「先發展後民主」的反思

一

從被殖民、自治、聯邦、獨立建國到領導層代際更替，新加坡的政治進程始終與它所處的時代大勢同步。在這漫長而又曲折的歷程中，新加坡走出了一條屬於自己的政治、經濟與社會發展道路，取得了令人矚目的巨大成就，其成功經驗因此被概括為「新加坡模式」，而這一模式的核心特徵在政治與經濟上都受到了廣泛關注。

政治一維的焦點在於如何界定新加坡的政治體制，這方面的爭論頗多，主要圍繞三方面進行：「行政國」還是「法治國」、威權體制還是民主體制、以及資本主義還是社會主義。「行政國」還是「法治國」是第一個政治分野。1970年代，新加坡本國學者認為政府管的太多、體制過度官僚化，所以稱其為「行政國」；2000年代，呂元禮教授認為不管形式上多麼符合西式民主標準，政府治理能力太差，最終也無濟於事，而新加坡是個很好的反證，可以稱之為「好政府體制」；與之類似的概括還有「務實政府體制」、「家長式政府體制」、「社會民主體制」和「政治協商體制」。香港學者張炳良稱之為「公務員精英技術官僚主導的非政黨化體制」，這是一種「去政治化的政治」，因為它一黨長期執政、官政合一、以官治國。^[1]在法治一面，新法家翟玉忠先生稱之為「以刑去刑」的國家而非「法治國家」。^[2]潘維教授稱之為「法治國家與諮詢型政府的混合政治體」。^[3]這種行政與法律的二分視角試圖勾勒新加坡的國家與社會關係圖景，西方人常由此出發把新加坡稱為「保姆國家」或者「父愛國家」。^[4]

第二個政治分野表現為威權體制與民主體制之爭。冷戰時期，西方資本主義陣營給社會主義陣營扣了一頂極權主義的帽子，這種扣帽子法在後冷戰時代並未自動消失，反而花樣翻新，蘇東劇變後誕生的「後共產主義國家」、「轉型國家」和「後發展國家」又被扣上了威權主義的帽子。詭異的是，儘管新加坡幾乎不屬於上述分類中的任何國家，社會主義陣營不接納它，它也不是什麼「後共產主義國家」，不是第三波民主化浪潮所催生的陷入「灰色地帶的轉型國家」，也算不上是「後發展國家」，但其政治體制卻仍然被總括為各種「威權體制」，彼此之間的差別只在於威權的程度或水平。比如，新加坡共產黨把新加坡視為為英國殖民者利益服務的城邦，而李光耀、吳作棟和李顯龍都只是這個小城邦的僭主，因此稱之為「專制獨裁體制」；有中國學者稱之為「新權威主義」，權立於威，別於封建，也別於民主，謂之新；蕭功秦教授稱之為「選舉威權主義」，威權為其底色，縱有選舉也洗之不去；加拿大學者高登·米恩斯（Gordon Means）稱之為「軟威權主義」，^[5]因其嚴刑峻法，高壓對付政敵。而蔡定劍教授的界定「民主機制下的威權體制」，則可以說是上述威權與民主糾葛的集中體現，他認為新加坡基本是個民主政體，但實行威權統治，「民主制度」加「為民服務」，加強了「權威統治」。^[6]

不僅威權之名琳琅滿目，新加坡的「民主」稱謂也種類繁多，彼此之間的區別也只是距離西式民主的遠近。最差的如「非自由民主體制」。但是，既然有政黨競爭和選舉民主，總不能說它完全不民主，所以新加坡長期在野的工人黨等反對派稱之為「不成熟的民主體制」；還有人從新加坡強烈的的民本色彩出發，稱之為「為民政體」。^[7]

第三個政治分野在於新加坡實行的究竟是資本主義還是社會主義。新加坡執政黨人民行動黨在早期曾堅稱自己是「民主社會主義體制」，^[8]當然，在冷戰局勢下，這個稱謂前面還有個限定詞「非共」，不僅強調與共產主義的社會理想不同，也在實踐中將共產黨用法律手段排除出政治舞台。一直到1980年代，人民行動黨仍堅稱自己是「有新加坡特色的社會主義體制」。^[9]丹尼斯·約翰·蓋勒稱之為「市場社會主義」。^[10]而美國學者克里斯托弗·林格（Christopher Lingle）則稱之為混合了有選擇的經濟自由、私人財產權加對政治生活的強力控制的「威權資本主義」（authoritarian capitalism）^[11]，他甚至把源出新加坡的亞洲價值觀也視為一種新型的威權主義，一種依賴高壓統治、裙帶資本主義、受過良好訓練的技術官僚的專業化腐敗和「寄生」經濟的社群資本主義（communitarian capitalism）^[12]。

