與權威性所行使的措施，除訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定這八項強制措施外，還包括具有對人身自由具有強制性的「留置」措施。留置作為保障調查程序順利進行的有效措施在國家監察體制改革試點中被廣泛使用，對被調查人的人身自由產生了限制的客觀效果。以山西省為例，自國家監察體制改革試點啟動至2017年6月19日，山西省各級國家監察委員會實行留置9人次，次數上少於調取（1329人次）、查詢（1697人次）、訊問（114人次）、扣押（46人次）、鑒定（18人次），多於凍結（5人次）、勘驗檢查（2人次）、查封（2人次）。相對於其他類型的強制措施，留置措施涉及對人身自由權的限制，其強制性對被調查人的影響程度更為深刻，當下對留置措施的適用是否直接適用刑事訴訟程序抑或當制定《國家監察程序法》引入司法審查進行規制，是當前爭論的焦點之一。筆者的選項是，通過制定《國家監察程序法》對國家監察委員會的執紀執法調查、反腐敗一般調查、採用留置措施進行特別調查進行界分，並予以程序規制的基礎上，宜將適用留置措施的反腐敗特別調查與公安機關、司法機關適用刑事拘留措施、逮捕等強制措施作為同一法律位階的法定強制措施評價，並引入司法審查，使國家監察反腐敗特別調查活動與刑事訴訟活動相銜接相關照。

（4）對權力規制的「同一」與再造。國家監察權既能對公職人員違紀違法行為以及觸犯刑事犯罪的貪腐行為通過調查程序予以查明，又能對違紀違法行為給予實體性處置；既追求程序公正，又保障實體正義。這一特性決定了國家監察權行使過程中當與行政機關、審判機關、檢察機關在行使行政權、審判權、檢察權的過程中同樣需要受到程序的規制、人大立法監督和人民群眾的監督。一方面，國家監察權的運行須嚴格遵循國家監察法律規範，使之在明晰的規則、嚴格的程序、合理的責任分攤軌道上運行，彰顯規範的程序性。另一方面，國家監察委員會在調查活動中，既要收集能夠證明被調查人違法事實的證據材料，也要收集能夠證明被調查人違法事實不存在或者情節較輕的證據材料，[46]需要擔負案件事實查明的客觀義務。

（5）「權利救濟」制度的承續與修繕。遵循「尊重和保障人權」的憲法原則是黨和國家權力行使的共同底線。為了遵循這一原則，黨和國家一方面通過制定「黨紀」「國法」等規範對權力予以規制，確保其在法治的軌道上運行。另一方面建立健全救濟制度，保證受到權力侵害主體能夠得到有效救濟。國家監察權作為獨立的國家權力在推進國家治理能力和治理體系現代化的進程中，走出了一條以扼止公權濫用為起步，以推進權力善治、權利維護與保障為使命的成長之路，成為促進現代政府「廉能、善治」的重要推進與保障。[47]但是，國家監察權成為繼立法權、行政權、司法權之外的「第四權」，其權力地位和屬性都發生了根本性的變化，由此帶來了國家監察權行使對公民權利造成損害時救濟路徑的改造。改革後的國家監察委員會不再為行政機關，對被調查對象的行政違法行為處置結果的救濟方式，當不再適用原《行政監察法》規定的申訴、複核制度，亦不再適用《行政處罰法》有關不服行政處罰決定的申訴、檢舉以及行政機關審查發現錯誤主動改正的規定，也不再按照《行政訴訟法》的規定對行政機關維持行政複議決定不服提請司法機關進行司法審查等規定。同時，對調查對象的「人身」採用留置等強制措施，對「財產」採取搜查、扣押、凍結等強制措施等處置決定不服，需要制定專門的救濟程序，賦予被調查對象專門救濟權，使「國家尊重和保障人權」的憲法原則在《國家監察程序法》中得到體現和貫徹落實，從而彰顯國家監察制度文明和國家監察法治體系現代化的特色。因此，《國家監察程序法》應當規定反腐敗特別調查程序啟動後賦予被調查對象相關的申訴、陳述、委託直系親屬或者律師適時適度代為申訴、陳述等權利，誣告錯告處理、被處分人申訴、複核、複議等救濟制度，以及與此相匹配的國家監察賠償制度。國家監察委員會行使調查職權時對被調查對象的合法權益造成損害的，國家監察委員會應為賠償義務機關承擔賠償責任；對被調查對象採取留置措施後依法決定撤銷案件、作出不起訴決定或者經法院判決宣告無罪的，作出留置決定的機關應為賠償義務機關承擔賠償責任；再審改判無罪的，作出原生效判決的人民法院應為賠償義務機關；二審改判無罪，以及二審發回重審後裁定無罪的，作出一審有罪判決的人民法院應為賠償義務機關。

