淺議特殊教育學校行政管理中的問題與對策

[摘要]隨著特殊教育的迅速發展，特殊教育學校的行政管理也亟需加強。雖然特殊教育學校的行政管理積累了一些經驗，進行了一些變革，但是還存在諸多問題，如特殊教育學校內部行政權力泛化，行政管理人員服務意識不強、缺乏責任心，行政機構擴張等。只有直面這些問題，大膽的進行變革，制約特殊教育學校行政權力，更新行政管理觀念，提高行政管理人員的待遇，才能促進特殊教育學校的良好發展。

[關鍵詞]特殊教育學校 行政管理 問題與對策

[中圖分類號]G526[文獻標識碼]A　[文章編號]1009－5349(2010)02－00　－03

近些年，我國的教育管理體制不斷進行變革，由最初的高度集中的管理體制逐漸通過許可權下放，給予地方政府和學校自身更多的管理權和自主權。1作為我國教育體制改革的一部分，特殊教育學校因此也獲得了更多自主的行政管理權力，這對於我國特殊教育的發展具有重要的意義。一方面科學有效地行政管理對學校管理者、教師和特殊兒童的行為進行規範，解決教學過程中產生的實際問題，確保對特殊兒童的教育和缺陷補償；另一方面行政管理為特殊教育學校的發展提供製度和政策支持，激發教師投入教學的積極性，保障特殊兒童健康的成長，以最小的投入獲得最大的產出。可以說，特殊教育學校的行政管理者既處於管理者的位置，又處於服務者的位置。失去有效的行政管理，特殊教育學校的工作將會陷入無序狀態，特殊兒童的成長也會受到影響。

當前，我國特殊教育迅猛發展，各級教育主管部門都意識到特殊教育的重要性，特殊教育學校如雨後春筍般出現。國家規定，地級以上市和人口在30萬以上、「三殘」兒童少年較多的縣（市、區）要按照國家規定，建設一所標準化特殊教育學校。2截至2006年，全國特殊教育學校（盲、聾啞、弱智三類校）數量為1605所，在校生總數36萬人（其中特殊教育學校在校生14萬人，隨班就讀學生22萬人，分別比1990年增加了859所和29萬人。3因此，特殊教育學校進行科學有效的行政管理、提高效率至關重要。目前特殊教育學校也進行了一些改革，如實行校長負責制，全面推行教師聘任制度等等，但是境況還遠不能如意，也暴露出一些問題。這些問題，受我國行政管理體制和傳統的影響，制約了特殊教育學校的長遠發展。

一、特殊教育學校的行政管理存在的問題

（一）特殊教育學校內部行政權力泛化

這是特殊教育學校行政管理中日益突出的一個問題。我國的特殊教育學校屬於事業單位，但是在管理上卻傾向於依靠行政權力，而且越是經濟發展滯後的地區，行政本位越突出，學術本位越淡化。⁴所謂行政本位，是指特殊教育學校行政部門和行政人員所擁有的權力，主要表現為校長、處長、教研室主任等行政管理人員的權力。行政管理部門的領導和成員一般由具有教師職稱的人員擔任，但是這些人在其崗位上所行使的權力仍是行政權力。特殊教育學校的行政權力是由上級教育主管部門授權的，是根據行政需要選擇的，行政管理人員手中掌握了大量的資源，教師的教學等業務訴求必須仰求於行政管理人員，其合理意見也不能得到採納。結果導致行政權力擠占學術權力，學術權力日益附屬於行政權力。

在特殊教育學校，教師的學術權力主要表現為教學活動、對特殊兒童的心理疏導、對特殊兒童的缺陷補償、從事科學研究等方面。這些權力是不容侵犯的，具有高度的自治性。特殊教育學校存在的價值和基礎是教師對特殊兒童的教育和服務，是特殊教育的發展規律所決定的。如果特殊教育學校的行政管理不是立足於為教師和特殊兒童提供發展的平台，而是立足於對行政權力的順應程度，包括特殊兒童的招收、鑒定，教師的課程安排也取決於其對行政權力的順應程度的話，那麼會降低特殊教育學校的教師地位，遏制特殊兒童的發展。特殊教育學校的許多教師常常感到工作在無所適從的矛盾之中，喪失獨立性、創造性就是行政權力泛化的結果。