當然，政治爭議的真正焦點也許在於新加坡體制在後李光耀時代的生命力有多長，美國政治學者亨廷頓生前就一直對此深表懷疑。也許是為了回應更多人的類似擔憂，直言新加坡模式本無本質可言、只是有能力因時而變的李光耀^[13]，在2010年自信已經找到了讓新加坡政治體制長期穩定的關鍵，因為新加坡政治體制實質上是一種「良治體系」：它的運行依賴的是功績而非裙帶，它的靈魂血肉是那些忠誠、有才幹和獻身精神的內閣部長、國會議員和基層領導，它的制度架構是政府、國會、公務員體系，共同確保整個治理體系不會有崩潰之虞。^[14]李光耀坦言：「如果反對黨找到合格的候選人，再經過兩三次選舉的歷練，坐上12-15年國會反對席的冷板凳，他們就會理解整個體制。如果他們贏得大選、接管權力，新加坡體制就有可能持續下去。」

經濟一維之複雜，絲毫不讓於政治。比如經濟學家米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)稱之為「典型的自由市場經濟體制」，也就是典型的資本主義體制，因為作為國際自由貿易港口，新加坡沒有貨幣管制、貨物稅收，外資享有最惠待遇。經濟學家約翰·肯·加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）稱之為「典型的政府干預經濟體制」，因為新加坡政府對土地、勞資關係、資源分配、市場運作和商業決策都擁有強大的法律與行政管制權，這是典型的「政府指導式的資本主義體制」。有人稱之為「發展型經濟體制」，即政府主導的市場經濟體制，這是說新加坡與亞洲另外三條小龍有著共同的經濟體征。甚至還有人稱之為「計劃經濟體制」，因為新加坡有嚴格的經濟社會發展規劃，並輔以完善的法律體系保障執行。以及，非常負面的所謂「土匪經濟模式」，這種論調批評新加坡政府有土匪一樣的政治暴力心態、經濟掠奪行為，社會則有政治奴隸心態、經濟受剝削行為。^[15]

在對新加坡模式的種種概括中，1990年代的「先發展後民主」之說最有影響，得到了新加坡內外的高度認同^[16]，甚至有人把這一點稱為「亞洲四小龍」乃至東亞模式的核心特徵，乃至認為這種概括也反映了中國政治變遷的軌跡，這無疑是一個需要破除的迷思。

二

需要理清的是，「先發展後民主」所說的「發展」到底是什麼，「民主」又是什麼。簡言之，「發展」是指經濟模式，「民主」是指政治模式。「先發展、後民主」，說的是先經濟、後政治，先資本主義、後社會主義，先建立市場經濟模式，後推行政治民主模式。次序不同，意味著不同時期的側重點不同。

「先發展後民主」之說，的確把握了新加坡模式的部分精髓，但如果我們追問這種模式如何可能，就會發現這種解釋將新加坡乃至東亞二戰後整個東亞複雜的經濟、社會與政治現代化演變，壓縮成為一個線性邏輯問題，彷彿經濟現代化必然帶來政治現代化。根據這樣一種政治發展的「機械論」，二戰後的新加坡、香港、台灣、韓國都經歷了漫長的「威權時代」，然後才在多種機緣因素疊加下進入「民主時代」。不僅這些小地方如此，日本、中國也是如此，甚至中國目前仍未走出「威權體制」。這種形而上學的線性現代化思維，將發展的賓語化約為單一的經濟，將政治的內涵窄化為單維的民主，將現代化理解為只有一個越來越先進、進步、發達的方向，而現實政治卻毋寧說是一個複雜的體系、結構與過程。

同時，這種解釋模式也將發展視為「威權體制」政治正當性的唯一來源，「發展」在先，「經濟」優先，似乎這個階段並不存在政治，或者說統治者可以僅僅通過高壓維持秩序。「民主」在後，似乎所有政治問題、體制問題都可以在經濟發展之後，通過制定和執行一個一攬子總體方案或整體規劃，一夜之間倒轉乾坤，化腐朽為神奇。