2、國家監察權：一種複合性權力

國家監察體制改革對原隸屬於政府的行政監察權、行政預防權，原隸屬於檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權等職務犯罪偵查權、職務犯罪預防權的整合，其實質是國家政治資源的重新調整與分配，是對既有政治資源的再整合再分配。國家監察體制改革推動了國家制度的發展，是新的國家監察制度取代「傳統分散反腐敗模式」的必然過程，也是國家制度創新符合經濟社會發展規律的必然選擇。國家監察體制改革對人民政府的行政監察權、預防腐敗局的腐敗預防權及人民檢察院的職務犯罪查處與預防權這幾種不同形態及屬性的權力重合或者融合在一起產生並區別於原形態屬性的新權力形態——國家監察權，而非簡單地將不同權力的屬性合併為一個整體權力，[48]並在此基礎上對既往權力屬性進行改造、揚棄和克服進而涅槃，帶來該權力屬性的質的飛躍，形成了國家監察權作為新型複合性國家權力的本質屬性。同時，監察委員會與黨的紀律檢查委員會實行「合署」。這既意味著黨領導下的國家監察權與行政權、審判權、檢察權構成了分工負責、互動制衡、監督制約的一種新型國家權力運行體系；又意味著國家權力結構內容的創新與國家權力結構現代化的加速推進，並通過國家監察權這一權力形態的創設，使國家治理體系和治理能力現代化邁出了堅實的一步；還意味著在懲防腐敗、拒腐防變、建設清明政治的進程中，執政者以強國興邦的使命擔當、縱覽風雲的時代視野、銳意創新的戰略勇氣，尋找到了制度安全、政權安全、國家長治久安及推進政治現代化的最佳實現形式。

作為一種複合性權力的國家監察權具有如下特徵：（1）反腐敗的專門性。國家監察委員會作為專門的反腐敗機關，其權力行使之目的具有反腐敗性當無爭論。（2）地位的獨立性。國家監察委員會依法行使國家監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，具有獨立性。（3）權力保障的強制性。國家監察權是國家權力結構的重要組成部分，其權力行使體現了國家意志，由國家強制力保證實施，具有國家性和強制性。（4）權力運行的主動性。國家監察權行使的根本目的在於反腐敗，國家監察委員會對黨員和公職人員的履職情況主動監督、調查發現違紀違法行為並督促糾正、處置違法行為，國家監察權的行使並不要求特定的觸發條件，彰顯出權力運行的主動性特徵。（5）規範權力的程序性。國家監察委員會依法履行監督、調查、處置職責，有權採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項措施，其中凍結、查封、扣押是對物措施，留置涉及人身自由權利，必須嚴格規範其適用情形和適用程序，保障公民人身和財產權利。這是對國家監察權運行的程序性特徵的一般通識。（6履職責任的客觀義務性。國家監察委員會在監察活動中，依法行使調查權既要收集能夠證明被調查人違紀違法行為的證據材料，也要收集能夠證明被調查人沒有違紀違法事實或事實較為輕微的證據材料；對涉嫌腐敗犯罪的特別調查，既要調查被調查人有罪或無罪、罪重或罪輕的事實與證據材料，還要準確收集涉案人悔過、投案、自首、檢舉揭發、重大立功等涉嫌違法犯罪的情節及證據，履行向司法機關提供證據的客觀義務；對開庭審理的案件，犯罪嫌疑人或者被告人提出反腐敗特別調查階段刑訊逼供、非法拘禁，致其身體遭受重大損傷或者強迫其自證其罪的調查人員應履行出庭作證的義務。（7）組織體系的嚴密性。監察組織體系實行黨委統一領導、人大監督下的「雙重領導、一重監督」的管理體制，由中央監察委員會統一領導全國監察委員會的工作、上級監察委員會領導下級監察委員會的工作，這使得國家監察權運行仍具有強烈的國家監察基因及其國家行政性的元素。