只有正確處理好特殊教育學校行政本位與學術本位的關係，妥善的解決行政本位問題——即官本位問題，才能培育和建構特殊教育學校的學術權力，使學術本位和行政本位趨於平衡，才能有助於特殊教育學校良好發展。

（二）特殊教育學校行政管理者服務意識不強，缺乏責任心

特殊教育學校的行政管理目的乃是為教師和教學服務，為特殊兒童的缺陷補償提供支持，而不應當是行政管理者以居高臨下的管理者的面目出現，更不能凌駕於教師和特殊兒童之上。目前特殊教育學校管理突出的表現是缺乏科學性、規範性。5行政人員服務意識淡漠，態度惡劣，甚至許多部門對自己的職能不甚了解，總是以高高在上的「官老爺」的身份示人，把自己作為特殊教育學校運轉的中心。這主要是行政管理人員「官本位」意識過強導致。儘管在學校已經強化管理人員的服務意識，但是由於部分行政管理人員不能很好地調整好自己的心態，真正變身為教學的服務者，不能改變原有的以自我為中心的心態，加上缺乏有效的約束機制，往往不能達到從事行政工作的基本要求，不能從全局出發，做好統籌協調的工作。師生如果辦一件事，需要跑很多趟，多次周轉，白白浪費了許多時間和資源，降低了辦公的效率。

在人事管理制度方面，只注重對師資的引進和管理，不重視人才的使用，不注意預防人才的流失。特殊兒童的特殊性使得特殊教育學校的行政管理不能把目光著眼於產出和成就，而是必須給特殊兒童進行缺陷補償，把他們培養成能獨立生活的人，能夠適應正常的社會生活。這就必須激活特殊教育學校教師的積極性，不辭艱苦、不計成本的投入教學。而現有的管理運行方式是重行政機關、重行政權力，而不重視人。特殊教育學校沒有升學壓力，教師本來就容易懈怠，再加上這種管理機制，更易使人變得墨守成規、不思進取，在學校里熬日子，更有甚者，調離特殊教育學校。這是對特殊兒童的不負責任。所以，特殊教育學校對教師應該有一個宏觀調控，以教師為本，激發教師的主人翁意識，以有利於特殊兒童的發展。

（三）特殊教育學校的行政機構的膨脹

追求權力不斷擴張是行政管理的一個突出的特性。要實現權力的擴張，主要途徑就是設置新的管理機構，增加管理人員的數量，擴張管理人員的職能，其最終導致了當前特殊教育學校中普遍存在的機構膨脹。特殊教育學校行政機構和人員的設置，基本是按照政府機關的機構和人員的編製建立起來的。因此，這與政府機關的情況一樣，雖然經過了多次精簡，但是行政機構仍然在膨脹。機構在行政分工中越設越多，功能越分越細，編製內人員和輔助人員也就隨之增加。每所特殊教育學校都有一支龐大的黨務人員、行政人員和其他管理人員、輔助人員隊伍。特殊教育學校黨政管理和後勤管理的非教學人員過多。特殊教育學校的定編定崗的編製名額的限制不能有效的約束行政機構的擴張，許多特殊教育學校的正式員工不能滿足需要，便大量聘用臨時工。結果導致編製內人員人浮於事，臨時工作人員承擔學校的正常運轉，這種情況在日益加劇。不僅增加了管理過程中的干擾因素，導致了管理效率的下降，同時對教學等學校中心工作造成了較大的干擾。

除此之外，就是特殊教育學校形成了等級森嚴的等級制度。6特殊教育學校的書記、校長處於第一級別，中層幹部和管理人員處於第二級別，教師處於第三級別，分別享受與級別同等或類似的待遇。書記和校長在學校的權力極大，說學校像衙門一點不為過。級別越高，地位就越高，話語權就越多，待遇也越高。一些職稱較高的教師甚至也按級別來排序。這種情況極大損傷教師的積極性。