上述對於新加坡政經體制的大部分經驗概括，都可以說是這種經先政後的「先發展、後民主」說的一種表現形式，行政國還是法治國、威權體制還是民主體制、資本主義還是社會主義這樣的核心爭議也皆可囊括其中。也就是說，只要經濟發展了，不管這個政府形式是什麼，無論是哪種威權體制也好，哪種不完善的民主體制也好，抑或「好政府主義」、「務實政府」，或者「保姆國家」、「父愛國家」也好，老百姓都是可以接受的。同時，對於新加坡的外部觀察者而言，尤其是西方人而言，在「真正的、徹底的、完全的」民主到來之前，所有這些標籤都是負面的，都說明新加坡政治體制欠缺正當性，這顯然是個需要反思的誤解。可以說，「先發展後民主」之說不僅體現西方人對非西方的新加坡模式、東亞模式的敵視，也反映了相當一部分新加坡人對自身政治體制的信心不足，缺乏底氣。

事實上，「先發展後民主」之說，在政治與經濟兩個維度上，都忽略了新加坡模式的混合體制特徵^[17]。新加坡另一位立國者、身為馬來人的拉惹勒南點出了這種混合體制的基本特徵，即「政治上的社會主義、經濟上的資本主義」。^[18]而對於新加坡模式的混合體制特徵認識最深刻、影響最大的，當屬新加坡國立大學東亞研究所的王賡武教授。

三

王賡武教授是海外華人研究的奠基人、久負盛名的社會科學家和教育家。正因為他對新加坡模式的地緣政治格局與歷史文化傳統，包括南洋華人的貿易、文化、歷史、經濟、政治，東南亞主要國家的建國歷史，以及中國與英國、澳大利亞、東南亞關係的發展，都有著準確的整體把握，他對新加坡政治體制的理解堪稱獨到。2009年，在台灣中央研究院近代史研究所舉辦的「九十年來家與國：1919·1949·2009」 的主題演講中^[19]，他將新加坡政經體制概括為「混合社會主義理想的資本主義」，這種體制的形成非常明顯地受制於冷戰的時代格局。

新加坡原本是英殖民帝國的行政中樞，是馬來半島的一部分，在冷戰背景下，新加坡與馬來西亞短暫合組又迅速分治，而新加坡的現行體制則脫胎於二戰後至1960年代初的華人社會政黨鬥爭。新加坡乃至整個馬來亞的政黨鬥爭並不是內生性的，完全受制於冷戰格局的支配、控制與引導，「當時，英國和馬來政黨都非常反對以華人為主的馬來亞共產黨；在那樣的反華氣氛下，其他華人政黨盡量避免一切與中國有關的議論、政策和思想，只講當地多元民族社會的經濟、教育和文化發展。」^[20]反共是時代主題，親共的社會主義思想式微，「勞工基層不得不和企業家、專業人士及其他中產階級，共同選擇另一條大家能夠合作的道路。」^[21]人民行動黨贏得選舉上台執政就是這種不得不走的各方合作道路的產物。

人民行動黨面臨的政治抉擇非常簡單：「光譜上共產主義在一邊，而資本主義和民主主義則在另一邊。新加坡既不選擇共產主義，也不選擇民主主義的道路；唯一可走的建國大路，是變相的、折衷的資本主義」。這也就是王賡武教授所說的「混合社會主義理想的資本主義」。^[22]接下來，王賡武教授點出了這種「混合社會主義理想的資本主義」所希望解決的核心問題，即「如何在冷戰時期左右派各黨不能互相容忍的時候，借用反共資本發展新加坡的經濟，同時又靈活地跟國際社會的各民主黨派合作，採取一種比較中立的、不反共的立場。」^[23]

與「先發展後民主」說不同的是，王賡武教授指出，隨著經濟的發展，幅員最小、資源最少的新加坡，憑藉培育本土人才、嚴格的制度治理、行政高效、官員守法，加上領導層著眼長遠、有長期規劃、言出必行並保持與老百姓的良好溝通，成功走出了一條屬於自己的民主道路，形成了一整套「黨國民主」制度。

「黨國民主」就是王賡武教授更進一步所揭示的新加坡模式的另一個核心特徵。「什麼是黨國民主？在我看來，這是一個以政黨為中心的國家，雖然它有邁向民主的目標和理想，但是，總認為無論國家的穩定和強盛，還是百姓安居樂業與否，靠的是政黨來集中權力。同時，這樣的黨國體制，領導階層本身需要果斷的能力，建立威信，才可管理有方，甚至比個人自由和個人的政治權利重要。如此的政權也會利用民主的口號和方式，它們對於民主的定義，在乎的是親民或保護國民，而不一定聽取人民的意見。」^[24]