四、國家監察權屬性的守成

權力的創設與形成過程決定了權力的固有屬性，隨之而來的是如何維繫該權力屬性使其運行不偏離制度創設之目的，亦不偏離法治軌道。國家監察權的屬性體現了國家監察制度的架構和國家監察權的運行模式，國家監察制度又通過遵循國家監察權運行的客觀規律對權力屬性予以維護。具體而言，應當從構建科學完備的國家監察組織體系、明晰的國家監察權力運行程序、健全的監察官職業共同體制度等不同角度，使國家監察權複合性的本質屬性得到守護，得以彰顯。

（一）構建科學完備的權力運行組織架構是國家監察權複合性得以守成的前提基礎。

「權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展」[49]，權力亦不能超出其相應的制度結構而存在。國家監察權的運行同樣需要以與之相匹配的制度構架為載體。對國家監察權運行的結構性予以反思，具體表現為以獨立性為主，輔之以制約性。科學立體的國家監察權運行組織架構應當包括國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會「合署」模式、縱向上「上下一體、橫向協作、內部協調、整體統籌」的國家監察權運行、省以下垂直管理領導體制以及國家監察委員會內部實行監察權與監察事務權適度分離的模式。

1、完善國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會「合署」模式。作為黨和國家推進國家治理現代化方面採取的自主的、能動的，並具有創造性的社會實踐活動，國家監察委員會履行監察職能的最高政治原則與價值功能是維護中央權威、鞏固執政黨地位、維護國家統一、維護黨紀國法的尊嚴和權威。「合署」模式既是對現行黨的紀律檢查委員會與行政機關的監察部門合署的繼承，又是根據國情對監察模式所進行的創新性構建。「中國是一個典型的黨建和黨治國家，現有的政治體系是政黨構建起來的，現有政治體系的發展與完善也是由政黨直接推動和主導」[50] 。因此，國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會「合署」是始終堅持黨的領導，實現黨和國家集中統一、高效權威反腐敗目的的必然選擇，也是「黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一」政治原則的重要表徵，[51]「合署」模式的完善使得國家監察權的行使中必然涉及「黨紀」與「國法」關係的處理。黨的紀律與國法都是國家治理體系的重要方式，是國家治理能力現代化的統一體，具有規範效力上的「形式」與「實質」辯證統一的特徵。（1）從「形式」效力看，黨紀嚴於國法。任何黨組織、任何黨員遵守黨的紀律是無條件的，執紀沒有時限限制，黨員無論任何時候發生的違紀問題，都要嚴肅查究，繩之以紀。國法是全體公民必須嚴守的底線，任何組織、任何公民（包括黨員、黨組織）必須嚴格遵守法律，一旦發生破壞法律、法規、法令的行為，都應當受到法律的追究。但這種法律追究與黨紀追責的區別在於，其追究受到法定追訴期與訴訟時效的限制，因此黨紀嚴於國法。（2）從「實質」效力看，國法效力與黨紀效力位階屬性不同。黨規黨紀是中國共產黨黨員的底線，黨員違反黨紀，對其經過教育、核查、調查等審查程序認定後，可採取批評教育、戒免談話、警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看等處罰措施，情節特別嚴重的可以開除黨籍（兼有國家職務身份的開除公職）。法律體現國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線，而執行刑事法律規範最嚴厲的方式不僅僅是強制剝奪公民的人身自由、政治權利、經濟文化社會權利，而且可以判處其有期徒刑、無期徒刑，直至死刑，依法剝奪生命。從效力的實質看，法律懲處要嚴於黨紀處罰。因此，國家監察權的內部類型化配置為監察委員會針對不同情形適用「黨紀」與「國法」奠定了基礎，「黨紀」與「國法」的銜接關係又為反腐敗目的的最終實現提供了制度保障。