二、特殊教育學校在行政管理過程中可施行的對策

（一）有效的制衡特殊教育學校的行政權力

最有效的方法是消除特殊教育學校的等級結構，構建特殊教育學校的平行的組織架構。也就是說，特殊教育學校雖然有管理者和教師之分，但是只是分工的差別而沒有地位的差別。特殊教育學校是事業單位，是文化機構，其組織形式具有鮮明的文化特性，這與行政機關的金字塔式的等級結構不同。在特殊教育學校內部權力結構和管理體制中，行政權力和學術權力是不可分割的有機組成部分，二者相輔相成，共同服務於特殊教育學校的整體目標。特殊教育學校追求知識、教育特殊兒童的特點，教師創造性勞動的屬性，決定了特殊教育學校應該是平行的組織結構。無論行政權力還是學術權力，都是服務於特殊兒童這個群體的，這是特殊教育學校工作的出發點。特殊教育學校行政權力的有效制衡是學校良好發展的保證，是學校的性質和職能所決定的。

要改變特殊教育學校行政權力泛化的現象，首先要在教研室營造良好的學術氣氛，儘可能把行政權力的影響力降到最低。各個教研室應該自主的聯合，充分發揮基層教師教學的積極性，加強自我修養和控制，打破對「官本位」的崇拜，擺正自己的位置，用全部的愛心投身於教學；其次，特殊教育學校要減少中間管理層次，並裁減管理層職位，構建平行的組織架構。特殊教育學校的教育目標就是為特殊兒童服務，使他們能夠成為「自尊、自信、自強、自立」的人，特殊教育學校的教師為完成這一任務，必須具有獨立思考和創造的自由。因此，特殊教育學校如果等級性太強，會打壓教師的積極性，不利於特殊兒童的發展；最後，特殊教育學校的管理應有一定的開放性，增加透明度，適當的分配權力，不應該大權獨攬，高度集中。7管理者應該充分的信任教師，讓權力在教研室和教師之間有效的配置，吸收教師參與學校的管理，使教師真正變成學校的主人翁，發揮自己的光和熱，建設特殊教育學校。

（二）更新行政管理理念，轉移行政權力中心

在傳統的特殊教育學校的管理模式中，習慣於權力支配 、無條件服從，把教師看作學校這個機器上一個釘子，看作一種資產，而不是看作有創造力的人。一般採取的是家長制的管理模式，不重視提高教職工的積極性。這與現階段所倡導的「以人為本」的核心思想背道而馳。

所以，特殊教育學校的管理者應轉變家長制的工作作風，在管理中滲透民主意識、團隊意識，不再搞「一刀切」的行政命令式管理，而是採取兼容並包的管理策略，充分的信任行政管理人員，傾聽他們的建議和意見，使之建立歸屬感，不斷完善工作目標和任務，從而取得最大認同和理解，這樣才能上下暢通無阻，順利實現特殊教育學校制定的目標。8

其次，行政管理人員應加強業務學習，提高理論修養，掌握新的服務技術和本領。行政執行力從來就是行政管理工作的出發點和歸宿。特殊教育學校行政人員絕大多數不是「科班」出身，對於管理方面的知識，特別是現代管理知識知之不多。一些管理人員仍習慣於傳統的行政管理模式，滿足於人工或半自動化的信息收集、處理和應用，不知道如何將自己的工作納入整個信息化工作之中。所以，加強對行政管理人員的教育培訓，特別是思想政治、教育方針政策、現代管理知識和管理手段等方面的培訓，對於特殊教育行政管理人員提高其政治素質，端正工作作風，具有重要的現實意義。

再次，進行精細化管理，責任落實到人。精細化管理是一種以最大限度地減少管理所佔用的資源和降低管理成本為主要目標的管理方式，其實質是落實管理責任，將管理責任具體化、明確化，要求每一個管理者都要到位、盡職。在特殊教育學校管理中，要求行政工作人員把工作做到位，發現問題及時糾正、處理。每周都要對本周的工作進行清理、反思，以便在接下來的工作中改正不足，達到特殊教育學校可持續發展。也就是說，精細化管理就是要求管理人員把看似簡單、容易的事情用心、精心的做好，並且是一遍成功，不需要反過來倒過去的重複修整，從而提高管理的效率，降低管理成本。9