王賡武教授所說的「黨國民主」有三個組成部分：一是新加坡是個政黨國家，是個以政黨為中心的國家，政黨集中權力是國家穩定強盛、百姓安居樂業的保障；二是具有統領能力的領導層，這是良好「公共管理」的前提；三是認為民主是手段而非目的，民主就是親民、護民，不一定聽取民意。簡言之，以集中權力的政黨為中心的國家、有統領能力的領導層與親民護民，三大支柱支撐著「黨國民主」。這樣的「黨國民主」顯然不同於西式以選舉為核心的自由民主制，它強調民主必須是「治理化的民主」，而非絕非「去治理化的政治」，這一追求與「一個強有力的民主國家」有異曲同工之妙，但二者對民主的界定並不相同。

王賡武教授對於新加坡政經體制的概括啟示我們，「先發展後民主」之說之所以需要反思，正是因為下述已經為諸多社會科學證據所證實的基本事實：先發展不一定民主，民主不一定發展，因此，民主不能變成「去治理化的民主」，民主政治不能變成「去治理化的政治」。

四

這也就是說，「先發展後民主」之說不僅遮蔽了新加坡模式的混合體制特徵，其更嚴重的迷失在於，「治理」在這種解釋模式中不見了。治理問題，或者說國家治理是一整套體系、結構與過程，由強制、汲取、濡化、統領、規管、再分配、吸納、整合、認證等十大「國家基本制度」組成。新加坡是歷史上前所未有的人造國家，在殖民時代，「新加坡」還不是個獨立國家，只是個自治邦；「新加坡人」還不是個民族概念，只是個地理概念。如同英國人對待香港一樣^[25]，英國人也從來沒有把新加坡人視為自己的公民，也只是維護英國東南亞商業利益的中轉站。在惡劣的東南亞地緣政治環境下，飽含中國人氣質的新加坡人，既需要揚棄、改造英殖時代奠定的政治架構，在反殖、自治、聯邦、獨立、去殖等重大事件中，締造一個獨立的國家，一個全新的民族，一個安全的社會。

因此，新加坡的政治發展與政治變遷可以說是觀察「政治的治理化」的好標本，具體包括新加坡對安全的渴求；新加坡如何建構法治政府，將國家機器程序化；新加坡的共識助產術到底是什麼，如何教化民心，影響公論；如何長期執政而保持廉潔、效率，不腐化；如何建構稅收國家、預算國家，如何依靠國有企業保持國家自主性；如何將國家治理的觸角深入社會；如何建構一個標榜自力更生的福利國家；如何實踐上通下達的雙規政治模式，全面吸納大眾，分類吸納精英；如何協調不同利益，爭取政策共識，形成靈活而有彈性的強大政策能力；以及，如何建構基於均值檢驗的格式化國家，治理一個真實的新加坡。

新生的新加坡會否成為另一個中國？宗主國英國當然不希望自己昔日的東南亞行政中樞，成為另一個「共產中國」。新加坡執政黨人民行動黨也否定了這種可能性：「我們不可能在東南亞的政治土壤上栽種中國的果樹」。^[26]而人民行動黨的政治支撐，占人口大多數的華人，的確希望在東南亞險惡的地緣政治環境中複製另一個中國，將新加坡變成為大陸中國的海上翻版。

新加坡從政治上否定成為另一個中國的可能性，但在意識形態上將資本主義與社會主義糅合在一起，在去殖、治理、現代化的五十多年中，走出了一條成功的經濟、社會和政治現代化道路，建成了歷史上第一個華人主導的海上城邦，積聚了高度的體制自信，從無到有，創造了一個前所未有的民族、前所未有的國家，並激發了周邊大國的學習興趣，包括中國和印度。

「沒有人願意向失敗者學習」，國與國之間也不例外。中國會是另一個新加坡嗎？今天，這個問題引起了很多人的思考，斷然否定亦或全盤肯定都不是科學的態度。單從規模來看，新加坡乃蕞爾小邦，中國為超級大國。中國人口數百倍於新加坡，面積萬倍於新加坡，規模相差甚大，很多人不免會因此直接拒絕中國成為另一個新加坡的可能。無論是「以夷為師」的中體西用論，還是「落後就要挨打」的救亡圖存論，抑或「趕英超美」的大國崛起論，這個小邦都不值得中國這個大國學習。不過，實踐遠比理論更敏銳，歷史也遠比邏輯更有說服力。三十年多來，中國向新加坡的學習已歷三波，大致以十年為一期，從改革開放、社會管理到政治體制，三個階段側重不同。

如果將「先發展後民主」界定新加坡模式的基本內涵，我們也許不難對剛才的問題做出否定回答。如果我們從比較歷史視角理清新加坡政經體制的真正特徵，也許我們會做出相對肯定的回答，這很大程度上是因為，「不管新加坡看上去多麼西化，它骨子裡浸泡著根深蒂固的中國性格」。