2、建立「上下一體、橫向協作、內部協調、整體統籌」的國家監察權運行機制。科層制是德國社會學家馬克斯·韋伯提出的專業化、權力等級、典籍化與非人格化的一套制度。「科層制」語境下的官僚制度，其管轄範圍是由法律或行政規則明確規定的，下級服從上級，上級對下級實施的政策都以書面形式表現；管理遵循普遍規則，不考慮任何特殊的情形。通過制定《國家監察委員會組織法》，規定國家監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，並接受監督。這一模式不同於「下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督」的審判機關監督關係；但與「最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作」的檢察權運行體制機制具有相向性。這一縱向體制強調上下級之間固定有序，上級領導下級，具有層級性。國家監察委員會作為「一府一委兩院」國家權力結構的重要組成部分，其權力運行方式主要是在黨的領導下，遵循「上下統一、內部協調、橫向協作、整體統籌」的體制機制，具有明顯的科層制特徵。（1）「上下統一」。這是為了保證國家監察權統一正確高效行使，防止地方監察權行使過程中出現的分散主義、地方保護主義傾向的發生，從而保證中央監察委員會統一領導全國監察委員會的工作。國家監察體制創設使得國家監察權獨立為與行政權、審判權、檢察權平行的國家權力，意味著國家監察委員會與「一府兩院」一樣，直接由人大產生，對人大及其常委會負責，向其報告工作，接受其監督。中央層面的「國家監察委員會」由全國人民代表大會決定設立，中央監察委員會負責對所有國家機關和公務人員進行監察監督；與此相適應，省級設立的國家監察委員會向同級人民代表大會負責，市、縣兩級的監察機構則由省級統一派駐。在中央與地方層面，主要實行「垂直領導」的體制，地方各級國家監察委員會實行對上一級國家監察委員會負責，受上一級國家監察委員會監督的垂直管理體制。（2）內部協調。這是指在推進國家監察體系和監察能力現代化的進程中，保證監察權運行的平衡性和連貫性，防止監察權力內部異化，應當保持國家監察機構的獨立性和協調性。國家監察機構通過設立包括執紀調查機構、執法調查機構、反腐敗調查機構、案件審理機構、處置決定機構、案件監督管理機構、預防機構、以及綜合管理機構等，建立相應的職權清單體系、責任清單體系、負面清單體系，通過內部機構的職能有序分離，實現權力分層控制與規範運行，又通過高科技手段、網路系統、信息平台以及大數據手段實現內部與外部反腐敗資源的優化整合，減少內部層級管理成本，提高內部協調的效能。（3）橫向協作。這是指各級國家監察委員會在行使其監察權時，應遵循橫向協作的運行方式，宜加強各國家監察機關之間的相互協作，對於跨省、跨區域的重大疑難腐敗案件，鬚髮揮本地區的地域優勢通力協作，形成互相支持、互相交流的「一盤棋」格局。（4）「整體統籌」。這是強調國家監察委員會和監察工作整體的統一性、有序性、協調性，國家監察委員會上下之間、橫向之間以及監察機關內設機構之間結成統一的整體，運轉高效、關係協調，充分發揮整體效能。[52]　