（三）精簡特殊教育學校的行政機構，提高行政效率

精簡行政機構是提高特殊教育學校管理效率的必經之路，是當務之急。特殊教育學校的行政管理人員如缺乏責任心、素質低下，則可以進行分流。特殊教育學校應嚴格定編定崗，建立獎懲機制，分流機制，使行政管理人員能上能下，幹得好則留用，幹得不好則調整到其他部門錄用；建立健全的獎勵機制、競爭機制和約束機制，充分調動行政管理人員的積極性，激發其競爭意識。在教職員工方面，應該按照「按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優聘用、合同管理」原則，實行崗位雙向選擇、競爭上崗制度，優化行政管理人員的結構，積極推行管理人員的全員聘任制，打破保守僵化的「鐵飯碗」，破除「終身制」，建立「能上能下、能高能低、能進能出」的用人機制，使行政管理人員在這種優勝劣汰的競爭中倍感壓力。10在這種雙向選擇中，工作能力平平者往往被無情地淘汰出局。在做好分流人員的思想工作的同時，要注重對分流人員妥善安置，做到人盡其才。

（四）建立科學的評價機制，提高特殊教育學校行政管理人員的待遇

特殊教育學校的行政管理人員是學校不可或缺的一部分，有能力而且願意投身管理工作的人應該加入管理隊伍。特殊教育學校應該儘可能的讓普通的管理人員建立歸屬感。因此，特殊教育學校的管理者應該建立科學的評價機制，按照行政管理人員給學校的貢獻改善其待遇。

2008年底，國務院常務會議審議並原則通過《關於義務教育學校實施績效工資的指導意見》，按此文件規定，義務教育學校正式工作人員從2009年1月起實施績效工資。到2009年底，多數地方已開始執行績效工資方案。特殊教育學校也將要實行績效工資，對於特殊教育學校的行政管理人員而言，在實施新工資方案時，應明確實施績效工資不是簡單地漲工資，而是加大了對工作人員的考核力度，改變以往「干好、干壞、干多、干少一個樣」的狀況，增強工資的激勵作用，使行政管理人員更好地做好本職工作11。這樣特殊教育學校的行政管理人員的考評就尤為重要。

具體操作時，應該根據管理人員工作的性質、特點、內容為基礎，進行定性和定量評價，以定性評價為主，定量評價為輔，全面、客觀的反映其管理能力。因此，應該嚴格加強規範管理，完善有效的考評制度。首先是定期考評制度。針對以往特殊教育學校管理工作考評在年終才述職，忽略了平時的工作管理，可以實行分階段督導檢查，可以採取半年一次考評，年終再進行一次總評。其次是考評反饋制度。通過書面的方式，將考評結果如實、規範地通知被考評行政管理部門和個人，既要求被考評行政管理部門和個人正確對待考評意見，又允許被考評行政管理部門和個人陳述自己的意見。這樣，有利於穩定特殊教育學校的行政管理隊伍，更有利於吸收優秀的人進入管理崗位，提高行政管理的效率，同時實現行政管理人員的個人價值。

注釋：

1謝維和.我國教育管理體制改革的走向及其分析[J].教育研究，1995:10.

2教育部.關於印發《關於認真做好「兩基」驗收後鞏固提高工作的若干意見》的通知（1998年8月3日）教基[1998]8號.

3教育部、國家發展改革委．關於印發《「十一五」期間中西部地區特殊教育學校建設規劃（2008-2010年）》的通知教發[2007]20號.

4寇東亮.學術權力:中國語義、價值根據與實現路徑[J].新華文摘，2007(7)．

5王輝.中國特殊兒童義務教育發展中的問題調查報告[J].中國特殊教育，2006，10．

6郭繼東.走出學校管理科層化的誤區[J].江蘇教育學院學報(社會科學版)，2002，3．

7陳鐵娥.推進教育公平，構建和諧社會[J].理論界：2006，06．

8周培劍.學校管理的新走向——人本管理[J].寧波大學學報(教育科學版)，2002，1．

9趙長勇.學校精細化管理的內涵及實施策略[J].中國科技信息，2008，18．

10王豫生.教育行政有效管理探索[J].教育評論:2000，03．

11袁海軍.義務教育學校績效工資制度猜想[J].現代教育科學，2009，02.

李彥群（1977－），男，漢族，河北隆堯人，邯鄲學院教育學院，助教。研究方向：特殊教育理論與實踐。

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