同樣重要的是，基於新加坡模式的實際經驗對於「先發展後民主」之說的反思，也可以提醒人們關注二戰後整個東南亞區域政治的進程、結構與體系，去殖、治理、現代化是東南亞政治的三大動力，同樣也是三大任務。東南亞各國的政治差異，主要取決於各國完成這三大歷史重任的程度，而非政府形式的不同。或者說，哪一種政府形式更有能力完成這三大任務，這種形式就是好的政府、好的政體、好的體制。

正如王賡武教授所指出的，中國的興衰與海外華人的身份認同、國家認同與命運息息相關。在中華文明復興前景日益明朗的今天，新舊世界秩序正在更替，與曾經發生的歷史一樣，東南亞國家的政治命運或許即將在新舊世界秩序的衝突中發生新的變化，這些國家必須正視中國國家實力與歷史文明的復興，這一正在發生的大趨勢將深刻地影響海外華人在駐在國的地位與作用，影響新加坡與中國以及東南亞與中國的關係。

（本文原載 《新加坡研究》2014年1月，社會科學文獻出版社）

[1]張炳良，「新加坡模式對香港政治之啟示」，《信報財經新聞》，2005-05-04。

[2]翟玉忠，「新加坡不是法治國家」，新法家網站，網址http://www.xinfajia.net/187.html，訪問日期2013/8/1。

[3]潘維，「民主迷信與諮詢性法治政體」，《中國社會科學季刊》，2011年秋第31卷。以及，潘維，「中國模式與新加坡」，《東亞論文》第68期，2009年4月10日。

[4]Sonny Yap, Richard Lim and LeongWeng Kam, Men in White: The Untold Storyof Singapore"s Ruling Political Party, Singapore: Singapore Press HoldingsLimited, 2009.

[5]Gordon P. Means. 「SoftAuthoritarianism in Malaysia and Singapore」, Journal of Democracy, Vol.7, No.4 (1996). pp. 103-17.

[6]蔡定劍，「新加坡民主機制下的威權統治」，《中國社會導刊》，2006年第5期。

[7]王瑞賢：「從李光耀身上提煉出來的政體：『為民政體』，又名『新加坡政體』」，載《兩極哲理》，2008年版，第162-167頁。

[8]孫景峰，「新加坡人民行動黨意識形態研究」，《社會科學研究》，2006年第3期，第56-62頁。

[9] C.V. Devan Nair (ed.), Socialism That Works... The Singapore way,Federal Publications, 1976.

[10]Dennis John Gayle, (1988) "Singaporean Market Socialism: SomeImplications for Development Theory", InternationalJournal of Social Economics, Vol. 15 Iss: 7, pp. 53–75.

[11]Christopher Lingle, Singapore"s authoritarian capitalism: Asianvalues, free market illusions, and political dependency. Barcelona, Spain:Edicions Sirocco and Fairfax, VA: The Locke Institute, 1996.

[12]Christopher Lingle, 「SingaporeCommunitarian Capitalism」, Reason, October 1996, pp. 46-47.

[13]李光耀，《財經》雜誌，2006年11月28日訪談。

[14]Sonny Yap, Richard Lim and LeongWeng Kam, Men in White: The Untold Storyof Singapore"s Ruling Political Party, Singapore: Singapore Press HoldingsLimited, 2009. 新加坡政治故事的另一個版本與之存在很大分歧，即Poh Soo Kai, Tan Jing Quee andKoh Kay Yew, The Fajar Generation: TheUniversity Socialist Club And The Politics Of Postwar Malaya And Singapore,Strategic Information and Research Development Centre, 2010.

[15]Chan Heng Kong, Singapore』s Political Economy: A Case Studyof Social Cost in a Market Economy, Universal Books, 2005.

[16]2010年作者赴新加坡調研的訪談記錄。

[17]對代議制民主國家的混合體制特徵的精緻分析，參見Mogens Herman Hansen:"The Mixed Constitution: Monarchical and Aristocratic Aspects of ModernDemocracy", University of Copenhagen, 2010.

[18]賀聖達等：《戰後東南亞歷史發展1945-1994》，雲南大學出版社1995，第217頁。

[19]王賡武，「『黨國民主』與三代海外華人的進與退」，中國台灣「中央研究院」近代史研究所集刊第67期，2011年3月，第1-15頁。

[20]同上。

[21]同上。

[22]同上。

[23]同上。

[24]同上。

[25]強世功：《中國香港：政治與文化的視野》，三聯書店2010。

[26]1960年7月1日，人民行動黨重要領導人杜進才在南洋大學大學周上的開幕致詞。

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