3、構建國家監察委員會內部監察權與監察事務權適度分離模式。依據國家監察權力運行所指向對象的不同，廣義的國家監察權力可以細分為監察權與監察事務權。其中監察事務權是指保障監察權有序運行，管理與利用監察資源的一種輔助性行政職權。「強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制，」[53]對於新生的國家監察體制健康協調運行至關重要。監察權與監察事務權是保障監察權有效運行的「一體兩翼」，建立與監察權、監察事務權適度分離的運行體制，有利於避免既有分散式反腐敗模式權力運行績效的「邊際效應遞減」[54]。國家監察制度的運行機制是各項監察資源有機結合併共同發揮作用的整體，監察資源作為監察成本，其結合方式直接影響監察效益。為了追求監察收益的最大化，應當實現國家監察制度運行機制的合理化、高效化配置。遵循與監察人員規範化、專業化、職業化相關聯的人力資本集約投入產生「規模報酬效應」的人力資源配置規律，[55]借鑒司法體制改革的成功經驗，按照員額制、分類管理、職業准入、職業遴選、職業責任與職業保障的方式加以保障，通過科學合理的分工，實現對國家監察權合理分權、高效行權、有序控權，破解「信任不能代替監督」的難題；通過規範化、專業化、職業化建設，體現國家監察委員會制度創設符合時代性，體現規律性，具有科學性的目標；圍繞國家監察委員會三項職責的履行，按照「扁平化」管理的原則，設置綜合、人事、後勤保障等機構，承擔國家監察委員會正常開展活動的各項保障職責。具體而言，可從以下幾個方面來推動和完善監察事務權運行，保證監察權公正高效運行：（1）改革傳統的紀檢、監察編製及人員管理實行地方分級管理的體制，整合紀檢、監察人力資源，實行省以下統一管理，根除傳統紀檢、監察體制運行中監察受制於地方、監督不力的弊端，從編製、人員統一管理體制創新方面提供保障。（2）改革傳統紀檢、監察人員職務工資保障體制，建立監察人員單獨職務序列，職務工資、津貼、廉政風險金、住房、醫療及退休制度，形成與普通公務員職務序列及職務工資、津貼、福利待遇相銜接相配套相區別，與法官檢察官警官單獨職務序列及職務工資、津貼、待遇相平行相對應的職務待遇保障體系，根除傳統紀檢、監察體制有關監察人員職務待遇偏低、東中西部地區監察人員職務待遇不公平不統一、基層監察待遇低與「同工不同酬」等弊端，增強其履職的神聖感、使命感和責任感。（3）改革傳統紀檢、監察經費保障「分灶吃飯、分級負擔」的體制，建立省以下監察公用經費、監察業務費、反腐敗專項調查費、技術裝備費、基礎設施建設費、教育培訓費、國際合作費、反腐敗大情報系統專項建設費等保障標準，預（決）算管理制度，根除傳統紀檢、監察經費保障滋生的種種弊端，為國家監察權統一公正高效行使提供充足的財力保障。（4）改革傳統紀檢、監察監督制約體制，建立監察人員人身安全保護、職業榮譽、職業懲戒、職業倫理制度體系。為保障監察人員忠於職守、公正監察、防止內部監察負責人不當干預與外部干擾，建立監察人員人身安全保護制度，規定監察人員非因法定事由、非經法定程序不得免職、降職、辭退和處分，對於侵犯監察人員合法權益的行為，依法予以查究；賦予監察人員對內部非法干預、插手監察事項或反腐敗特別調查案件的抗辯權或者職務移轉權，對監察人員遭受不公正待遇或者受到處分、刑事追究錯誤的賦予其申訴權、特別程序救濟權等。（5）改革傳統紀檢、監察涉案款物管理體制，建立監察機構查封、凍結、暫扣、強制劃撥、追繳監察對象或者反腐敗調查涉案違法款物由銀行統一特別暫存賬戶；對已發生法律效力的法院判決所涉財產、款物需發還被監察對象及其親屬的，實行流程登記發還管理，並接受當事人及社會的監督，對需依法依規上繳國庫的，應及時足額上繳省級公共財政機關制定的專門賬戶並接受審計的專項審計監督，確保國家監察機構履行職責的公正、清廉、文明。

（二）明確權力運行程序規則是守護國家監察權複合性的必要條件

黨和國家權力創設的初衷在於為社會共同體成員「提供『公共物品』——秩序、安全、服務，以保障共同體成員的生命、自由、財產和不斷增進共同體成員的幸福」[56]。但是，公權力產生後，部分公權力的行使者利用公權力謀取私利，產生了公權力 「異化」的弊端，權力腐敗由此而成。正所謂「權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。」[57]如果權力缺乏監督制約，其結果必然導致腐敗。國家監察委員會作為專門的反腐敗機構，行使國家監察權，直接關係公民個人的人身權利和財產權利，必須通過法律將行使權力的人員特定化，將職權的範圍界限明晰化。並且，國家監察權力運行並不天然具有抗腐性，其運行同樣需要需遵循「分權控制、有序運行」的法則。法治是防止腐敗的利器。因此，應當制定體系嚴密、內容全面、實施高效的《國家監察程序法》，明確國家監察權力運行程序規則，從而在遵循國家監察權複合屬性的客觀基礎上，建立起國家監察權權責明晰，程序規範，監督制約，錯案追責，協調有序，統一高效的運行體系。

1、制定《國家監察程序法》，明確國家監察權力運行規則。「權力是一把雙刃劍，在法治軌道上運行可以造福人民，在法律之外運行則會禍害國家和人民」[58]。其實質在於權力的運行具有一定的規範性。所謂規範性是指所有的行為舉動都應當遵循一定的規矩和標準，它在哲學或方法論上與實證性相對，著眼於應該是什麼，以目標為起點，推演出應採取的措施或行為。[59]國家監察權的運行是國家權力運行的重要組成部分，應具備規範性。國家監察權的規範性界定主要集中在國家監察權行使的程序化、規範化和法治化。國家監察委員會行使監察權，通過權力內部的合理配置，構建「三個適度分離」的運行機制，即：建立監察權與監察事務權適度分離，違紀調查、行政違法調查、反腐敗特別調查適度分離，案件辦理、案件審理、案件管理適度分離的體制機制。國家監察委員會的調查權分為一般調查權和特別調查權，特別調查權是對監督中所發現的涉嫌犯罪的腐敗問題進行特殊調查的權力，具有限制或者剝奪被調查人人身自由、財產自由等特徵。國家監察委員會行使的調查權不同於刑事偵查權，不能簡單套用司法機關的強制措施。並且，調查結果作為國家監察委員會行使實體性或者程序性處置權力的重要依據，對被監察對象的權利有直接關聯，其權力運行應當規範，使之符合程序正當原則。在反腐敗特別調查程序中，可借鑒司法體制改革推行的相關改革舉措，比如：建立領導幹部干預監察活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度績效評估，依法出庭應訴、支持法院受理案件的制度，立案登記制度，認錯認罪認罰從寬制度，輕微違紀案件或涉嫌腐敗案件的快速辦理工作機制，對涉及公民人身、財產權益的強制措施實行檢察監督制度，健全國家監察委員會內部各層級許可權制約機制，主辦、主審腐敗案件的監察官辦案責任制，保障監察對象知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度，媒體披露案件與維護監察公正，違法違紀人員職業禁止制度；司法體制改革與監察制度改革相銜接；反腐敗特別調查活動中對調查對象採用留置措施被調查人直系親屬等法定代理人適時適度介入制度，對涉嫌腐敗違法犯罪對象適用限制人身自由的留置以及移送審查起訴後司法機關採取刑事拘留、逮捕、監視居住、取保候審與財產權利強制扣押、凍結、劃撥、拍賣、上繳等刑事強制措施接受人民檢察院司法審查、移送審查起訴等制度，反腐敗調查全程錄音錄像、防止刑訊逼供、體罰虐待、非法拘禁以及非法證據排除制度，錯案責任追究制，監察事務公開制度，等等，使監察權的運行規範有序。

2、修訂《憲法》相關條文，規範國家監察權與其他國家權力之間的協調與制約關係。監察作為一種國家性行為，植根於社會需求，具有一定的社會性狀。這種社會性的表現之一在於國家監察權力運行時，與其他國家權力的協調與配合必須尋求與之契合的基點，這種契合我們亦可稱之為權力間的統一性。國家監察權與其他國家權力之間統一的基點在於權力運行的反腐敗性，為了實現反腐敗的這一共同目標，應當通過修訂《憲法》相關條文確立國家監察權與其他國家權力之間分工負責、互相協調、相互制約的關係。基於對人權保障原則、權力制衡原則的遵循，國家監察權的運行應當受到來自國家監察委員會自身的監督、來自權力機關的監督以及來自行政機關、審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關的制約，其運行模式應當輔之以分權模式。也就是說，在國家監察權行使過程中，既要發揮國家監察委員會的體制優勢，又要規範監察指揮權、協調權、異地交辦權、變更管轄的指令權，防止監察指揮權、協調權、指令權的異化，使聯合辦案不超越法定職權、合作辦案不破除程序規定、協作辦案不違規違法，指令辦案不脫離監督。規範國家監察權力運行秩序，在程序上實現與檢察機關、審判機關、公安機關的緊密銜接，是鞏固監督執法成果，實現反腐法治的關鍵環節。一方面，國家監察委員會行使反腐敗特別調查權，應當與審判機關、檢察機關、公安機關分工負責，互相配合，互相制約。國家監察委員會的反腐敗特別調查權當遵循「以事實為依據，以法律法規紀律規範為準繩」的原則，案件調查終結後，由審查部門根據案件事實作出是否移送檢察院起訴的處置決定，並及時將案件相關材料送達檢察機關；檢察機關對國家監察委員會移送的案件應及時進行審查，對案件事實基本清楚但有關證據不足的可行使偵查權進行偵查補證；對涉案事實清楚證據確實充分的，在決定提起公訴後應將結果反饋國家監察委員會；對事實不清、證據不足、不構成犯罪的依法作出不起訴決定的，應將不起訴的決定及理由通報給國家監察委員會；對於決定依法提起公訴的腐敗案件，應當提出量刑建議，派員出席法庭，指控犯罪、支持起訴；對於法院判處腐敗案件畸輕畸重的，應當依法提出抗訴。另一方面，檢察機關對國家監察委員會的反腐敗特別調查活動實施監督。具體包括：對涉嫌腐敗違法可能觸犯刑事法律規範的監察對象進行審查決定，是否逮捕或決定延長逮捕羈押期限；對移送審查起訴腐敗案件的犯罪嫌疑人，可以偵查補證，決定提起公訴、退回補充調查、決定不起訴、建議撤銷案件；發現反腐敗特別調查具有暴力取證、刑訊逼供、徇私舞弊、貪贓枉法、失職瀆職導致監察對象自殺、行兇、逃跑或其他違法情形的，有權提出檢察建議，督促其糾正，以保障國家監察權在法定許可權、法定程序內得到正當行使。

（三）建立監察官職業共同體制度是國家監察權屬性守成的保障

「徒善不足以為政,徒法不足以自行」。[60]確保國家監察權屬性，使之運行不偏離法治軌道，不僅需要完備的法律制度體系，也需要高效的法治實施體系，而法治實施的核心和主體在於「人」，在於執行監察法律規定的監察主體。監察官作為國家監察權的行使主體，其職業素養直接關係到國家監察權的統一高效運行。因此，為了提高監察官的素質，加強對監察官的管理，保障國家監察委員會對行使國家公權力的公職人員實施監察，依法獨立行使國家監察權，保障監察官依法履行職責，應當建立監察官職業共同體制度。「小智治事，中智治人，大智立法。」[61]法律是治國理政最大最重要的規矩。監察官制度作為社會主義法制體系的重要組成部分，同樣須通過立法的方式予以規範，為監察官行使國家監察權提供根本性的制度保障。國家制訂了《法官法》、《檢察官法》，司法改革確立了法官、檢察官單獨職務序列、工資、福利與退休制度。實踐證明這有利於保障法官、檢察官的職業尊嚴和職業榮譽。應借鑒《法官法》、《檢察官法》的立法技術和司法體制改革的經驗，制定統一的《國家監察官法》，推進監察官監察規範化、專業化、職業化建設。（1）建立規範化、專業化、職業化的監察官、監察輔助人員、監察行政人員分類管理體系。建立完善的監察人員分類管理體系，將監察隊伍分為監察官、監察輔助人員、監察行政人員三類人員，按照獨自的序列發展，不能相互交流任職，在此基礎上建立科學化、制度化的分類管理體系和運行模式。完善監察輔助人員配置，根據崗位需要招錄不同的人才，逐步建立起規範化、專業化、職業化的監察輔助人員、監察行政人員隊伍。探索以購買社會化服務的方式，優化監察輔助人員結構。（2）建立監察官員額管理制度。合理確定監察官員額以及與其他人員的比例。提高監察官准入條件，適當提高初任監察官的任職年齡、職業年限，根據國家監察委員會不同層級，設置不同等級的監察官任職條件。（3）健全監察官選任制度。健全監察官統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，統一監察人員職業准入、招錄與遴選工作；建立從符合條件的法官、檢察官、律師、法學專家中招錄監察官制度。建立監察官統一職前培訓制度。（4）建立科學完備的監察官、監察輔助人員及監察行政人員單獨職務序列工資制度。一方面，制定《國家監察官法》，建立監察官職級設置高於普通公務員薪酬的序列工資體系。與此相適應的職業單獨職務序列、工資福利職業保障制度、職業保護制度、職業榮譽、職業懲戒、職業倫理制度。另一方面，在建立薪酬激勵機制的同時，需要建立嚴厲的職業約束機制，包括違反職業紀律的工資降等、降級、降薪制度，廉政保證金剝奪制度，職業榮譽剝奪制度，職業禁止與職業懲戒制度，從而形成科學完備的職業激勵與職業約束保障體系及運行機制。再一方面，建立監察輔助人員、監察行政人員與司法警察類、公務員綜合管理類及專業技術類等職務工資標準相協調的保障體系。其中，監察輔助人員比照司法警察類、專業技術類等工資標準序列管理，監察行政人員按照略高於綜合管理類公務員工資標準序列管理。[62]

結 語

國家監察體制改革作為事關全局的重大政治體制改革，核心在於國家監察權的配置與運行。國家監察權力屬性的界定，直接體現和反映著國家監察權的運行模式與效能，也對國家監察制度的構建和完善具有關鍵性作用。因此，我國構建國家監察制度這一懲防腐敗新體制需要審時度勢，並對國家監察權力屬性作出科學的論斷，以此進行國家監察權運行的制度設計。以始終堅持和加強中國共產黨的領導地位為前提，國家監察委員會與國家行政機關、審判機關、檢察機關按照「分工負責、互相配合、互相制約」的憲法原則，依照憲法法律的授權及規定，有效行使各自職權，以實現黨對國家行政工作、監察工作、審判工作、檢察工作的統一領導為最佳實現形式，形成「一府一委兩院」由人大產生、向人大報告工作、對人大負責、接受其監督的運行體系。並且，通過修改《憲法》相關條文內容，制定《國家監察委員會組織法》、《國家監察程序法》、《國家監察官法》、《財產申報法》、《公務人員直系親屬及特定關係人基本信息管理法》、《監察官單獨職務序列、職務工資、福利保障及退休條例》、《監察人員履職保護條例》、《監察人員職務懲戒條例》等，形成完備的國家監察法律體系、高效的國家監察實施體系、嚴密的國家監察監督體系、有力的國家監察保障體系，不斷提高運用法治思維法治方式深化改革、創新制度的水平，加快推進國家監察體系和監察能力現代化建設。

注釋：